民宿業發展新態勢與政府行為分析——基于杭州民宿的調查研究

阮雯

（中共杭州市委黨校公共管理教研部，杭州310024）

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民宿業發展新態勢與政府行為分析——基于杭州民宿的調查研究

阮雯

（中共杭州市委黨校公共管理教研部，杭州310024）

摘要：在我國，注重休閑的社會時代特點給民宿業的發展提供了良好的契機。近年來，民宿業的發展在一些地方呈現出新的態勢，各種創意的主題民宿滿足了社會的多元需求，多樣化的經營、投資主體為民宿業的擴張提供了動力。地方政府也有發展民宿業的強烈愿望，但在充分發揮引領作用的同時，其管理困境亟待突破，管理能力有待進一步提升。

關鍵詞：民宿業；新態勢；政府行為

“民宿”是一種給予游客溫馨體驗的家庭旅館業態。歐美的休閑農莊、居家民宿，日本、臺灣的民宿產業均已相當成熟。在我國，隨著生活水平的提高，社會發展到了注重休閑的時代，農家樂的升級版、更富有文化內涵的鄉土民宿和農家客棧正越來越受到人們的喜愛。現代民宿業作為一種新興產業，具有較高的附加值，在我國不少地區正成為“三農”轉型升級的重要抓手，地方政府有著推動其發展的巨大動力。

一、我國民宿業的發展：新態勢和新動力

根據臺灣“民宿管理辦法”，民宿是指“利用自用住宅空閑房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所”。［1］相較于傳統的提供一般食宿的農家樂，現代民宿最大的特點是提供體驗式服務：體驗自然人文環境、農家生活方式以及強調與經營者的互動等。我國民宿業的發展經歷了農家樂等鄉村旅游的初級階段，正在向現代民宿業轉變。近年來，杭州民宿業快速發展，有一定的代表性。

（一）各具特色的經營業態體現現代民宿的特征

杭州及所轄各個縣、市，旅游資源豐富，文化底蘊深厚，具有發展民宿產業的先天優勢，各具特色的民宿體現了民宿發展的新態勢。

1.各色主題民宿，提供體驗式服務。在杭州，鄉村有農家體驗型民宿；依托風景名勝區有度假休閑型民宿，西湖景區民宿是典型的代表，西湖靈隱寺周邊的民宿以參禪、品茶、慢生活為主題，以富春山居圖聞名的杭州富陽黃公望村的民宿，也是特色文化型的民宿。

2.各類創意民宿，滿足多元需求。杭州的民宿風格各異，既有適合情侶入住的歐式民宿，適合文藝青年入住的藝術體驗式民宿，也有適合家庭入住的賞景度假型民宿。有溫泉民宿，也有給住宿者提供個性化服務，例如規劃旅游行程、新婚體驗的特色民宿。

3.差異化的經營業態，迎合不同群體。目前，杭州的民宿經營業態呈現差異化的特點。脫胎于農家樂的普通民宿主要以大眾化的價格，提供較多房間的方式經營，一般在自然環境較好的農村，吸引普通的城市消費群體；西湖景區民宿則以中檔價格，走特色化、精致化經營模式。一些自然和人文環境獨特、設計風格鮮明的精品民宿，走的是高端路線，一般房間較少，有的是獨棟別墅型的，提供相對私密的空間，受到高端消費群體和家庭的歡迎。

（二）多元化的經營和投資主體為民宿業的擴張提供了動力

臺灣的民宿一般規模較小，客房數在5到15間之間，且大都由農家自己經營。而在大陸，民宿經濟的發展有自己的顯著特點。不僅民宿的類型多樣化，經營主體和投資主體也呈現多元化的特點。而多元化的經營和投資主體為民宿業的迅速擴張提供了動力。

目前杭州的民宿主要有四種經營和投資主體模式：農戶自主經營型、公司（協會）+農戶型、私人合伙投資型、委托流轉型。鄉村民宿主要是農戶為投資主體的自主經營型為主，也有部分村莊采取公司+農戶型，積極打造農家樂的升級版；依托西湖景區的景區民宿，因其經營業態成熟和知名度較高，主要是以私人合伙為投資主體的租賃經營，只有小部分農戶自主經營；淳安千島湖打造的特色民宿則是委托流轉型，通過招商將古村落出讓給民宿投資集團經營。

（三）民宿業的快速發展得到了政府的大力扶持和推動

當前，現代民宿業發展面臨的政策環境良好。政府有推進其發展的愿望，把它作為發展農村經濟的重要抓手和新型業態來扶持。政府先前實施的“三改一拆”、“五水共治”、“美麗鄉村建設”、“風情小鎮建設”等人居環境改善工程，為杭州民宿經濟的發展提供了良好的生態環境。2014年，杭州市將現代民宿業作為重點扶持的八大新型業態之一，民宿經濟更是受到高度重視。相關領導親自帶隊考察民宿經濟，召開主題會和現場會，并出臺了《關于加快培育發展農村現代民宿業的實施意見》等相關政策。同時，資金支持力度明顯增強，農辦和財政部門下發的《杭州市農村休閑業發展扶持項目及資金管理辦法（試行）》明確了現代民宿業項目的扶持辦法。所轄各區縣（市）也出臺了一系列民宿產業扶持政策。政府還加大輿論宣傳的力度，杭州西湖風景名勝區管委會和錢江晚報聯合推出的“最美西湖民宿”評選活動，通過發放免費入住券，邀請體驗等方式，打響西湖民宿的品牌。

二、民宿業快速推進：政府的推動

民宿經濟的快速發展，有時代的背景和自身的原因，但政府的大力扶持是其發展的重要推動力量。民宿經濟具有“三產聯動、多業融合”的特點，農業、加工業、服務業的聯動發展，住宿、餐飲、旅游、銷售等多業融合，可以體現生態保護、資源增效、促農增收的綜合效應，甚至被稱為“民宿+”的發展新模式。

（一）“三農”出政績的需要

我國的很多農村地區，受生態環境保護的限制、市場需求的波動變化，制約傳統農業發展的因素越來越多，農民增收的途徑收窄，壓力加大。不少地方傳統的種養業呈萎縮下降趨勢，像養豬、養鱉、養魚等種養戶及面積明顯減少，從而縮窄了農民增收的途徑。由于市場變化以及“種養跟風”等原因，一些經濟作物也呈下行趨勢，甚至出現了增產不增效的問題。為實現經濟增長的目標，完成目標考核的任務，地方政府積極尋求農業擺脫傳統、單一模式的途徑和方法，具有“三產聯動、多業融合”特點的民宿經濟顯然是一個非常好的載體。民宿產業可以帶動農村電商和文化項目建設，用電商推廣銷售民宿，文化建設項目可以為民宿提供項目支撐。民宿與農業的結合，可以進一步發揮農業的生態、觀光、旅游、文化等功能帶動農業轉變發展方式。

（二）生態文明倒逼機制的作用

在我國不少自然稟賦比較好的地區，基于保護生態環境的需要，發展種養業、制造業等產業存在較多的局限性，而民宿經濟恰恰是符合生態環保要求的生態經濟、美麗經濟，非常切合“綠水青山就是金山銀山”的發展思路。近幾年政府實施的農村綜合整治、新農村建設、美麗鄉村建設等項目，使不少農村地區回歸青山綠水。而各地實施的統籌城鄉區域發展的戰略，以“美麗鄉村、風情小鎮和歷史文化村”建設為抓手，使得“市域景區化、農村景點化”，民宿經濟的發展有了良好的外部環境和現實可能性。

（三）制度創新的力量

新的農村土地流轉制度，為農村土地使用提供了更為寬松的條件。在我國一些民宿經濟發展得比較好的地區，民宿用房來源多樣化。如利用自用閑置農房、或改造農家樂，政府還鼓勵租賃集體用房或下山移民后閑置的房屋，發展民宿。在規模上，有房間數在5至10間之間的單獨民宿，也有整村多戶抱團發展的模式。政府鼓勵社會工商資本開發經營民宿，尤其是對連片流轉土地、下山移民后連片閑置農房，以及集體用房和各種管理用房，通過流轉、租賃、入股等方式進行開發經營。民宿的投資主體也呈現多元化，有農戶投資、有工商資本、還有聯合投資，涌現了“公司+農戶”、集群式專業管理、農戶分散經營等多元投資發展模式。

（四）財政的扶持效應

地方政府部門在旅游、農業、幫扶等方面有相應的扶持資金，為發展民宿經濟，政府整合相應的資源，統籌利用資金，充分發揮財政資金四兩撥千斤的作用，鼓勵發展民宿經濟。一些地方政府出臺具體的扶持政策，上一級政府拿出一部分的財政資金，并由各區、縣（市）和鄉鎮按照一定的比例配套落實資金，對民宿經濟培育區塊和示范點進行扶持。民宿經營戶在對經營場所的改造和內部裝修時按床位數得到一定的資金補助，調動了農民的積極性。原本對民宿經營持觀望態度的農戶，看到賺錢效應后，紛紛加入經營。待業態成熟后，政府就會設置相應的門檻，扶持政策和資金就會慢慢退出。

三、民宿業發展的背后：政府管理的缺位

政府在推動民宿產業發展時，可以看出強勢政府的色彩，注重政策引導、資金投入、氛圍營造，而相應的管理、服務水平卻沒有跟上。立法滯后、行政審批存在矛盾現象、公共服務供給不足、不重視社會組織的培育等問題，都制約著民宿經濟的進一步發展。

（一）民宿管理立法滯后

政府對一個行業的規范和審批必須依據相應的法律法規，才能做到有章可循，標準統一。然而我國的立法往往滯后于現實情況，在民宿業的管理中尤其如此。至今國內對“民宿”的界定缺乏統一的標準，特別是與普通酒店業的區分，也沒有專門的《民宿管理辦法》及相關配套的法規。相關部門對民宿行業在資格認定、行政審批、監督管理等各個環節進行登記、許可時，沒有直接對應的法律法規，各部門依據各自的標準進行審批，有些許可要求較高。比如工商部門在核發執照方面已經不設什么門檻了，而公安、消防則參照旅館業的標準審批民宿業，特種行業許可證、消防許可證較難獲得。這種情況導致登記在冊的民宿與實際經營的民宿在數量上存在較大的差異，有不少證照不全或是非法經營的民宿存在，使得政府的監管存在盲區，留下安全隱患。

（二）行政審批存在矛盾和障礙

政府在大力推動新生事物時，原先的行政審批有可能會與之產生矛盾。民宿一般是由農民住宅改建用作經營，自住與經營在消防要求、空間結構、用水用電、環保等方面的要求不同，在行政審批中會遇到障礙，一些審批要求甚至自相矛盾。比如消防部門對200平方米以下的民居不進行審批，而公安部門核發特種行業許可證則需要消防的前置許可，這種自相矛盾讓民宿經營者無所適從。而對200平方米以上的住宅，消防部門則按旅館業的消防核準技術規范進行審批，要求有1.1米寬的樓梯和封閉樓梯間，但許多農戶住宅無法達到這一標準，致使審批不過關。在杭州，民宿水管申請擴容時有一個硬指標，即連續六個月用水量在2500噸以上才可以擴容，而民宿的經營由于季節性較強，難以達到這個門檻，導致即使經營戶自己愿意承擔相關費用，也難以擴容。

（三）公共產品供給不足

政府的一個重要職能是提供公共產品，然而在農村地區，公共產品的提供往往是不充分的。水、電、通訊、道路等公共基礎設施落后，相關的公共服務缺位。民宿一般依托于景區，落戶在村落中，打造民宿集聚區（民宿村落）是民宿產業規模發展的方向，這種空間集聚對農村現有的基礎設施的配置提出了挑戰。例如民宿經營地區夏季用電短缺、污水處理能力不強、通訊信號不暢和無線網絡不穩定都是較為普遍的問題。農村地區缺乏公共路牌或路牌指示不明晰，給客人帶來不便。鄉村民宿周邊進出道路狹窄，缺少公共停車場、購物場所等配套設施，都不利于該地區民宿經濟的持續、健康發展。

（四）不注重行業協會的培育

良好的社會治理結構必須是政府、企業、社會各司其職，共同參與。在現階段的民宿產業發展中，政府發揮了強大的引領作用，卻不太重視行業協會的培育，行業協會的發展是滯后的。在杭州，僅西湖民宿成立了行業協會，其余區縣（市）均未成立相關的社會組織參與民宿業管理。這與民宿業發達的臺灣明顯不同，“臺灣民宿協會在民宿產業發展上起到了主導性作用，20世紀90年代民宿在未得到法律認可的情況下迅速發展，得到了農委會等農政單位的大力協助。開辦之初，在消防、衛生、稅務、觀光等單位持不同做法的情況下，民宿在艱辛經營下一步一個腳印突破困境到遍地開花”。［2］其實如果一個行業自我管理乏力，治理矛盾會相當突出。目前民宿行業有不少非法經營戶，存在著不少違章建筑和違法改建、環保和安全隱患、行業惡性競爭、侵害消費者權益等行為，而政府的外部監管力量明顯不足，如果沒有行業協會發揮自律與內部約束作用，會損害民宿行業的良性健康發展。

四、政府促發展：對策與思路

民宿業在快速擴張的時期，政府必須更新管理理念，掃除其發展的障礙，同時提升監管的能力和手段，真正實現政府職能的轉變。

（一）出臺管理法規，推進監管法制化

民宿業發展到現在的規模必須加強頂層設計，推動法制化監管。為促進民宿業的發展，各地在修訂《旅游條例》時，針對“居民自用住房經營旅游業的由各地制定辦法”這一條，可以把民宿加進去，并對解決公安和消防（許可）的問題做出相應的規定，從而為下一級政府制定有關的《民宿管理辦法》鋪平道路。地方政府的《民宿管理辦法》要對民宿的性質、經營資格、開業條件、管理機構、服務內容等進行明確規定，特別是在規模控制上應有別于傳統意義上的酒店、旅館，從而為民宿經營在消防、衛生、環保等合法性上提供制度保障。

各國在支持鄉村旅游業的時候，都注重立法先行。國外對申請開辦民宿經營的個人或組織、經營規模大小、土地房屋租價、生態環保、安全規定等均建立相關法律程序和規定，如1999年7月，美國加州政府通過了“加州農場家庭住宿法案”，對允許農場和牧場提供游客過夜服務作了法律規定，為農場和牧場旅游的開展鋪平了道路。［3］我國的民宿管理法規，除從法律上保障民宿產業規范發展外，也要對經營者的財產安全以及住宿者的人身保險做出規定，以保護各方的利益。

（二）科學規劃，完善審批機制

各地政府在推進民宿產業的發展中，應制定鄉村民宿發展規劃，并將其納入旅游發展總體規劃和縣市區域城鎮發展的規劃中。根據規劃，使得民宿產業產生空間集聚效應，并把存在安全隱患的區域排除在規劃之外，使民宿的審批首先符合規劃的要求。

地方政府制定的《民宿管理辦法》中，對民宿的性質，房間數量等應有嚴格的限定。正因為民宿體量小，經過界定后，相關的管理標準、管理辦法才能出臺，特別是一些涉及消防、公安的特殊許可才能有所突破。政府在進行行政審批時，應避免審批環節的互為條件和相互矛盾。簡化審批流程，通過建立權威的民宿官網，公布審批的全流程，提供一站式服務。在這個網站上，政府可以及時發布涉及這個行業的各種信息。在目前民宿行業協會還未充分發育的情況下，政府官網可以代之建立民宿星級評選制度，利用其權威性開展民宿等級評定，并設定等級有效期。只要確保評選的公開、透明、公正，就可以極大地調動民宿經營者的積極性，并對游客產生強烈的引導作用，從而促進民宿產業的健康發展。

（三）完善農村公共配套，充分提供公共產品

政府在進行民宿規劃時，要結合生態文明建設、新農村建設、中心村鎮建設，提升民宿經濟的外部環境，包括當地的空氣、水質、植被的持續改善。同時，加大公共財政的投入，并吸引社會資本完善當地的基礎設施配套。對已有的民宿經營村落的基礎設施，要進行擴容和改造，例如道路的整修拓寬、公共停車場地的修建、公共場所和民宿標牌的設立、水電管網的擴容改造、排污納管的建設、通訊信號的全面覆蓋等。民宿產業的內涵是文化要素，政府要結合當地的農村精神文明建設，加強民宿所在區域的人文環境建設，保護歷史文化和古建筑，挖掘民俗文化，尋找展示風土人情的載體，為當地發展民宿經濟營造良好的文化氛圍，并提升當地農民的人文素養。

（四）重視行業協會建設，促進民宿管理社會化

行業的自我管理是一個行業成熟的標志之一。在民宿業發展較成熟的國家，行業協會發揮著管理整個行業的重要作用。日本的農家住宿“一般以家庭成員為主進行經營，經營者參加旅館公會，按照《酒店法》的規范進行管理。每月定期接受行業協會的指導，衛生、消防、保險均有相應的措施，旅客投宿均通過行業協會安排”。［4］在我國，各地政府除了加強自身對民宿產業的政策引導、扶持以及監管外，更要積極支持建立民宿協會或專業合作社形式的社會組織，發揮行業自律和管理作用，有利于政府減負，也有利于整個行業走向成熟。

行業協會可以對整個民宿行業起引領作用。第一，協會可以制定整個行業的服務標準、質量控制、安全保障、行業自律等原則，引導行業規范發展，在很大程度上代替政府起到行業監管的作用，由于行業協會信息對稱，會比政府做得更加有效。第二，協會通過自己的信息平臺可以對行業的市場宣傳、營銷策略、服務價格進行指導，提高民宿入住率。組織各種專業培訓，提升整個行業的服務意識和服務水平，也可以通過引進專業經營團隊和人才，為經營戶提供幫助。第三，通過民宿等級評定，激勵民宿經營戶改進服務，并為消費者提供權威的參考意見。一旦發生糾紛，則成為公正的仲裁機構和監督機構，保護民宿經營者和民宿消費者的合法權益。第四，行業協會可以提供民宿市場的數據統計分析，為投資者提供當地民宿產業發展飽和度、投資可行性、回報率等分析數據，避免盲目投資行為。第五，行業協會是民宿經營者的代言人，在社會上發出自己的聲音，維護本行業的權益。代表行業與供應商、保險商等談判，降低整個行業的運行成本。最后，協會還是行業與政府溝通的橋梁，一方面梳理各種信息和情況上報政府以供決策參考，另一方面向經營者傳達政府的管理要求，做到上情下達，下情上達。當然，政府也要加強對行業協會的監管，保證其合法、公正、透明地運行。

參考文獻

［1］周瓊，曾玉榮.臺灣民宿發展分析及其啟示［J］.中國鄉鎮企業，2013（9）.

［2］曾磊，段艷麗，汪永萍.臺灣民宿產業對大陸鄉村旅游發展的啟示［J］.河北農業大學學報（農林教育版），2009（4）.

［3］劉文敏，俞美蓮.國外農業旅游發展狀況及對上海的啟示［J］.上海農村經濟，2007（9）.

［4］雷鳴，葉全良.日本鄉村旅游發展的路徑與啟示［J］.亞太經濟，2008（5）.

編輯：邵西梅

作者簡介：阮雯（1967-），女，中共杭州市委黨校副教授，研究方向為公共管理。

收稿日期：2015-05-24

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.01.014

中圖分類號：F590.6

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7238（2016）01-0077-05