關于政府回應理論的國內文獻綜述

何永松

（貴州財經大學公管學院，貴陽　550025）

關于政府回應理論的國內文獻綜述

何永松

（貴州財經大學公管學院，貴陽550025）

政府回應話題已引發國內學術界的廣泛關注。通過對國內政府回應成果的梳理可發現，政府回應已被公認為一種互動過程，既是行政責任和民主政治的體現，也是迎合民眾需求而做出的理性回應。學界根據不同的標準，將政府回應劃分為諸多類型，見證了政府回應的多重維度。與過去相比，政府回應面臨著新的目標轉向，無論是理論還是實踐方面都應有所調適。政府回應水平的提升主要取決于回應機制的深化、回應平臺的構建、回應績效評估的考核、第三方回應優勢的吸納和服務職能的改善等行為選擇。系統地分析有關內容，能更好地掌握其中的經驗，但理論視野方面仍有待拓展。

政府回應；內涵；類型；轉向

政府回應是公共行政學研究的重要內容，它能促使政府更好地尊重民意或迎合公民的合理訴求。近些年來，國內關于政府回應的研究逐年受到關注，通過在“中國知網”上，以“政府回應”作為期刊篇名的檢索發現，2000年以前尚無任何文獻，接下來的幾年中相關研究日漸上升，尤其從2008年開始每年都在20篇以上，最高的時候（2014年）還達到了49篇，這些信息表明政府回應研究已經取得了豐碩的成果，順應了新時期政府的治道變革之需，也順應了構建回應型政府的大勢。政府回應研究成果的積累，既豐富了政府回應的理論基礎，又為政府在構建回應型政府的實踐中提供理論參考。全面深刻認識政府回應的問題，固然離不開對其理論知識的梳理，到目前為止，學界尚未對國內政府回應的內涵、類型、轉向和路徑等問題做出全面而系統的梳理，在此將有關研究內容加以整理，以便較清晰地掌握政府回應研究的現狀。

一、政府回應的內涵

自從政府回應話題被提上研究日程以來，學術界對政府回應的內涵做了不少分析，有的觀點還得到了反復的論證。

（一）政府回應的本質是官民之間的一種互動過程

早在2000年，國內期刊文獻研究就已經指出，政府回應是政府與公眾之間雙向互動過程的體現。［1］此后，政府回應是良性互動行為的觀點普遍得到認可，諸如李偉權、［2］4東波等、［3］李嚴昌［4］等學者在內的研究都表達了這一觀點。學者們認為，互動性反映了官民之間的和諧關系，是政府在治道變革中的理性呼喚，人本原則也從中得到了如實的體現，這正是政府回應的實質內涵。政府的回應與公眾的反饋是一種循環狀態，這種狀態保證了政府回應的持續性跟進，也改善了政府回應的質量與效率。

（二）政府回應是行政責任的價值體現

政府每做出一次回應都是對責任的擔當。研究認為政府回應是政府基于社會責任、政治責任、行政責任和法律責任的綜合反應。［2］43政府回應并非敷衍了事即可，而是要求政府官員自始至終都應履行好相應的工作與職責，將政府回應與行政責任聯系在一起。因為政府的責任性和回應性互為基礎，有責任心的政府十分注重回應水平的提升，反過來，回應性的強化使政府更是著力改善行政責任。［5］36政府回應需要政府敢于承擔各項服務職能，保證回應質量，否則，政府就會面臨更多的拷問。只有將政府回應當成責任來看待，政府回應才能體現出它的應有之義。

（三）政府回應是民主政治的重要構成要素

政府回應最重要的環節就是要讓民意得到有效的表達，與之相應，民眾的政治參與渠道就應要保持暢通，促進民主政治的良性運轉。研究認為，政府回應是判斷民主程度的一個標準，［6］是現代民主政治的重要維度，［7］也是現代民主內含的價值要求。［8］要使官民關系能夠產生預期的良好效果，關鍵就在于政府對民主價值的重視程度，而民眾的參與水平取決于政府與之保持互動性的程度。政府回應是民主政治的必然選擇，它與民主政治的運行密切相關，如果缺少了對民主價值的考慮，政府回應就可能異化為單向的灌輸模式。

（四）政府回應是政府基于民眾需求而做出的理性反應

劉兆鑫認為，政府回應最直接的目的就是要理性地迎合民眾的訴求，在某種程度上講，政府回應并不是要做到“有求必應”。［9］何永松認為，即便公眾行為確實有其不妥之處，政府也必須做進一步的交代或說明，只不過其中的反應更需要堅持理性情懷。［10］政府可以就任何事情做出回應，因為回應本身也是政府的一項責任，至于是否順應了民眾的需求，則取決于民眾需求的合理性程度，政府確實很難做到輕易地滿足種種需求。

二、政府回應的類型

通常情況下，制度回應與行動回應被視為政府回應的兩個重要維度。但通過認真梳理很多學者的思想發現，對于政府回應類型的區分還存在多元的視角。

（一）從演進歷程看，政府回應主要分為權威型回應、管制型回應、準市場型回應、市場型回應和民治型回應［11］，［12］

權威型回應是儒家思想統御下中央政府的回應模式，也是政府單向施壓的結果，在封建專制制度下，政府的回應無論對錯，民眾只能順從。較之權威型回應，管制型回應則有所“讓步”，從二十世紀三四十年代到改革開放前夕，我國政府能夠做出一定的回應以改善服務水平，但有些民意也可能被邊緣化處理，政府控制的力度依然突出，政府同樣可能將回應工作視為“份外之事”。準市場型回應在十一屆三中全會以后得以呈現，政府權力逐漸下放并轉入了“有限介入”階段，問題在于中央政府堅持強調權威的影響力，而地方保護主義依然盛行，在利益博弈時公共利益難免受侵，因而，政府的回應只能算為準市場回應行為。市場型回應是相對成熟的類型，個體利益或特定利益群體深受關注，消費者在回應服務中有自由選擇權，政府回應也更加尊重市場的邏輯。民治型回應是“重塑政府”的理性之舉，是政府在今后治道變革中堅守的思路，能讓政府與公民、社會和企業之間有對話的機會，從而達到善治的目的。

（二）從重視程度看，政府回應主要分為無回應、亂回應、模式化回應、被動性回應和主動性回應［13］，［14］

無回應指政府在某一問題上的偏愛與重視程度，最常見的做法就是不表態、不解釋、不反駁，結果就難于得到大眾的認同。亂回應也被稱為不當型回應，［15］主要指政府不按具體要求做出回應，或故意選擇有悖常情的回應，致使回應偏離民眾的利益訴求，抑或出現違法亂紀的狀況。模式化回應也稱為套路式回應，指流于形式的官僚回應之舉，態度也較為馬虎。被動性回應是政府回應中的消極行為，回應態度較為冷漠，甚至在輿情的倒逼中才會做出微妙的反映，或在民眾訴求表達一段時期后才做出反應，與民眾期待的回應效果有一定距離。主動性回應與被動性回應相反，是民主行政的新風尚，表明政府在回應時有較強的重視程度，能夠認真對待民意并予以積極回應。

（三）從體系構成看，政府回應主要包括決策性回應、規制性回應、服務性回應和控權性回應［16］

決策性回應是政府制定決策前廣泛征集民意的一種決策回應方式，是政治文明的價值體現，主要的做法就是政府通過征集民眾、專家、第三方等意見，推動民意反饋渠道的民主化和制度化。規制性回應深受市場行為的影響，政府既要堅持政務公開原則，使行政審批權及其處罰權得到有效的評議，以保證政府規制權能夠公平運轉，又要建立申訴、聽證、復議等回應環節的正當程序，使行政行為與法律手段平行一致，以制度來推動實質性正義的運行。服務性回應反映了政府的服務職能，政府要對服務項目做出評估，以滿足民眾的“有效需求”，不能確定的問題也要做出說明，并就公眾的需求不斷地改進回應方式，以提升政府公共服務水平。控權性回應與監督方式密切相關，政府需有效地做出回應，就應建立起述職述廉、重大事項報告、質詢和民主評議等制度，以實現回應為民著想的效果。

（四）從表現內容看，政府回應分為話語性回應、行動性回應、制度性回應［17］1-3

話語性回應反映了政府在回應過程中的言詞分寸、技能運用及把握程度，話語性回應必須對民眾的訴求加以回應并做出承諾，最常見的形式就是解釋、回答和補充說明，并適時表明工作進展及其態度。行動性回應是政府回應一貫的要求，諸如“第一時間”到現場就是最好的佐證，但必須迎合民眾的理性訴求，在揭示事實真相的同時，要拿出實際行動來緩解各種問題，以保證回應能夠公平有序地運行。制度性回應是一種行政立法活動，是政府回應的保障力量，目的是為了規范政府的回應行為，主要做法依賴于執法式回應、立法式回應、前瞻式回應等方式。其中，對于前瞻式回應的功用，祁光華明確指出它預測了制度回應尚需改進的方向，進一步補充了制度回應的不足以及民眾的期待。［18］

（五）從行為傾向看，政府回應分為差異性回應、選擇性回應和時效性回應［19］

差異性回應是政府回應的對象維度，它表明政府在市場邏輯中，不可避免地會產生利益傾向，諸如地方保護主義、行業壟斷、政績誤導等，結果卻有礙于公平回應的進程。人人都可以參與政策制定環節，但政府回應仍然會考慮企業主、少數政策參與者、特殊群體的利益傾向。選擇性回應是政府回應的內容維度，指政府回應有傾向地選擇某些內容，這種回應往往會使政府陷入“自以為是”的陷阱中，在政務公開、行政執法、回應作風和回應方式上都不乏一定的針對性或排斥性。時效性回應是政府回應的時序維度，它涉及遲鈍、即時和前瞻回應等三個層面的內容，其中，前瞻回應除了制度規范以外，民意獲取、預警管理、輿論監督等內容也有涉及。

（六）從影響范圍看，政府回應主要分為內部回應和外部回應［5］37

政府內部回應是下級官員對上級官員、下級政府部門對上級政府部門的回應。內部回應渠道比較暢通，只是在通常情況下，政府回應研究則偏愛于官民之間的互動關系。相比之下，外部回應的內容更為寬泛，主要包括職能性回應、責任性回應和前瞻性回應，職能性回應是政府被動應對行政職能的方式，責任性回應是政府與民眾在互動過程中做出的積極回應，前瞻性回應主要涉及社會規劃、政策和指導社會發展而做出的回應。作為一種互動行為，政府需要不斷地更新回應觀念，并在回應過程中處理好內外各項事務。

三、政府回應的轉向

政府回應不是簡單的行為選擇，它要反映出政府的基本立場或態度，以保證政府回應更加有效率。目前，國內期刊文獻中，并不缺乏對政府回應的轉向分析，主要存在以下四個方面的論述。

（一）政府回應范式：從政府回應轉向回應型政府

盧坤建認為，強化政府回應促進了回應型政府的轉變，因為，回應型政府是針對傳統政府集權式管理而做出的一場革命。［20］在長期的社會進程中，中國政府奉行的是壓制性的回應模式，也忽略了諸多利益訴求，相關現象在近十多年間已引發高度重視。受政府回應價值的引導，政府是行為方式在當下發生了明顯好轉，所以，在關注政府回應的同時，劉澤倫和劉小云、盧坤建都認為政府改革的方向或邏輯取向，就是要邁向回應型政府或建設回應型政府。［21］，［22］隨著回應型政府理念的提出，政府回應能力得到了不斷凸顯，并改善了政府與社會之間的關系。政府回應必須堅持以服務為導向的原則，讓更多的治理主體能參與到治理進程中，這是實現回應型政府的重要基礎。

（二）政府回應模式：從傳統模式轉向新型模式

與過去相比，政府回應模式發生了明顯變化。陳新指出，政府回應模式正從管制向互動、垂直向網狀、被動向主動回應模式轉變。［23］尤其是網絡技術的引入，傳統回應模式自然面臨著“淘汰出局”的困境。在新型的回應模式中，政府應積極利用好虛擬的網絡空間，并與民眾建立起互動對話的回應渠道，讓盡可能多的群體能參與回應事業。對此，政府應依照民主制度的安排，開放利益相關者進出的通道，其中，互動式、網絡式和主動式的回應模式正好與之吻合，這是構建新型政府的必然選擇，包括網絡問政在內的載體，能豐富并延伸政府回應的內容。

（三）決策回應機制：從為民決策轉向共同決策

李偉權認為，決策反應遲緩是常有之事，嚴重的是，有的政策導向與民眾意愿相背，政府決策回應缺少了民眾基礎。［24］49長期以來，公共決策都未凸顯其公共性，大多系政府單方影響的結果，要突破公共決策的瓶頸，需讓不同群體參與決策過程。公共決策回應是一種互動行為，理應受到民眾意愿與政府選擇的共同影響，這就要求政府必須認真對待回應工作及其可能帶來的影響。李偉權還進一步指出，為民決策不能反應政府回應的動態進程，共同決策是對為民決策的超越，只有盡力讓參與群體“互動決策”，政府決策回應的科學化與民主化水平才會上升。［2］42-43

（四）超越回應謬論：從政府責任轉向公共責任

政府回應已一定程度成為民眾評價政府是非之標準。劉兆鑫認為，［9］將政府回應的速率作為“好政府”的認知依據是一種邏輯謬論，政府往往只是履行了照章辦事的程序，過分強調高回應性會犧牲法制的代價。政府倘若輕信各種訴求并加以滿足，就會面臨職責超載之困，虛偽性的“假回應”也可能上演，何況民眾訴求并非都有理。針對政府回應的紕漏，需要上升到公共責任的高度，因為政府不再是回應過程中的單一責任者，而是作為公共參與者共同構成了回應責任的主體，政府與民眾之間都需要以對方的存在為前提。政府做出回應并提升其水平本無錯，作為民眾也應思考其訴求的合理尺度，提高自己作為公共責任者的認知，“好政府”只有在公共責任中才能得到呈現。

四、政府回應的路徑

近年來，關于政府回應研究，國內很多學者提出了不少的改革路徑。總的來看，這些回應路徑主要集中在以下幾個方面：

（一）不斷深化政府回應機制

政府要改善其回應水平，當然需要一套行之有效的回應機制。李偉權認為，建立回應機制的目的就是要使利益相關者的訴求達到常規化、正常化和公平化的效果，但它需要有效的制度安排來加以引導，［24］51這樣做是為了更好地滿足各方利益需求。正如黃喬松所指，要凸顯政府的回應性，就應改革壓力型行政體制，堅持對上回應與對下回應的雙向統一。［25］同時，景云祥認為，需要不斷發揮人大的“代議”作用，并讓公民民主地參與治理環節，以增強政府的回應性。［26］很多研究者認為，政府回應離不開問責機制的改善，以便政府能夠正視回應的影響。不過，在必要時還需開啟回應立法程序，促進市場化進程中的政府規制建設，這些做法都為政府回應提供了智力支持。

（二）積極搭建網絡回應平臺

李放和韓志明認為，與過去相比，電子網絡已經成為政府回應的載體。眾多的理論研究認為，網絡輿情是迫使政府做出回應的必經之道。在網絡輿情的浪潮中，政府會借助調查、解釋、公開、干預、問責等形式來回應響應民眾的種種利益訴求，抑或做出相應的回應。［17］1網絡社會中的政府回應已呈現出一種新常態，這也是政府回應的新方式，政府有必要就此做出調適。網絡回應作為政府回應的基本手段，對于回應過程出現的問題，政府需要不斷地依賴于微博、微信、官方網站等渠道加以公布或糾正。必要時，政府還應借助電視會議來做出澄清或說明。

（三）推行政府回應績效評估

政府回應的最終效果究竟怎樣，已成為當下政府回應研究直面的話題。何祖坤認為，政府回應中的服務效果是否帶來了積極的影響及民眾是否滿意，都需要建立一個評估系統對政府回應的績效進行評估。［27］對回應行為有效評估，可以更好地改善政府回應的水平與質量。王巍認為，政府回應的水平要盡可能地量化，或以績效方式加以考核與評估，將其作為一種獎懲依據，這樣做能提升政府回應的責任感，回應效能也會隨之呈現。［28］對于政府回應的績效評估，需要考慮并嚴格認定回應是否給力、是否得到了認同、是否做好了后續工作等，否則，因回應不當造成的問題會頻繁出現。

（四）引導第三方的回應優勢

研究認為，新時期政府回應離不開對第三方的吸納，它可以矯正政府回應的缺陷，避開政府過渡干預導致的不良影響。政府雖然主導著公共事務的發展進程，但政府回應主體具有多元性，鄭光梁認為，非政府組織是必不可或缺的主體，它有利于提高公民進行利益表達的能力和意愿，還能協助政府提高回應的效率。［29］朱虹和吳楠認為，第三方參與的功用就在于，它能夠通過制度與行為安排等方式來對問題做出積極回應，因為它追求的目標是高效、公平地實現公共利益。［30］回應主體的多元化是充分考慮并尊重了利益的差異，第三方的參與更能以中立的態度來應對各種是非問題，彌補政府失靈，發揮社會力量的回應優勢。

（五）強化政府回應的服務職能

政府回應必須考慮公共價值的訴求，并有計劃地轉變其服務職能。政府回應不僅要求政府說了什么、做了什么，還要以實際效果來加以評定。聶鑫和王鑫認為，政府回應工作仍存在認識不到位、回應不積極等問題，這些恰恰是政府回應必須要改善的方面，為此，政府回應必須確立公民本位的服務意識，明確政府公務員的行政角色。［31］政府回應不是一場游戲，必須以負責的態度來處理工作內外之事，必要時還應強化公務員隊伍的培訓，強化對回應的重視程度。服務職能是政府回應的價值導向，對服務職能的輕視或忽略，就可能使政府回應產生無用或適得其反的后果。當然，要盡心做好一項回應工作，還離不開對服務的不斷創新。

五、簡短的評述

與國外相比，國內政府回應研究較晚。即便如此，國內政府回應研究同樣取得了豐碩的成果，為提高政府回應水平提供了有效的理論指導。歸結起來看，研究集中探討了政府回應的內涵、類型、轉向和路徑等內容，有關理論研究也在不斷深化。雖然政府回應在國內的研究歷程起始不久，但研究成果卻呈現出了百花齊放的狀態，不僅如此，個別研究還實現了新的突破。諸如政府回應水平的提升與改善，與行政問責制的實行和網絡問政之舉有很大關系，這引領了國內政府回應的新趨勢。當然，政府回應研究的視野仍有待拓展，諸如情緒性回應和話語性回應都未能引起重視，使政府回應往往注重硬性的指標建設（如制度性回應），而輕視了軟性的作用力量。國內政府回應研究中，有不少理論認識盲從西方經驗，并試圖引入中國加以套用，對國內現實問題的關注程度仍有待提升。此外，國家間的政府回應這一話題也未引發國內學界的關注等，凡此種種，政府回應的研究視野仍有待拓展。

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編輯：邵西梅

D62

A

2095-7238（2016）05-0008-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.002

2016-01-06

本文為2015年貴州財經大學引進人才科研項目階段性成果。

何永松（1984-），男，貴州財經大學公管學院副教授，法學博士，主要研究方向為社會制度文明。