經濟發達鎮擴權改革推動鎮域發展研究——以山東省萊州市沙河鎮為例

王占益

（中共煙臺市委黨校，山東　煙臺　264003）

經濟發達鎮擴權改革推動鎮域發展研究——以山東省萊州市沙河鎮為例

王占益

（中共煙臺市委黨校，山東煙臺264003）

簡政放權是激發經濟發達鎮跨越發展的核心動力，管理創新是推進基層政府提速增效的內生活力。萊州市沙河鎮作為山東省首批經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮，以改革創新為動力，抓住關鍵，突破重點，不斷創新管理體制，實現了行政管理體制改革試點和新型城鎮化建設試點的同步推進，有效地推動了鎮域經濟社會健康持續發展。

經濟發達鎮；簡政放權；改革；經驗

簡政放權是激發經濟發達鎮跨越發展的核心動力，管理創新是推進基層政府提速增效的內生活力。萊州市沙河鎮以山東省首批經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮為契機，以改革創新為動力，抓住關鍵，突破重點，不斷創新管理體制，實現了行政管理體制改革試點和新型城鎮化建設試點的同步推進，促進了鎮域經濟社會健康持續發展，為鄉鎮行政管理體制改革的推進積累了有益的經驗。

一、沙河鎮擴權改革的進展與創新

萊州市沙河鎮位于煙、青、濰三市交界處，面積140平方公里，轄116個行政村，常住人口10.6萬人，其中駐地人口5萬人。2010年，沙河鎮被山東省列入首批經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮。

（一）沙河鎮擴權改革的進展

1.圍繞擴權強鎮，穩妥推進管理權限下放。2012年9月8日，中共萊州市委、萊州市人民政府印發了《萊州市沙河鎮行政管理體制改革試點實施意見》（萊委〔2012〕24號），明確將列入放權目錄的56項權限全部下放給沙河鎮。萊州市市直部門通過采取委托、授權和設置派駐機構等方式，向沙河鎮下放了56項管理權限。其中辦理委托手續9項，簽訂授權書36項，設置派出機構承接11項。

為確保權限下放后良性運轉，沙河鎮采取專業技能培訓、派人上掛學習、執法資格考取等形式，市直部門采取業務技能輪訓、下派指導、業務骨干到該鎮交流任職、重點業務把關審核等形式，經過各方近一年多的磨合期，實現了下放承接權限的良好對接和全部承接，目前所下放的56項權限和公共服務事項全部進入便民服務中心辦理。到2013年底，56項下放管理權限已全部承接到位。截至2015年，已累計辦理承接權限事項66700余件。

2.落實體制改革任務，優化完善鎮級管理體制。按照改革實施方案批復的機構和編制，圍繞“精簡、統一、效能”的目標，沙河鎮設置了黨政工作機構6個，強化規劃發展、社會管理職能；事業機構設置6個，強化公共服務職能。結合職能轉變和權限承接的實際需求，在編制總量控制內對沙河鎮行政事業編制予以重點傾斜，并隨發展需要予以相應調劑。鎮級領導班子職數配備、各事業機構規格，均按照中共山東省委和煙臺市委有關文件精神核定。目前，沙河鎮所有機構均已調整到位，且規范運轉，初步構建起適應經濟社會發展需要的鎮級管理體制和運行機制。

3.理順縣鎮條塊關系，助推鎮域經濟社會發展。目前，沙河鎮轄區實現的縣級及縣級以下稅收收入全部留在鎮級，稅收分成比例為100%。在嚴格兌現上級給予沙河鎮各項扶持政策的基礎上，萊州市每年按照不低于省、煙臺獎補資金的標準進行配套，沙河鎮轄區實現的城建稅繼續全額返還，基礎設施配套費、社會撫養費由沙河鎮直接收取。轄區內產生的土地出讓金凈收益（按國家規定計提相關基金除外），全部予以返還。

對縣級派駐鎮級的機構，實行鎮級黨委、政府統一領導。在考核上，實行以鎮為主、條塊結合的辦法；在人事任免上，派駐機構主要負責人的任免，須征得鎮級黨委的同意；在組織關系上，各站所黨員干部的組織關系全部由原來的上級主管部門下放到鄉鎮黨委；在日常工作上，實行聯席會議制度和“雙報告、雙溝通”制度。通過這一系列制度的實施，有效促進縣級派駐機構與鎮級政府之間的協調配合。

（二）沙河鎮擴權改革的創新

2014年以來，萊州市緊扣“簡政放權、放管結合、強化服務”核心，結合沙河鎮擴權改革試點的實際，積極探索推進沙河鎮的擴權工作，在完善擴權改革中進行創新，推動擴權改革的進一步深化。

1.建立權責清單制度。一是編制權力清單和責任清單。2015年10月，在萊州編辦的指導幫助下，沙河鎮編制完成了鎮級權力清單與責任清單，并通過萊州市政府門戶網站、萊州市政府清單網站向社會公開。權力清單共包含鎮級行政權力事項85項，責任清單共包含主要職責及具體責任事項49項；建立事中事后監管制度20項；明確公共服務事項15項，并完善了責任追究機制。二是梳理權責清單。為實現鎮級各相關部門和窗口單位能夠按照“權力清單”行使權力、違規依據“責任清單”追責，在堅持“便民利民、全面公開”的原則前提下，萊州市于2015年制定出臺了《沙河鎮建立權力清單和責任清單制度實施方案》，明確沙河鎮政府的行政權力運行流程和事中事后監管制度。目前，已初步梳理行政權力事項120項，主要職責15項，具體責任事項72項。

2.建立綜合執法機制。一是健立執法機制。整合鎮級政府所承擔行政執法任務與工作，在鎮級建立綜合執法聯席會議制度，由設立的聯席會議執行機構負責組織、協調和落實推進鎮級的相關執法工作，且與市直部門派駐鎮級的所有執法機構建立常態化配合聯動機制。二是實施聯合執法。凡涉及沙河鎮域內的日常執法事項，如，城鎮管理、環境保護等，均以聯合執法的形式開展。涉及重大的行政執法事項，如，市場監管、環境監管、公共安全監管等領域執法，由鎮級綜合執法辦公室協調相關市直部門參與現場執法工作，形成政府行政執法的合力。自2015年上半年聯席會議制度建立以來，共召開聯席會議14次，開展聯合執法行動9次。

3.建立公共服務平臺。一是實行行政審批“大集中”。沙河鎮按照“人進中心、事進中心、權進中心”原則，將市直部門下放的34項行政審批權限，全部納入在沙河鎮中心區域所設立的政務村務服務中心，整合了行使服務、管理、監督等職能。二是實行公共服務事項“大集中”。沙河鎮將涉農的部門如農業、民政、計生、信訪、司法、建設、土地等納入政務村務服務中心。并且通過建立一系列的工作制度、服務規范和日常考核制度，來提升窗口服務效能。

二、沙河鎮擴權改革的績效與經驗

自2010年列入山東省首批經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮以來，沙河鎮充分利用改革試點所給予的財稅、土地、人才等方面的扶持政策，積極探索推進依法確權、規范用權、為民服務的有效途徑，權力運行效能不斷提升，社會管理和公共服務能力不斷提高。

（一）沙河鎮擴權改革的績效

1.鎮域經濟明顯提速。地方財政收入由2010年的7232萬元，增長到2014年的5.86億元；規模以上固定資產投資由14.4億元增長到31.5億元；實際利用外資由230萬美元增長到1200萬美元；農民人均純收入由9906元提高到2014年的18960元。

2.城鎮功能日益完善。小城鎮綜合服務能力不斷提高，城鎮的吸引力及經濟輻射力日益增強。到2015年底，沙河鎮已累計投入6.3億元，完成了“村村通”工程，新修鎮村道路120公里，鋪設天然氣管道17公里，新增灌溉面積1.4萬畝，自來水入村率100%。沙河鎮周邊的鄉鎮如土山、夏邱等鎮的農村人口正逐步向其聚集，外來流動人口很多也開始在此定居，以沙河鎮為中心的的經濟文化功能圈正在逐步形成，縣域次中心框架漸顯雛形。

3.公共服務明顯提升。堅持“人的城鎮化”發展思路，推動基礎設施、公共資源和公共服務水平向小城市看齊。投資3000萬元，建成6600平米的萊州市第二人民醫院急診樓和病房樓，達到一級甲等醫院標準；投資600萬元建立養老服務中心和中心幼兒園；投資400萬元，實施“健康在你身邊”醫療惠民項目，為全鎮65周歲以上老人免費進村查體；投資320萬元，建成全鎮社會治安綜合治理信息管理平臺；投資110萬元，建成駐地交通信息指揮系統；建成工業污水和生活污水處理廠，日處理工業污水2.1萬方、生活污水1800方。建立建筑面積1300平米的鎮便民服務中心，所有行政許可和審批事項都在大廳內辦理，實行“一站式服務”。

4.社會管理規范有序。一是推進了依法行政。嚴格依法依規履職行政，近三年未發生一起行政復議案件。建立健全政務公開制度，通過鎮政府公開欄、便民服務中心電子屏、政府網站、發放明白紙等多種方式落實政務公開制度。二是建立了農村利益協調和糾紛調處機制。建立鎮信訪綜治維穩平臺，設置綜治維穩信訪辦公室、群眾接待室、矛盾糾紛調處室等，及時解決群眾合理訴求。三是建立了完善應急反應工作機制，成立鎮應急管理辦公室，提高緊急突發事件應急處置能力和水平。四是建立了社區管理服務平臺，提升社區工作效率，不斷滿足各種新需求，方便居民生產生活。深入推行社區網格化管理，結合社區分布特點，將全鎮劃分為26個單元網格，整合有效資源、強化社區職能、提升服務水平。

（二）沙河鎮擴權改革的經驗

1.以“擴權強鎮”為核心，穩妥推進“三權下放”。

一是以提升公共服務能力為目標，擴大事權。圍繞山東省所確立的經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮的目標，“建立和完善與城鄉一體化發展相適應的高效管理體制和運行機制，促進鎮域經濟社會又好又快發展”，在國家法律和政策框架內，萊州市按照“權責一致、依法行政、分類指導、積極穩妥”的原則，由涉及鎮級工作的市直相關部門通過委托、授權和設置派駐機構等方式，下放56項經濟社會管理權限，以強化沙河鎮的社會管理和公共服務，進一步提升鎮級公共服務能力。

二是以增強發展保障能力為手段，擴大財權。按照事權與財力相匹配的原則，合理調整完善萊州市與沙河鎮兩級財政管理體制，擴大鎮級政府的理財自主權，加大轉移支付力度。如，對沙河鎮地方財政收入超出年計劃部分全額予以返還，比上年新增部分按50%給予獎補。通過建立鎮級財政稅收超收激勵機制和財政扶持政策，沙河鎮獲得上級各項扶持資金總計1多億元，返還資金6000萬元，這為沙河鎮的基礎設施建設、環境保護、城鎮管理提供了充足的財力支持。

三是以激發干事創業活力為動力，擴大人權。圍繞提高鎮級黨委、政府抓人促事的能力，進一步擴大沙河鎮級黨委政府的干部管理權限，加大人權方面的建議權以及對上級派駐單位的管轄權。針對實際工作中人員不足的問題，通過采用勞務派遣的方式進行招聘，2014年，沙河鎮共招聘15名安全協管人員來加強安全生產監督管理工作。通過以上方式，有效地提高了鎮級黨委、政府的話語權和用人自主權，激發了干事創業的活力。

2.以“管理創新”為動力，探索完善“三項機制”。

一是創新內部管理機制。沙河鎮通過綜合設置六大辦公室配備相關工作人員，以及采取與助理員、科員制度相結合的方式，創新內部管理機制，建立鎮級機關干部“待遇能升能降、職位能上能下”的競爭機制，通過干部人事制度改革，讓能力強、業績實的干部“上”，讓不想事、不干事的干部“下”，實現人才合理流動和科學使用。

二是創新派駐機構管理機制。為加強對縣級派駐鎮級機構的監督和管理，對派駐鎮級的機構進行創新管理，通過采用業務主管部門與沙河鎮黨委政府之間的協調配合機制，對縣級派駐鎮站所工作人員錄用（聘用）、站所長任免、職務晉升、職稱評聘、工資福利、業務經費、考勤考核、日常管理等進行管理，從而有效地解決了派駐鎮級機構在管理工作中存在的辦事推諉扯皮、工作效率低下、管人與管事脫節等問題，極大地提高了派駐機構服務的效率和質量。

三是完善責任目標考核機制。堅持考核導向，促進政府職能進一步轉變，在確定共性指標考核的基礎上，萊州市對沙河鎮實行了差異化目標考核新機制。由有關主管部門、沙河鎮政府提出建設規劃和目標任務，經市政府確定后納入考核。重點在項目化管理考核中，加大了對沙河鎮裝備制造、物流等優勢產業考核權重；在城鎮化建設中，加大對沙河鎮的考核權重；在起步區建設發展考核中，將沙河鎮列入萊州市濱海開發南起步區兩個鄉鎮之一，在起步區考核指標中明確了對沙河鎮特色產業的考核權重，鼓勵引導沙河鎮充分發揮資源優勢，加快鎮域特色產業的發展。

三、沙河鎮擴權改革的啟示與建議

（一）沙河鎮擴權改革的啟示

1．簡政擴權是推進鄉鎮經濟發展的核心動力。目前，鄉鎮政府作為基層一級政府，普遍存在著一對矛盾：一方面承擔著提供公共管理與經濟發展的職能；另一方面缺乏擁有相應的經濟社會管理權限。這一矛盾嚴重制約了鄉鎮政府公共管理與經濟發展職能的履行與水平的提升。在作為山東省首批經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮之前，沙河鎮同樣存在這樣的問題。作為改革試點鎮之后，根據沙河鎮的鎮情和承接能力，上級政府依法逐步下放了一系列公共管理和經濟發展的權限，權限的下放，有效激發其經濟社會發展活力。

在鄉鎮改革發展進程中，要借鑒發達鎮擴權改革的成功經驗，在綜合考慮鄉鎮工作需要和承接能力的前提下，在國家法律和政策框架內，可以把部分縣級管理權限更多地賦予鄉鎮政府，使其擁有更多的公共管理和社會經濟發展的權限。

2.管理創新是推動鄉鎮政府提速增效的內生活力。鄉鎮工作的特殊性在于“上面千條線，下面一根針”。鄉鎮政府直接面向廣大農民群眾，責任重大，任務艱巨，迫切需要通過完善機構設置與編制配備來滿足基層廣大群眾、企業發展的新需求和新期待。作為改革試點鎮，沙河鎮以強化公共服務和社會管理職能為目的，有效整合相關部門和人力資源，科學設置鄉鎮黨政事業機構；同時，萊州市政府又從優化工作人員的年齡結構和提高學歷層次的角度，加大了對沙河鎮人事編制的支持力度，從而有效地提高了該鎮的工作效率。

在鄉鎮改革發展過程中，要按照中央提出的“建立機構綜合設置、管理扁平高效、運行機制靈活的基層政府新型組織架構”的總體要求，根據實際工作需要，以增強鄉鎮公共管理和社會服務能力為目的，科學設置鄉鎮政府的機構編制；同時，要將有限的人員編制更多地向鄉鎮政府傾斜，有效整合鄉鎮的人力資源、有限的工作力量，逐步解決鄉鎮政府所面臨的工作任務日趨繁重而工作人員緊缺的矛盾。

3.增強財力是促進鄉鎮自主發展的有力保障。充足的財力，是鄉鎮一級政府能夠有效地提供公共管理和服務，改善民生的根本保障。改革試點前，沙河鎮盡管財力相對充足，但是仍然難以滿足群眾日益增長的公共服務需求。作為改革試點鎮，通過各級政府對其所實行的一系列財稅扶持優惠政策，沙河鎮共新增扶持資金累計為1.06億元，為該鎮經濟發展、社會和諧、民生改善提供了財力支持。

在鄉鎮改革發展過程中，要按照事權與財力相匹配的原則，科學調整完善縣鎮兩級財政管理體制，合理劃分縣（市）與鎮的財力分配比例，適時、適度擴大鄉鎮政府的財政自主權，完善鄉鎮財力保障機制。

（二）進一步推進經濟發達鎮擴權改革的建議

進一步推進經濟發達鎮擴權改革，需要上下聯動，多措并舉，扎實推進，才能確保改革取得實效，才能為鎮級經濟社會持續發展提供體制保障。

1.突出“提速增效”，進一步擴大鎮級管理權限。鞏固已有管理權限下放所取得的成果，進一步拓寬管理權限下放范圍，賦予經濟發達鎮更多的經濟社會管理權限。推進已下放管理權限的承接，實施動態管理，確保權限良性運轉。拓寬權限下放范圍，適應鄉鎮社會管理和公共服務需求，積極探索在新一輪簡政放權大背景下實施權限下放工作。建立行政權力清單和責任清單，面向社會公開，接受群眾監督，更好地服務基層群眾。整合基層信息網絡資源，建設集行政管理、社會事務、便民服務為一體的城鄉社區信息服務網絡。

2.突出“綜合效能”，進一步優化鎮級管理體制。整合設置行政事業機構，加強派駐機構管理，同時將有限的編制資源向鎮級傾斜，不斷優化鄉鎮人員年齡結構和知識結構。要結合經濟發達鎮工作實際，建立人才幫帶培養制度，從市直機關選派業務骨干到經濟發達鎮掛職鍛煉，充實鎮級黨政領導班子及中層干部力量。要積極探索在保持人員身份不變的基礎上，對行政、事業人員統一安排、調配，賦予經濟發達鎮更大的人事自主權，拓展人才選拔使用渠道，探索使用雇員制或者向社會購買服務的方式解決急需人才需求。要建立鎮級執法聯動平臺，完善指揮統一、運轉協調的綜合執法機制，充分利用好聯席會議制度。

3.突出“事財匹配”，進一步創新鎮級財稅體制。要進一步理順縣鎮兩級財政分配關系，由市級財政形成制度安排，建立重點保障長效機制，給經濟發達鎮以“定心丸”。要繼續加大財政自主權，落實財稅分成政策，解決經濟發達鎮在經濟發展、改善民生等方面存在的資金不足的問題。要積極引入社會資本，建立融資平臺，為鎮級經濟持續發展形成多元化融資格局。

4.突出“重點傾斜”，進一步完善扶持配套政策。繼續完善用地、項目、金融等扶持政策，助力推動經濟發達鎮實現可持續發展。要加大對經濟發達鎮建設用地的支持力度，新上的符合產業政策的重點項目，實行單獨上報，單獨審批，優先核定用地指標。如，可以探索通過土地整理復墾開發、城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤、以及土地置換等方式方法，盤活土地資源，以滿足其建設用地的需求，從而為經濟發達鎮的持續發展提供動力。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［R］，人民出版社，2013.11.

［2］山東萊州：突出機制創新優化經濟發達鎮管理體制［N］，人民網，2013-07-30.

［3］萊州沙河鎮曬出責任權力清單［N］，大眾日報，2015-11-17.

［4］陳修銳，張永寧.沙河鎮行政管理體制改革的成效與啟示［J］.機構與行政，2014（02）.

編輯：高學棟

F207

A

2095-7238（2016）05-0079-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.014

2016-03-28

本文為2015年山東行政學院合作課題（SHZKT202506）階段性成果。

王占益（1964-），男，中共煙臺市委黨校教授。