推進山東省生態縣建設對策研究

鄧渝平，丁萃華

（1.濟南市國有資產投資有限公司，濟南　250101；2.山東行政學院，濟南　250014）

推進山東省生態縣建設對策研究

鄧渝平1，丁萃華2

（1.濟南市國有資產投資有限公司，濟南250101；2.山東行政學院，濟南250014）

黨的十八大首次將“生態文明”納入到中國特色社會主義“五位一體”總體布局中。推進生態縣建設，是將生態文明建設落實到基層、落腳到實處的必然要求。當前，山東省已建成27個生態縣，在創建生態縣的過程中，也暴露出建設思路簡單、建設制約因素較多、與生態科學結合不緊密等問題。為加快山東生態縣建設，必須加強生態縣建設理論研究及宣傳引導；統籌協調，促進經濟發展與生態建設相適應、共發展；因地制宜，力爭山東生態縣建設實現新突破。

山東省；生態縣建設；現狀與對策

一、引言

黨的十八大為實現全面建成小康社會和中華民族偉大復興，對建設中國特色社會主義作出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設的總體布局，首次將“生態文明”納入到中國特色社會主義“五位一體”總體布局中，并強調指出“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”，明確提出建設“美麗中國”。國家環境保護部也堅持以授予“生態縣（市區）”榮譽稱號的做法，大力推行生態文明建設。隨后，各省紛紛出臺相關文件政策予以落實，加快了各省生態縣建設研究步伐。開展生態縣研究，是將生態文明建設落實到基層、落腳到實處的必然要求。厘清生態縣建設發展思路，有助于加快推進山東省生態縣建設。既有生態縣建設研究主要集中于以下方面：

一是從宏觀層面對生態縣建設呈現問題及規劃發展戰略進行系統闡述。李榮娟（2015）對我國當前生態縣研究進行了宏觀把握，對當下生態縣建設面臨的困境進行了深入分析，并提出了相應對策；［1］董玉寬（2016）對我國縣域生態文明建設所存在的法規不完善、指標體系不健全等問題進行了系統分析，也提出了相應對策建議。［2］二是多以一縣為例，多佐以鄉村可持續發展、生態產業等理念，對生態縣建設情況進行研究。林永然等（2016）以浙江省安吉縣為例，探討了產業生態化與美麗鄉村建設良性互動所產生的巨大經濟效益和社會效益；［3］王卉（2016）以國家生態縣浙江省德清縣為例提出對策建議，認為縣域生態經濟可持續發展要以生態經濟理念為導向，以發展綠色產業為新引擎，以科技創新為支撐，以體制機制創新為保障。［4］三是將生態文明建設與農業、林業、旅游業等產業結合，研究縣域生態農業、生態林業、生態旅游業等的發展創新。周亮（2012）以河南欒川縣生態林業資源建設為例，對其可持續發展進行了系統論述；［5］胡艷生（2015）運用SWOT分析法對湖北省羅田縣生態旅游業進行了系統分析，提出了推動生態旅游業可持續發展的對策建議。［6］

也有學者關注了山東省生態縣建設。王秀秀等（2008）以生態學原理和城鄉規劃原理為指導，探討了山東省沾化生態縣建設的有利及制約因素，并明確了生態建設的重點領域；［7］林靖華等（2009）探討了山東省鄒平縣建設生態縣的優勢條件及實施對策；［8］崔兆杰等（2007）以山東省廣饒縣為例，分析了該縣在生態農業模式上的優勢與不利因素，并深刻論述了適合廣饒縣發展實際的三種生態農業建設模式：“農—牧—沼”、“上糧下漁，以漁改堿”型和“草—畜—乳”型生態農業模式；［9］李東明等（2014）以山東省沂南縣雙堠鎮山水桃苑生態文化旅游區為典型案例，對觀光農業的理論與實踐作了探索，為鄉村生態旅游建設提出有益思路；［10］張國紅（2015）根據山東省齊河縣林業生態建設現狀，分析了當前林業生態建設存在的主要問題，明確了當前林業生態建設思路及建設重點。［11］

綜上，既有研究對生態縣建設的內涵與外延都進行了深刻而精辟的論述。此外，很多縣域層面從事環保、林業、漁業的機關企事業單位的工作人員也就本地生態文明建設進行了調研分析，這部分專業技術人員長年從事生態文明建設工作，擁有豐富的實踐經驗，總結出了縣域生態文明建設的一系列優良工作經驗。

山東省生態縣建設研究成果亦較為豐富，且與生態縣建設實踐聯系十分緊密。但系統的理論分析并不多，對山東省內縣域單位榮獲“生態縣（市區）”榮譽情況的論述亦較薄弱。有鑒于此，本文從宏觀層面剖析“生態縣”建設的內涵，并針對當前山東省“生態縣（市區）”榮譽建設中暴露出的問題，提出加快推進山東省生態縣建設的對策建議。

二、生態縣建設的內涵及意義

（一）生態縣的內涵

生態文明，是人類社會發展繼農業文明、工業文明之后的更高層次的社會文明，是指伴隨人類經濟社會進步，依然保持人與自然和諧共處、共生共榮的良好發展狀態。它要求人們牢固樹立人與自然和諧相處的自然觀，生態系統良好維護、可持續發展的生產觀，不斷滿足人類自身不斷增長的需要、又不損害自然環境的消費觀。

縣（市、區）級政府是貫徹落實中央、省、市路線方針政策的重要行政主體。生態縣建設，要求在“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念指導下，在縣域實現人與自然和諧共處、共生共榮的良好狀態，體現了我國生態建設扎根基層、植根現實的訴求。“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，是黨的十八屆五中全會提出的重要理念，具體到生態縣建設層面：創新，要結合各縣域生產力發展水平、民風民俗等情況，注意方式方法，因地制宜，創造性地開展生態建設工作；協調，要積極開展縣域生態建設工作，跟上經濟建設發展步伐；綠色，要從縣域層面全面啟動環境污染治理，扭轉當前環境污染不利局面；開放，要拓寬縣域生態建設思路，擺脫束縛生態建設的不利因素，包容并蓄，推進生態建設穩步發展；共享，要讓人民群眾掌握生態建設發展進度，暢享生態建設成果。

（二）加快推進山東省生態縣建設的重要意義

1.解決山東省自然資源匱乏條件下健康發展的必然要求。根據國家統計局網站“年度數據”及《山東統計年鑒2015》數據，2014年年末，山東省總人口為9789.43萬，占全國總人口的7.16%；人均耕地面積遠低于全國平均水平；人均水資源更是不足全國平均水平的十分之一。推進山東省生態縣建設，有助于探索和解決山東省自然資源匱乏條件下如何做到永續利用，促進山東省經濟社會健康、均衡、和諧發展。

2.聯通城鄉，讓生態建設成果惠及城鄉居民的重要舉措。當前，城市生態建設獲得了良好的人力物力財力支持，人民群眾環保意識日益增強，環保信息公開也得以貫徹落實，生態建設效益明顯。但在農村，隨著經濟發展，環境污染、資源浪費等情況日益嚴重，垃圾圍村、污水橫流的現象比比皆是，尚未得到應有重視，環境保護、生態建設尚處于起步階段。生態縣建設，是以設立榮譽目標的行政手段將生態文明建設真正落實到基層的重要舉措，可以以“縣”為依托，統籌規劃全縣城鄉的生態建設。既為農村開展生態建設提供必要的人力物力財力支持，又向廣大農村傳遞生態建設信息，協調指導農村生態建設。

3.推動供給側改革發展的有效手段。供給側改革，是以對環境予以最小不利影響為前提，引導工業企業轉型升級、提升自身內在競爭力的重要舉措。當前，城市土地資源緊張，污染問題不容樂觀。為此，城市工業企業紛紛退城進園，在城市周邊縣區落戶，而縣級政府和縣域居民為了經濟效益和就業機會往往會忽視、容忍企業的污染問題。要解決縣域環境污染問題，必須加強政府監管，合理規劃布局，提高企業自身經營管理水平。供給側改革與生態縣建設的要求不謀而合，恰可相互促進。因此，開展生態縣建設，利于解決工業企業從城市轉移到縣區帶來的污染問題，是推動供給側改革健康和諧發展的有效手段。

三、山東省生態縣建設現狀分析

（一）生態縣建成數量少且保持難

目前，山東省共有137個縣（市、區）。其中，市轄區51個，縣級市28個，縣58個；而山東省“生態縣（市、區）”僅有27個（其中，有3個屬于國家級），（1）僅占全省縣（市、區）的19.71%。可見，山東省生態縣建成數量明顯偏少。

能夠獲得“生態縣（市、區）”榮譽的縣域，在創建時，必然是下了一番大功夫才達到了各項建設指標。以威海市為例，雖是沿海城市，生態資源優異，但仍堅持嚴格落實生態指標，并且有的放矢地解決實際問題。最終通過不懈努力使所轄縣域均建成“生態縣（市、區）”。

但既有生態縣域若要繼續保持生態優勢，尚需繼續努力。首先，獲得“生態縣（市、區）”榮譽者，有的僅在獲得榮譽當年嚴格落實生態指標，獲得榮譽后便不見后續建設。其次，生態縣的指標設定、評選考察范圍、樣本篩查都還有著一定的相對性和局限性。沒有獲得“生態縣（市、區）”榮譽者，有的甚至隨意增減環保統計數據。總之，生態縣建設的任務依然艱巨，尚需加倍努力。

（二）建設思路偏窄，尚處早期起步階段

從當前27個生態縣域來看，半數以上是靠擁有良好自然資源，即或是靠海，或是靠山。也就是說，這些生態縣域之所以能夠建成，很大程度是因擁有先天生態優勢。

對于自然條件不優越的縣域來說，生態建設要取得顯著成效還有著大量工作要做。當然，他們近些年來也做出許多努力，比如在舊城改造中建廣場、造綠地，在鄉村治理中引水修路、建社區。但在治理工業污染和農業污染方面還較為滯后。比如工業污染方面，目前，面對排污罰款相對較低、治污投入成本相對較高的情況，相當一部分企業寧愿選擇繼續排污和接受罰款也不愿投入治污；而且因城市工業企業退城進園，縣域工業企業多是技術含量不高的中小企業，更有從城市轉移出的排污大戶，可以說縣域工業污染形勢嚴峻，短期內還難以從根本上解決。

（三）制約因素較多，工作壓力較大

地理位置、地貌特征、人口基數、水資源及經濟發展態勢均與生態文明建設息息相關。從地貌特征來看，山東省地貌多為丘陵和平原，丘陵地區多石少土，樹木稀疏，植被覆蓋率不足。山東人口眾多，人均耕地面積少，開荒墾田現象普遍。近幾十年，山東省經濟高速增長，資源能源過度開發，山體、地表植被破壞嚴重。從水源養護來看，根據《山東統計年鑒2015》，2014年山東省水資源總量比2013年下降了近一半，但供水、用水總量穩定，與2013年相比差別不大。因此，從山東資源環境綜合條件來看，制約生態文明建設的因素較多，工作壓力較大。

四、加快推進山東省生態縣建設的主要措施

（一）理論先行，加強生態縣建設的理論指導

先進的理論可更好地指導實踐，要想加快推進山東省生態縣建設，就必須加強生態縣建設理論研究，強化生態縣建設技術指導，做好生態縣建設宣傳引導。

首先，從理論研究層面來看，要加強統計數據整理分析。目前，根據各地區統計局出臺的當年度國民經濟和社會發展統計公報及各政府部門結合自身職能所發布的各類信息來看，生態建設統計指標欠科學、欠規范。有的縣域只公布符合國家生態建設要求的指標，不按照國家統一要求規范描述生態建設情況，甚至隨意增減相關數據。統計工作是理論研究的基礎，只有統計工作規范，統計資料才能真實，統計分析才能精準。因此，開展縣域生態縣建設時，應將加強統計數據整理分析放到首位。

其次，從技術層面來看，生態縣建設要與當前生態科學技術緊密結合。目前，中央、山東省已就組織機構規劃、單位GDP能耗、森林覆蓋率及噪聲環境質量等方面標準作了明確要求，以便讓各地能夠有據可查、有的放矢開展建設。這些量化指標對各縣域積極開展生態建設起到了重要推動作用，但卻掩蓋了將系統生態學碎片化的弊端。生態學是研究生物與生態環境相互作用的一門系統學科。生態縣建設規劃要綜合考量一個縣域的氣候、山脈、水文、植被等條件后進行設計建設，而不能僅是滿足特定量化指標后的產物。目前，縣域生態建設人員，只是根據生態建設量化考核指標開展工作，并不具備完備的生態學知識。因此，系統研究生態學的科研人員要深入到生態縣建設一線去指導工作，指導縣域生態建設人員掌握系統的生態學知識。同時，掌握了系統生態學知識的縣域工作人員，應結合當地氣候、山脈、水文、植被等條件，因地制宜，開展生態建設。

最后，從宣傳層面來看，生態縣宣傳教育要定期系統開展。隨著經濟社會發展，人民群眾對優良生態環境的要求越來越高。但只關注和自身有直接利害關系的環境問題，比如空氣污染，食品和飲用水安全等。對于污水處理、生活垃圾分類處理、植被保護、降低資源能源消耗等方面則關注較少。事實上，生態建設是個系統工程，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，并不能完全顯示出生態建設的總體效果。因此，應定期開展生態文明系列宣傳活動，提升人民群眾對生態文明建設的系統認識，引導他們積極投入到生態建設中去。

（二）統籌協調，經濟發展與生態建設相互促進

人民群眾都渴望生活在良好的生態環境中。但也必須承認，相比良好生態環境，群眾更注重經濟利益，所以必須先解決生存問題，隨后注重發展和生態問題。

目前，城市發展成就顯著，反哺農村迫在眉睫。山東省各地市均開展了“農村提升”工程，如從機關事業單位及國有企業抽調“第一書記”派駐到農村，以抓黨建、促脫貧為目標，開展精準扶貧工作。抓黨建可有效實現黨組織深植基層，促脫貧更可以讓廣大農民致富。又時值國家產業轉型升級，相當一部分企業退城進園，轉移至農村發展。農村亟待脫貧致富，企業需要尋找新的安居地，兩者一拍即合；企業得以繼續存活發展；扶貧解困任務短期內得到解決。但這卻加大了縣域工業污染的治理難度。

很多人詬病當下治污罰款太低，使企業寧愿承受違法成本，也不想解決排污問題。但是，如果違法成本太高，超過了企業承受能力，短期內企業又無力解決排污問題，這便會讓企業陷入停產危機，進而影響經濟發展和人民生活。但若只滿足于縣域經濟效益迅速提升，而不論對生態環境的巨大破壞，最終只能給縣域城鄉居民帶來更大苦痛。當前，部分沿海地區因環境污染導致海水水質惡化，近海養殖的魚、蝦、貝類大量死亡，對水產養殖業造成巨大沖擊，當地養殖戶經濟損失慘重，即說明了這一點。

越來越多的人認識到，經濟發展對生態環境而言是把“雙刃劍”。經濟社會必須得到充分發展，才能有足夠的人力物力財力改善生態環境；但若不顧生態系統的承受能力、一味只強調經濟發展，就會對環境造成巨大污染；優良自然生態資源是經濟社會高速發展的堅實基石，惡劣的生態環境將會阻礙經濟社會發展。因此，必須統籌協調經濟發展與生態建設，循序漸進，使其相互促進。既要解決當地生存發展問題，也要為子孫后代留有足夠的發展資源。以治理工業污染為例，應將治污倒排工期，給企業足夠的時間，讓他們能夠通過技術換代升級，提升自身治污能力。還要加大檢查糾錯力度，制定合理的處罰機制，提高違法成本，標本兼治，引導企業自行解決治污問題。

（三）因地制宜，力爭生態縣建設實現突破

生態縣建設與當地自然條件、產業結構、經濟發展水平密切相關，各縣域生態建設任務也各不相同。因此，只能具體問題具體分析，沒有統一生態建設固定模式。

從山東省生態縣建設的經驗來看，利用好地方區位優勢和資源優勢是加快生態建設的強大助力。正所謂“靠山吃山、靠水吃水”，丘陵山地區域多樹木，森林覆蓋率天然就比其他地區高；沿海地區，則雨水多，海風較大，有利于空氣污染物擴散；重工業欠發達地區，工業污染相對較輕，治理難度相對簡單。這就是區域生態建設的資源優勢。

在一些具有區域生態建設優勢的地方，經濟發展態勢好，能夠滿足生態建設的大量人力、物力、財力需求，開展生態建設會有事半功倍的效果。舉例來說，泰安市泰山區及蓬萊市是聞名中外的旅游勝地，同時也具有“生態縣（市、區）”榮譽稱號。

但是，在一些沒有區域生態建設優勢的地方，解決好生存發展問題才能為開展生態文明建設打下堅實基礎。正所謂“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”。在經濟不發達時，人們要更多地考慮滿足自身發展需求，對自然資源多持有“予取予求”態度。當經濟發展到一定發達程度，必然會認識到對自然環境的過度索取，不僅不能滿足人類需要，更是會給子孫后代帶來滅頂之災。當前，部分貧困地區所處的環境，要么就是貧瘠至極，要么就是沒有得到有效利用開發。在這些地方開展生態文明建設，要具體問題具體分析。對于資源環境貧瘠至極的，當前應采取的措施是讓貧困人口異地而居、異地脫貧。這樣做，首先，能夠讓貧困人口擺脫遷出地區不利的資源環境；其次，減少對遷出地區脆弱生態環境的進一步消耗；最后，有利于遷出地區整體規劃，統一治理，進而提高生態建設效率。而對于生態資源沒有得到有效利用開發的，應綜合當地氣候、土壤、水文等自然條件，因地制宜，進行生態開發。

總之，加快推進山東省生態縣建設研究，有助于保護生態環境，給人民群眾帶來更好生活。這需要引起全社會的高度重視，需要各級政府出臺相關政策法規加以引導，需要相關單位積極抓好落實，促進山東省生態縣建設邁入更高水平。

注釋：

（1）山東省27個“生態縣（市區）”有濟南章丘市、商河縣、濟陽縣，青島黃島區、嶗山區、城陽區、即墨市、膠州市，淄博張店區、沂源縣，煙臺福山區、萊州市、蓬萊市，濰坊諸城市、壽光市、高密市，濟寧曲阜市，泰安泰山區、新泰市，威海環翠區、文登區、榮成市、乳山市，臨沂蘭山區、沂水縣、臨沭縣、蒙陰縣；其中威海文登區、乳山市是國家生態市（縣、區），濰坊壽光市是國家生態文明建設示范區。

［1］李榮娟．生態文明視角下的我國生態縣建設研究［D］．南昌大學，2015.

［2］董玉寬.淺析新常態下縣域生態文明建設［J］.遼寧醫學院學報（社會科學版），2016（01）：68-70.

［3］林永然，陸根堯.產業生態化與美麗鄉村建設的互動發展研究——以浙江省安吉縣為例［J］.蘭州財經大學學報，2016（01）：23-29.

［4］王卉.縣域生態經濟可持續發展路徑研究——以國家生態縣浙江省德清縣為例［J］.蘭州教育學院學報，2016（03）：41-42.

［5］周亮．河南省欒川縣生態林業可持續發展研究［D］．中南林業科技大學，2012.

［6］胡艷生.大別山區生態旅游業發展現狀與對策研究——以湖北省羅田縣為例［J］.農村經濟與科技，2015（03）：76-77.

［7］王秀秀，王立本，張波.山東省沾化生態縣建設探討［J］.國土與自然資源研究，2008（02）：63-64.

［8］林靖華，劉婷，李曉蕾.關于鄒平縣實施生態縣建設的調研報告［J］.科技資訊，2009（07）：133-134.

［9］崔兆杰，司維，馬新剛.生態農業模式構建與應用——以廣饒縣為例［J］.生態經濟：學術版，2007（01）：214-217.

［10］李東明，段培奎，張德順，李科科，陳嘉賢，黃瓚.基于類型學分析的觀光農業旅游區規劃設計——以沂南縣山水桃苑生態文化旅游區為例［J］.中國城市林業，2014（06）：31-37.

［11］張國紅.山東省齊河縣林業生態建設淺析［J］.中南林業調查規劃，2015（02）：10-14.

編輯：李學迎

F205

A

2095-7238（2016）05-0124-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.022

2016-08-29

本文為2015年山東省軟科學項目“加快推進山東生態縣建設研究”（2015RKE30004）階段性成果。

鄧渝平（1982-），女，濟南市國有資產投資有限公司高級主管，中級經濟師。丁萃華（1973-），女，山東行政學院公共管理教研室主任，副教授。