水利事業單位投資企業改革發展研究

王盛才,楊躍生

(黃河水利委員會經濟發展管理局,河南 鄭州 450008)

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水利事業單位投資企業改革發展研究

王盛才,楊躍生

(黃河水利委員會經濟發展管理局,河南 鄭州 450008)

論述水利事業單位投資企業產生的背景、存在的主要問題、面臨的環境,揭示水利事業單位投資企業必須適應國家關于事業單位分類改革、國有企業改革、水利事業發展要求和市場環境變化,通過改革管理體制、清理整合、分類推進改革、轉換經營機制、強化內部控制與監督、出臺相關配套政策等途徑,促進其健康發展。

水利事業單位;投資企業;改革發展

1 水利事業單位投資企業產生的背景

從水利事業單位投資企業產生的背景分析,主要有5類企業:①為了彌補事業經費不足、提高職工生活水平、安置分流人員成立的企業。這類企業大多在1987—2003年期間設立,數量多、規模小,主要依托事業單位的優勢,發展技術咨詢服務、工程施工、監理、水電、供水等產業。②根據國家改革要求,由事業單位整體改制為企業。如:根據上級要求,黃河水利委員會所屬事業單位三門峽水利樞紐管理局于1996年改制為三門峽黃河明珠集團有限公司;水利部黃河水利委員會勘測規劃設計研究院于2003年改制為黃河勘測規劃設計有限公司;還有一些服務于水利事業的經營性事業單位改制為企業。③政府投資建設的綜合性水利樞紐工程,定性為企業,授權水利事業單位代行出資人職能。如:水利部小浪底水利樞紐管理中心所屬的黃河水利水電開發總公司(黃河小浪底水利樞紐工程建設項目法人)、水利部松遼水利委員會控股的嫩江尼爾基水利水電有限責任公司(負責管理尼爾基水利樞紐)等。這類企業以公益性任務為主,同時有一定的經營性功能,多數企業經營效益好,少數經營效益低,情況不一。④原隸屬水利行政單位管理、服務于水利事業的企業,根據政企分開的改革要求,劃歸水利事業單位管理。如:原隸屬水利部管理的鄭州水工機械廠,后劃歸水利部綜合事業局管理。⑤根據水管體制改革要求成立的工程養護企業。如:黃河水利委員會所屬事業單位在2006年前,根據水利工程管養分離改革精神,成立了16家工程養護企業,主要從事黃河堤防工程的維修養護。

2 水利事業單位投資企業發展存在的主要問題

2.1 事企關系沒有理順

事業單位分類改革滯后、財政經費供需矛盾突出是導致事企不分的根本原因。長期以來,水利事業單位一方面要履行國家賦予的各項職責,另一方面又面對巨額的經費缺口,必須通過內部經商辦企業彌補事業經費不足,而興辦企業既缺資金,又缺人員,只能依附于原有的事業單位,導致企業先天不足,建立現代企業制度的基礎十分薄弱。

由于體制原因,一些單位事企關系長期得不到理順,存在職責相互交叉、人員相互混淆、資產相互占用、費用相互分攤、利益相互輸送的現象。這些問題的存在導致事業單位的支出核算不能反映真實情況,許多正常或不正常的經費支出通過違規方式轉嫁到企業支出，既造成了應由財政保障的事業單位普遍出現經費缺口,影響職責履行,也使大量可以通過市場化運作的機構和人員繼續留在財政供養體系之內。另一方面企業成本加大,產值和利潤嚴重失調。

2.2 企業缺乏積累,可持續發展能力差

水利事業單位主動投資的企業大多是為了彌補事業經費不足、安置分流人員、提高職工生活水平,因其承擔的這一特殊功能,導致企業負擔過重,沒有積累,只能維持簡單運行,缺乏可持續發展能力。

2.3 機制不活,管理不規范

水利事業單位投資企業大多是獨資、絕對控股企業,并對事業單位依賴性較大。部分事業單位仍通過行政手段管理企業,公司法人治理結構不落實,運轉不正常。一些企業仍套用事業單位分配模式,人員由事業單位調配,不能自主對外引進人才,缺乏靈活的用人機制。

2.4 一些企業遺留問題較多

地方政府在事改企時,對職工由事業身份轉變為企業身份進行了補償,單位離退休人員費用由政府負擔或者改企時量化一部分資產用于老同志的養老問題。水利部直屬單位在事改企時,職工身份轉換未進行補償;改企后進入社會統籌的退休職工的收入遠遠少于事業單位標準,為維持穩定,企業不得不彌補差額部分,加大了企業負擔。還有一些水利事業單位投資企業承擔的某些社會職能仍未剝離。

2.5 部分企業職工存在后顧之憂

因素主要有3個方面:①企業缺乏積累,市場競爭能力低,職工對企業前景缺乏信心;②目前水利事業單位投資企業，職工退休后的待遇與事業單位差距較大,企業職工擔心退休后生活得不到保障;③企業職工以前長期在事業單位工作,年齡較大,到企業后難以適應工作需要。

3 水利事業單位投資企業面臨的環境

3.1 國家積極推進事業單位分類改革

3.1.1 事業單位類別劃分政策

《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》[1]明確指出:按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事經營活動和從事公益服務3個類別。對承擔行政職能的,逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構;對從事經營活動的,逐步將其轉為企業;對從事公益服務的,繼續將其保留在事業單位，強化其公益屬性。根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況,將從事公益服務的事業單位細分為公益一類事業單位、公益二類事業單位。對公益一類事業單位,根據正常業務需要,財政給予經費保障;對公益二類事業單位,根據財務收支狀況,財政給予經費補助,并通過政府購買服務方式予以支持。

3.1.2 水利部對水利事業單位從事經營活動提出了明確要求

《水利部關于加強事業單位投資企業監督管理的意見》[2]明確:轉為行政機構的事業單位,要按照有關規定通過劃轉、合并等方式逐步推進與所投資企業脫鉤;定性為公益一類的事業單位,不得從事經營活動,要按照有關規定推進所投資企業的改革;定性為公益二類的事業單位,在確保公益目標的前提下,可依據有關法律法規投資企業。

3.2 事業經費保障率逐步提高,企業彌補事業經費不足的作用越來越弱化

目前,水利事業單位參公人員、離退休人員經費基本上有保障,事業單位其他人員經費在逐步增加。事業單位分類改革完成后,轉為行政機構的單位、公益一類事業單位經費將全額保障,公益二類事業單位實行差額撥款。因此,隨著改革的推進,企業彌補事業經費不足的作用越來越弱化,財政、稅收、職工收入、資質管理、成本管理等政策越來越規范,督查、審計力度越來越大,執行力度越來越強,行業保護的作用越來越弱,推進企業依法合規經營、市場化運作是大勢所趨。

3.3 國家加大了國有企業改革力度

a. 分類推進國有企業改革。《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》[3]明確:將現有國企按其功能劃分為商業類和公益類,商業類國企要按照市場化要求,實行商業化運作,以增強國有企業的經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標,依法獨立自主開展生產經營活動,實現優勝弱汰、有序進退。對于主業處于充分競爭行業和領域的商業類國企,原則上都要實行公司制股份制改革,積極引入其他國有資本或各類非國有資本實行股權多元化,國有資本可以絕對控股、相對控股,也可以參股,并著力推進整體上市;對于主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國企,要保持國有資本控股地位,支持非國有資本參股。公益類國企以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標,要引入市場機制提高公共服務效率和能力。可以采取國有獨資形式,具備條件的也可以推行投資主體多元化,還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式,鼓勵非國有企業參與經營。

b. 完善現代企業制度。《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》[3]要求,健全公司法人治理結構,實現規范的公司治理。建立國有企業領導人員分類分層管理制度,根據不同企業類別和層級,實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。推行職業經理人制度，改革國有企業薪酬分配制度。

4 積極穩妥推進水利事業單位投資企業改革和發展

4.1 理順事企關系,完善國有經營性資產管理體制

推動水利事業單位與其投資企業在人員、資產、機構和管理模式等方面分開,促進事業單位以管企業為主向管資本為主轉變,重點管好資本布局、資本運作、資本回報、資本安全,落實企業經營自主權。水利事業單位與其投資企業是出資人與被投資者的關系,應通過投資回報、資產租賃等合規方式獲取收益,合法彌補事業經費不足。根據事業單位分類改革和國有企業改革精神,結合實際,事業單位可授權所屬公益二類事業單位、具備條件的投資性公司或改組組建的國有資本投資公司履行國有經營性資產出資人職責,負責國有資本的運作。

4.2 推動水利事業單位投資企業清理整合

水利事業單位投資企業大多規模小、競爭力弱。如:截至2014年底,黃河水利委員會進入年終企業決算報表的獨資、控股企業189家,相當一部分企業資質雷同、產業集中度低、經營粗放、缺乏市場競爭力,必須進行聯合重組、資源整合,提升產業集中度,增強市場競爭能力。應根據事業單位分類改革精神、國有企業改革要求以及本單位分類改革后的類別和性質、所投資企業功能特點和運營情況,在清產核資、全面評估的基礎上,確定企業的改革發展方向,明確所投資企業是清退、保留、整合還是股份制改造。對那些無競爭力、無發展前景、運營風險較大的商業類企業,應予以清退;對有一定發展前景的企業,應圍繞行業龍頭企業進行聯合重組,做優做強；對于分類改革后轉為行政機構的事業單位以及定性為公益一類事業單位原來投資的企業,確定保留的,可劃轉至公益二類事業單位或其投資公司,授權其行使國有資產出資人職能；對于將來由公益二類事業單位獨資、控股的企業,要支持其做優做強。

4.3 分類推進水利事業單位投資企業改革

對不適宜保留的商業類企業,可予以清退或進行股份制改造,鼓勵職工投資入股,也可吸引社會資本購買股份,最終完全實現民營化;對仍需保留的商業類企業,積極發展混合所有制,水利事業單位(或其授權的出資人代表)可控股、參股,也可獨資。對于需要全資的企業,要積極引入其他國有資本實行股權多元化[4]。對公益類企業,可以采取國有獨資形式,具備條件的也可以推行投資主體多元化,還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式,鼓勵非國有企業參與經營。總的來說,應因地制宜,宜獨則獨,宜控則控,宜參則參,宜清則清,不能搞一刀切。

4.4 轉換經營機制,增強企業活力

a. 建立符合企業功能特點的薪酬分配制度。積極推進全員績效考核,以業績為導向,合理拉開收入分配差距。對國有企業領導人員實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法；對行政部門任命的國有企業領導人員,合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入；對市場化選聘的職業經理人實行市場化年薪。企業內部應建立以崗位工資為主的基本工資制度,明確規定崗位職責和技能要求,實行以崗定薪,崗變薪變。崗位工資標準和職工收入水平應與企業經濟效益和職工的實際貢獻掛鉤,實行按勞分配,多勞多得,最終實現能上能下、獎罰分明的收入分配制度。

b. 改革企業用人機制。建立國有企業領導人員分類分層管理制度，堅持黨管干部原則與董事會依法產生、董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權相結合。根據不同企業類別和層級,實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。有條件的企業,應積極推行職業經理人制度,董事會應按市場化方式選聘和管理職業經理人。對企業人員實行“老人老辦法,新人新制度”。允許企業根據自身發展需要,采取聘用制,自主決定用工數量、形式、期限、條件,面向社會引進急需人才和后備人才。事業單位空崗時,優先從水管體制改革前參加工作的企業人員中補缺,盡力解決改革遺留問題。推動水利事業單位投資企業實現能上能下、能進能出的用人機制。

4.5 加強監管,實現國有資產保值增值

a. 健全公司法人治理結構,規范公司治理。企業應當根據國家有關法律法規和企業章程建立規范的公司治理結構和議事規則,明確決策、執行、監督等方面的職責權限,形成科學有效的職責分工和制衡機制[5]。水利事業單位應依法行使出資人權益,向控股和參股企業委派股東代表,推薦董事會、監事會成員和經理、財務負責人[6],通過委派股東代表、董事、監事、高級管理人員等方式參與所投資企業的重大決策和管理。履行出資人職責的機構委派的股東代表參加國有資本控股公司、國有資本參股公司召開的股東會議、股東大會會議,應當按照委派機構的指示提出提案、發表意見、行使表決權,并將其履行職責的情況和結果及時報告委派機構[7]。強化董事會規范運作和對經理層的監督[8]。委派機構應與委派人員簽訂責任書,明確委派人員的具體職責、報告工作的內容、履職要求以及未按履職要求應承擔的責任。

b. 強化內部控制和監督。健全水利事業單位投資企業內部控制體系,促進企業建立風險識別及評估體系,強化資金、投資、產權、質量管理、人力資源管理、招投標、資質管理、擔保、安全生產等關鍵環節和重點業務流程的內控制度建設,夯實基礎管理工作,控制經營風險,提高經營效益。建立內部控制評價與審計制度,做好內部監督工作。

c. 做好外部監督工作。加強對企業的審計、紀檢監察和巡視工作,形成監督工作的閉環。

4.6 努力提高事業經費保障水平

水利事業單位應建立和完善相關定額,并建立定額調整機制,爭取財政資金能夠保障公益性事業支出需要,減輕企業彌補事業經費不足的壓力。

4.7 爭取水利事業單位投資企業改革發展的配套政策

目前國家未出臺水利部直屬事業單位所屬企業改革的相關具體政策,而地方政策水利部直屬事業單位所屬企業又難以執行,因此事業單位分類改革時,應爭取國家出臺相關配套政策。政策主要包括:水利部直屬事業單位投資企業國有資產處置政策、人員安置政策、剝離企業承擔的社會職能政策、對已實行事改企而未享受上述政策的遺留問題的處理辦法以及鼓勵企業整合、改革、改制的其他優惠政策。

水利事業單位投資企業是順應水利事業發展的產物,為水利事業發展做出了重要貢獻。新時期,只有堅持問題導向,尊重歷史,著眼未來,切實推進改革,水利事業單位投資企業一定會為單位穩定、事業發展做出新的貢獻。

[1] 中共中央，國務院.關于分類推進事業單位改革的指導意見[EB/OL].[2012-04-16].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-04/16/c_111785805.htm.

[2] 水利部.關于加強事業單位投資企業監督管理的意見[EB/OL].[2014-04-18].http://www.mwr.gov.cn/zwzc/zcfg/bmfggfxwj/201404/t20140418_557011.html.

[3] 中共中央,國務院.關于深化國有企業改革的指導意見[EB/OL].[2015-09-14].http://www.sh.xinhuanet.com/2015-09/14/c_34620921.htm.

[4] 國務院國有資產監督管理委員會，財政部,國家發展和改革委員會.關于企業功能界定與分類的指導意見[EB/OL].[2015-12-29].http://www.sasac.gov.cn/n85881/n85921/c2169765/content.html.

[5] 財政部,審計署,中國保險監督管理委員會，等.關于印發《企業內部控制基本規范》的通知[EB/OL].[2014-03-17].http://www.csrc.gov.cn/pub/shenzhen/xxfw/tzzsyd/ssgs/sszl/ssgsxx/201403/t20140317_245540.htm.

[6] 中共中央辦公廳,國務院辦公廳.關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見[EB/OL].[2010-07-15].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/15/c_111958679.htm.

[7] 中華人民共和國國有企業國有資產法[EB/OL].[2008-10-28].http://www.gov.cn/flfg/2008-10/28/content_1134207.htm.

[8] 國務院辦公廳.關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見[EB/OL].[2015-11-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/10/content_10282.htm.

王盛才(1964—),男,河南新縣人,高級經濟師,主要從事經濟管理和經濟發展戰略研究。E-mail:wangsc168@sina.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.06.004

F276

A

1003-9511(2016)06-0013-04

2016-03-22 編輯：方宇彤)