兩岸保險保障基金的制度比較分析

馬海峰　林　燕　上海師范大學商學院

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兩岸保險保障基金的制度比較分析

馬海峰林燕上海師范大學商學院

保險保障基金制度是完善保險市場退出機制的關鍵環節。本文采用制度比較分析的方法，結合我國大陸和臺灣地區典型公司的案例素材，對兩岸保險保障基金的目標、救助對象、繳納費率和方式、基金公司的定位和權責等進行對比分析。主要結論有：保險保障基金的繳納方式值得安定基金借鑒，而后者的補償限額值得前者學習；安定基金公司的中介定位和資金缺口的招投標制度值得大陸借鑒；兩岸基金救助問題保險公司的介入時機都存在不足之處；為擴大基金規模和抵御風險能力，兩岸保險保障基金可構建理論和實踐的交流合作平臺。

保險保障基金制度是保險業防范和化解風險的一道重要防線，其設立目標是應對保險行業的危機事件，維護保險消費者的權益和穩定行業健康發展。目前，大多數國家都實行了保險保障基金制度，我國大陸和臺灣地區也不例外。但是，無論在理論或實踐上，兩岸保險保障基金制度都有很多不同的地方。通過比較分析和相互借鑒，能夠促進兩岸保險保障基金制度的發展與完善，并為進一步交流與合作奠定基礎。

一、前言

大陸保險保障基金制度建設的法律依據始見于1995年頒布的《保險法》，其中第九十六條規定：“為了保障被保險人的利益，支持保險公司穩健經營，保險公司應當按照金融監督管理部門的規定提存保險保障基金。保險保障基金應當集中管理，統籌使用。”隨后，2004年中國保監會發布《保險保障基金管理辦法》，2008年保監會、財政部、中國人民銀行共同制定了新的《保險保障基金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），保險保障基金公司掛牌成立，并走上公司化運營的道路，保險保障基金制度建設有了具體的法律依據。

臺灣地區保險安定基金制度是指，當保險人有失去償付能力可能之時，或者已經失去償付能力而無法履行保險給付責任或負擔契約責任時，通過設立基金或法人組織，擔負墊付或保護保險人權益為目的的制度。安定基金制度的設立起因于1972年2月臺灣國光人壽的破產事件。因為客戶投保該公司的多年保費完全落空，同時又有其他人壽保險公司因投資不當或業務開展受阻，財務陷入困境，使社會大眾對保險業的信心產生動搖。因此，臺灣地區相關機構于1974年4月訂立《人壽保險業安定基金設置及管理辦法》，1992年將財產保險亦納入保險法增列保險安定基金，從此安定基金制度在法律上有了明確依據。1993年1月，臺灣地區相關部門正式設立人身保險安定基金和財產保險安定基金（施文森，1988年）。

大陸保險保障基金和臺灣安定基金制度的設立都是受到保險公司破產或者瀕臨破產事件的影響，以保護被保險人或保單持有人權益為目的，并在實踐中分別資助多家問題保險公司或者給付保單持有人，為維護行業穩定發揮了重要作用。但是，兩岸保險保障基金制度設計也存在著一些差異，如保險保障基金的救助對象是誰、基金如何繳納和支付、基金公司的定位與權限是什么、兩岸基金是否有合作的可能性等等。制度設計的不同之處就是兩岸保險保障基金相互交流和學習的起點。在制度比較分析的基礎上，本文結合典型案例對該問題進行初步探討。

二、文獻回顧

現有文獻多是針對保險保障基金制度的某個特點或者缺陷進行評價，制度比較研究的文獻還很少見。在兩岸制度比較的基礎上，本文重點關注保險保障基金公司的定位與權限、基金繳納費率與方式、救助時機與措施選擇等方面。

保險保障基金公司的性質是公益組織還是公司，不同制度文獻有不同的結論。如任建國（2013）對保險保障基金公司的定位：它既是一個提供公共服務的機構，又是一個實行公司化管理、立足于市場化運作的機構。馬海峰、謝志剛（2010；2011）對保險保障基金公司的權責范圍進行分析，建議給予基金公司配置監管權，并對基金如何救助問題保險公司的時機和風險處置措施進行了全面研究。騰帆（2004）對比美國保險保障基金制度發現，美國更傾向于在保險公司出現經營困境或破產時的事后監管，我國則是為了防范保險公司可能出現的風險，屬于事前監管的范疇。

兩岸學者大都認為基金繳納的費率有失公平，基金規模尚不足以處置保險業的重大風險。如任建國（2013）認為，應推進基金籌集方式的改革，探索實施風險費率。邵全權等（2009）認為，按照保費規模平均繳納的結果對信譽高、資本實力雄厚的公司不利，反而對規模小、信譽低、抗風險能力差的公司有利，因此極易誘發道德風險，應該逐步采取風險費率制度，按保險公司風險程度大小收取保險保障基金。周延（2006）認為：我國基金規模還過小，難以承擔“最后一道屏障”的作用，還需要國家財政的額外補助。池晶等（2008）通過借鑒發達國家經驗，建議保險保障基金補償標準中應對補償上限作出規定，避免發生巨額賠付時影響到保險保障基金本身的償付能力，并建議根據風險程度大小收取基金，而不是按照保費的一定比例來收取。黃昱龍（2003）基于Cummins等提出的年度最大可能總損失（Maximum ProbableYearlyAggregateDollarLoss, MPY）概念，針對臺灣財產保險公司構建模型，保險公司的MPY相當于最適模式資本扣除其預期資本，加總各保險公司差額即為安定基金總額，并衡量最佳基金水平總額。黃敬壹（2003）應用蒙特卡羅模擬法研究發現，臺灣財產保險安定基金最適度規模為51億元新臺幣，而實際的征收總額為20億元新臺幣，可根據不同公司風險程度的高低來調整征收費率，因此以求公平化和防范道德風險，完備安定基金制度。

以上文獻對完善保險保障基金制度的費率與規模、基金公司的權限定位等打下了堅實基礎，但是對基金費率如何厘定、救助對象如何確定、基金公司性質等問題還沒有進行兩岸制度的比較分析，本文以制度比較分析和案例分析為研究方法，對上述問題進行初步探討。

三、保險保障基金與臺灣安定基金的制度比較分析

（一）兩岸保險保障基金的目標

保險保障基金的目標可見《辦法》第一條：“為了規范保險保障基金的籌集、管理和使用，保障保單持有人合法權益，促進保險業健康發展，維護金融穩定。”臺灣安定基金的目標可見臺灣地區“保險法”（2010年修訂）第一百四十三條之第一項：“為保障被保險人之基本權益，并維護金融之安定，財產保險業及人身保險業應分別提拔資金，設置財團法人安定基金。”其目標為“保障被保險人之權益，并維護金融之穩定”，具體可分為四項內容：保護保戶權益、保險制度之維系、維護社會秩序、維護金融穩定。

通過對比分析發現，兩岸保險保障基金的目標基本一致。首要目標是保護消費者個人（如被保險人、保單持有人等）的合法權益，在問題保險公司失去償付能力之后，保險保障基金代為墊付保險金的支付義務，這也是保障基金最基本、最首要的目標。次要目標為救助問題保險公司，保險保障基金通過股權抵押貸款等方式資金救助問題保險公司，避免問題公司危機的擴大和傳染，預防誘發系統性風險的可能，從而維護金融秩序的穩定。最后，保險保障基金公司協助監管機構實施對行業重大風險的檢測，提前預警識別問題保險公司，并建議監管機構進行風險處置。

雖然，救助被保險人、保單持有人等為基金的首要目標，但在實踐中，基金對問題保險公司的救助更多于對個人的救助，其原因在于救助問題保險公司的成本往往小于救助個人的，能有效控制個體公司風險的傳染及危及行業的穩定。不過，兩岸基金在現有法律規定中，對問題保險公司的救助時機和措施表達還有些含糊不清。因此，不妨在相關法規文件中，直接明確對問題保險公司的救助原則、介入時機和具體措施等內容，進一步完善保險市場退出機制，使之更加法制化和透明化。

（二）兩岸基金公司的性質

在臺灣，安定基金為財團法人，在法律上有獨立人格，享有權利能力、行為能力及責任能力，亦得為訴訟之當事人，便于執行其業務。安定基金（包括財產和人身）設有董事會，置董事九人，自下列人員中聘任：目的事業主管機關代表二人；保險業代表四人；目的事業主管機關指定之專家學者及社會公正人士三人。董事長由保險業代表選舉一人擔任，對內主持董事會，對外代表保險安定基金。

在大陸，《辦法》第七條規定：保險保障基金公司依法建立健全公司治理結構、內部控制制度和風險管理制度，依法運營，獨立核算。第九條規定：保險保障基金公司設立董事會，董事會成員由中國保監會、財政部、中國人民銀行、國家稅務總局、國務院法制辦推薦。董事長為公司法定代表人，由中國保監會推薦，報國務院批準。保險保障基金公司應當按照《中華人民共和國公司法》的規定設立有關組織機構，完善公司治理。

臺灣安定基金公司為財團法人，具有公益性質，不以營利為目的，在法律上具有完全獨立人格。保險保障基金公司的定位既是一個提供公共服務的機構，又是一個實行公司化管理、立足于市場化運作的機構（任建國，2013）。

（三）兩岸基金的主要職能

臺灣“保險法”（2010）第一百四十三條之第三項規定，保險安定基金辦理事項如下：“（1）對經營困難保險業之貸款。（2）保險業因與經營不善同業進行合并或承受其契約，致遭受損失時，安定基金得予以低利貸款或補助。（3）保險業之業務或財務狀況顯著惡化不能支付其債務，主管機關依第一百四十九條第三項規定派員接管、勒令停業派員清理或命令解散時，安定基金應依主管機關規定之范圍及限額，代該保險業墊付要保人、被保險人及受益人依有效契約所得為之請求……”首先，安定基金最重要的任務就是替失去清償能力的會員履行契約責任，亦即發揮對保戶提供保障的功能。其次，安定基金可給予財務不健全之會員財務上之援助。另外，安定基金協助主管機關實施金融檢查。

中國大陸的保險保障基金公司依據《辦法》第八條，從事下列業務：“（1）籌集、管理、運作保險保障基金；（2）監測保險業風險，發現保險公司經營管理中出現可能危及保單持有人和保險行業的重大風險時，向中國保險監督管理委員會（以下簡稱中國保監會）提出監管處置建議；（3）對保單持有人、保單受讓公司等個人和機構提供救助或者參與對保險業的風險處置工作。”

臺灣安定基金的職能包括：貸款；低利貸款或補助；墊付投保人、被保險人及收益人的資金請求；執行代理行為之程序；擔任接管人、清理人或清算人職務；承接不具清償能力保險公司之保險契約。保險保障基金的職能包括：籌集、管理、運作保險保障基金；檢測重大風險；提供救助和參與風險處置工作。比較而言，前者的職能比較具體和清晰，并具有很強的操作性；后者的職能則相對抽象，操作性低。

（四）兩岸基金繳納的方式和費率

臺灣安定基金制度是事前征收制，保險業應每月依規定提交一定比例的金額至安定基金指定專戶。根據臺灣保險業管理辦法第十二條規定：“財產保險業及人身保險業依本法第一百四十三條之二的規定應提交的保險安定基金，應按月計算，并于次月底前分別繳至財團法人財產保險安定基金及財團法人人身保險安定基金指定之專戶。”依據臺灣“保險法”（2010）第一百四十三條之第一項規定，臺灣安定基金由各保險公司繳納，其比例不得低于各保險公司總保險費收入的千分之一（財產保險為千分之二），安定基金累積的金額不足以保障被保險人權益，且有嚴重危及金融安定的可能時，報經主管機構同意，可向金融機構借款。基金繳納無上限總額限制。

大陸的《辦法》第十四條規定，保險公司應當按照下列規定，對經營的財產保險業務或者人身保險業務繳納保險保障基金，繳納保險保障基金的保險業務納入保險保障基金救助范圍。非投資型財產保險按照保費收入的0.8%繳納；投資型財產保險，有保證收益的，按照業務收入的0.08%繳納，無保證收益的，按照業務收入的0.05%繳納。保險公司繳納保險保障基金，實行按年計算、按季預繳。保險公司應當在每季度結束后15個工作日內預繳保險保障基金，在每年度結束后4個月內匯算清繳。第十五條規定了基金繳納的上限：財產保險公司為保險保障基金余額達到公司總資產的6%；人身保險公司保險保障基金余額達到公司總資產的1%。

臺灣安定基金的繳納費率比較簡單，如人身保險只是規定為總保費收入的千分之一，并未就不同產品的風險屬性設定不同繳納比率，繳納頻率是按月繳納。大陸保險保障基金的繳納按照業務類型（如投資型和非投資型財產保險產品等）有不同的繳納比率（從0.05%至0.8%不等），繳納頻率是按季預繳，年終匯算清繳。體現出一定的風險匹配和公平原則，這點值得臺灣保險安定基金借鑒。

（五）兩岸基金救助限額的比較

以人身保險為例，安定基金對每一保險公司單一動用事件依據臺灣“保險法”（2010）第一百四十三條之三第一項第三款：“（1）身故、殘疾、滿期、重大疾病（含確定罹患、提前給付等）保險金：以每一被保險人計，每一保險事故；或每一被保險人之所有滿期契約（含主附約），為得請求金額之百分之九十，最高以新臺幣三百萬元為限。（2）年金（含壽險之生存給付部分）：以每一被保險人計，所有契約為得請求金額之百分之九十，每年最高以新臺幣二十萬元為限……”

依據《辦法》第二十一條規定，被依法撤銷或者依法實施破產的保險公司的清算資產不足以償付人壽保險合同保單利益的，保險保障基金可以按照下列規則向保單受讓公司提供救助：（1）保單持有人為個人的，救助金額以轉讓后保單利益不超過轉讓前保單利益的90%為限；（2）保單持有人為機構的，救助金額以轉讓后保單利益不超過轉讓前保單利益的80%為限。

從基金的救助額度上來看（以人身保險為例），臺灣安定基金根據不同給付金類型制定不同的給付比例和限額。大陸保險保障基金的使用不針對個人，因為按照《辦法》第二十條的規定，被依法撤銷和實施破產保險公司的人壽保險合同只能依法轉讓，或者被指定公司接收，這與基金救助保單持有人的首要目標有些偏離。其次，這里還存在一些制度上的漏洞，問題保險公司的保單轉讓可能存在較大難度，如果轉讓不成功，接下來如何處置，并無相應規定。從救助金額的限額上，臺灣安定基金設置了每一被保險人的絕對限額；而大陸保險保障基金只是設置比例限額，卻沒有設定絕對限額，這有可能造成對單個保單持有人的較高給付額，進而導致基金規模總額相對于救助額度的不足。

（六）兩岸基金投資管理的比較

臺灣財團法人保險安定基金管理辦法第七條關于安定基金運用的規定為：保險安定基金之資金，除支付業務之需要外，存放金融機構；購買公債、國庫券、金融債券、可轉讓定期存單、銀行承兌匯票及銀行保證商業本票；以及其他經主管機關核準之運用項目。

大陸《辦法》第二十九條規定，保險保障基金的資金運用限于銀行存款，買賣政府債券、中央銀行票據、中央企業債券、中央級金融機構發行的金融債券，以及國務院批準的其他資金運用形式。

基于安全性的考慮，大陸的保險保障基金的投資范圍主要是存款、公債、央行票據，安定基金的投資范圍更寬泛些，多出了如可轉讓定期存單、銀行承兌匯票及銀行保證商業本票等對象。正確處理風險與收益的關系，是兩岸保險保障基金安全、穩定、持續增長的前提。

（七）兩岸基金的救助時機

臺灣安定基金啟動的時點為“當保險業之業務或財務狀況顯著惡化不能支付起債務，主管機關依第一百四十九條第三項規定派員接管、勒令停業派員清理或命令解散時”。而1993年相關規定的啟動時點為“保險業失去清償能力后”，但是所謂的“失去清償能力”在定義上有不明確之處。

實踐中，大陸保險保障基金的使用都是對問題保險公司的資金救助。2007年，保險保障基金花費資金累計約27億元人民幣購買新華人壽共2.7億股份；2011年，保險保障基金又注資中華聯合保險公司60億元人民幣，引進東方資產管理公司作為戰略投資者，2012年中華聯合稅前利潤超過27億元，實現了償付能力充足率目標。

因此，如何發現最佳救助時機并介入是保險保障基金制度非常重要的環節。但是，兩岸制度在這個方面都還缺乏明確的啟動時機和相應救助措施的設計。例如，臺灣保險安定基金的“對經營困難保險業之貸款”，究竟什么是“經營困難”并無實際的規定或指標去落實。再如，保險保障基金制度對“重大風險”的檢測算是介入指標之一，只是目前各方面對“重大風險”并無統一的概念界定，如何檢測它就更無從談起。進一步研究落實“重大風險”和“失去清償能力”的數量指標體系和臨界值，這需要保險保障基金公司完善對問題公司進行風險監測和預警識別的職能。

四、案例研究

（一）案例簡介

其一，臺灣保險安定基金2012年11月27日進行臺灣地區國華人壽標售公布結果，由全球人壽以賠付金額883多億元新臺幣得標。國華人壽的賬面虧損從2009年底的658億元新臺幣持續擴大，到2012年6月底虧損達753億元新臺幣，安定基金為彌補這個883億元新臺幣的缺口，以現金一次性付給買家全球人壽，放在隔離賬目中，安定基金當時賬上約有330億元新臺幣，需再對外借款560億元新臺幣。原本是打算以公開招標方式，由銀行團競標，但壽險業也爭取到壽險資金要來競標此貸款案。

其二，新華人壽保險股份有限公司（簡稱“新華保險”）成立于1996年9月，是一家大型壽險企業。2011年，新華保險在香港聯交所和上海證券交易所同步上市。新華保險前任董事長關國亮利用職務之便，挪用保險資金總額約130億元人民幣，至2006年10月，仍有26億元的資金窟窿。2007年5月29日，保險保障基金購買海南格林島等3家股東所持新華保險股份共2.7億股，用以填補新華保險被挪資金的窟窿。之后又通過購買其他股東的股權，最終保險保障基金持有新華保險4.6億股，持股比例達到38.815%，花費資金累計約27億元。2009年，保障基金最終以每股8.71元的價格（總價約40億元）全部轉讓給匯金公司，獲得約12.7億元的溢價。

（二）案例分析

1.救助對象和救助方式。從救助對象上來看，兩者救助的都是問題保險公司，而非直接救助保單持有人。救助方式可分為財務救助和管理救助，兩個案例均屬于管理救助，即對存在重大風險的問題保險公司實施救助。雖然，保險保障基金救助的首要目標是保單持有人，但在實踐中最先救助的對象往往是問題保險公司，尤其是在人身保險領域。因此，保障基金如何能夠及時發現并介入問題保險公司，是降低救助成本、提高救助效率的關鍵環節。從救助結果來看，保險保障基金對問題保險公司實施及時救助避免了危機的擴散，起到了穩定行業信心和維護金融秩序的作用。

2.救助措施的選擇。從案例以及前文的法規對比中，可看出臺灣安定基金的職能和使用范圍比較具體，救助措施包括：貸款；低利貸款；墊付投保人、被保險人及收益人的資金請求等。在上例中，臺灣安定基金由于自身規模難以滿足資金缺口，因此采用了競標貸款的方式來彌補資金缺口，競標人可以是銀行、保險公司等金融機構。大陸保險保障基金的職能和使用范圍相對抽象，缺乏可操作性，案例中是以購買股權為主的方式將資金注入問題保險公司。

3.基金的職能定位。臺灣安定基金公司是充當中介和橋梁的角色（資金借貸的中介、組織競標活動的中介等），資金缺口可以通過銀行業和保險業投標的方式進行貸款彌補，并不直接入股問題公司。大陸保險保障基金公司對問題公司的救助，還是以資金注入購買股權，成為其大股東，直接介入公司的經營活動，等到時機成熟再轉讓股權，退出公司的經營。比較而言，臺灣安定基金的做法更能消除行業其他公司對競爭秩序的擔憂，而大陸保險保障基金公司成為一家商業公司的大股東，會對行業秩序產生一定的負面影響。

4.安定基金的規模相對于問題保險公司的資金缺口明顯不足，大陸保險保障基金已經初具規模。2012年年底，臺灣安定基金賬上有330億元新臺幣；2015年9月，大陸保險保障基金余額672億元。從案例可知，問題保險公司的資金缺口經常會達到數百億元，單靠基金公司自身資金規模是不足的。臺灣安定基金通過搭建融資平臺，以招投標貸款方式吸納包括保險公司、銀行等金融機構的參與，是解決此問題的重要途徑。另外，通過兩岸保障基金的合作與交流，能夠增加基金的絕對規模和實力，實現風險保障范圍的擴大，增強保險保障基金制度抵御風險的能力。

五、主要結論

本文采用制度比較分析的方法，結合典型公司的案例素材，對兩岸保險保障基金的目標與性質、繳納費率與管理使用、基金公司的職能權責等內容進行對比分析。主要結論有：

第一，臺灣安定基金的繳納方式可以借鑒大陸按照不同產品繳納不同比率的做法；而保險保障基金可借鑒安定基金的做法，按照不同性質支付不同比率和設置單一個人的支付限額。

第二，安定基金公司充當救助問題保險公司的中介，而不是直接介入公司的經營。問題公司的資金缺口通過公開招標的方式值得大陸借鑒，如臺灣地區國華人壽資金缺口的招投標案例。

第三，鑒于保障基金對問題保險公司救助的合理性和重要性，應在法規中明確基金的此項職能，并重點具體說明救助依據、救助原則和措施等內容。

第四，兩岸基金在對問題保險公司救助的啟動時機上，都還缺乏具體明確的介入標準，進一步研究落實“重大風險”和“失去清償能力”的數量指標體系和臨界值，這需要保險保障基金公司完善對問題公司進行風險監測和預警識別的職能。

第五，臺灣安定基金的規模相對于問題保險公司的資金缺口明顯不足，大陸保險保障基金已經初具規模。通過兩岸保障基金的合作與交流，能夠增加基金絕對規模和實力，實現風險保障范圍的擴大，增強保險保障基金制度抵御風險的能力。

總之，兩岸的保險保障基金制度各有其優缺點，都有值得雙方相互交流和借鑒之處，如果能夠進一步實現理論層面、市場層面、監管層面的交流與合作，將能大大提高保險保障基金制度的安全性和有效性。