治理視域下“三位一體”農村新型合作經濟體系建設中的政府行為研究——基于X市的調研

朱海英

（中共紹興市委黨校　浙江　紹興　312000）

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治理視域下“三位一體”農村新型合作經濟體系建設中的政府行為研究——基于X市的調研

朱海英

（中共紹興市委黨校浙江紹興312000）

【內容摘要】“三位一體”農村新型合作體系建設中，政府行為的選擇對農合組織發展起到了至關重要的作用。本文闡釋了四種政府行為選擇的邏輯：國家邏輯、市場邏輯、社會邏輯和官僚邏輯。并分析了政府行為的限度和效率之間的關系。在實證調查的基礎上，以X市“三位一體”農村新型合作體系建設為案例，分析了其中政府行為的邏輯、行為邊界和制約因素。并從科學定位政府角色，理性控制政府行為支持限度等方面提出了“三位一體”農村新型合作體系建設中政府行為的政策建議。

【關鍵詞】“三位一體”政府行為行為邏輯

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出“加快構建新型農業經營體系”，統分結合的雙層經營體系需要在“統”的層次大力創新。構建“專業合作、供銷合作、信用合作”“三位一體”的新型農村合作經濟體系，這是浙江省在農業發展模式和機制上邁向規模化、專業化和現代化經營之路的有益探索。2006年，在浙江省全省農村工作會議上，時任浙江省委書記習近平就明確提出構建“三位一體”農村新型合作體系。同年12月，瑞安率先組建了“三位一體”農村合作協會。2007年起，在浙江省委省政府統一部署下，在全省18個縣（市、區）開展了試點工作。2014年8月，浙江省正式啟動以此為重點的農業生產經營管理體制改革深化試點。

可見，作為“發端于體制內的一次嘗試[1]”，“三位一體”農村新型合作體系，從一開始就不可避免地烙下了官方的烙印。然而，何為“三位一體”，其本質上既不是簡單的行政組織，也不是形式主義的松散聯合。從性質看，“三位一體”體系屬于NGO的范疇，但是“三位一體”體系不是一般的社會組織，它基本覆蓋了當地所有的涉農資源，包括當地的專業社、供銷社、信用社、農林局、科技局、旅游局、金融局等部門，通過綜合性、一站式、多樣化的全方位服務，能夠突破原先農業經營模式單一、經營規模分散、競爭實力較弱的局限，優化整合涉農資源，構建農業現代化社會化服務體系。但是，多元整合模式也不可避免地帶來諸多問題，多元主體在“三位一體”的平臺上，天然地存在著角色的沖突和利益的矛盾。尤其是在政府體制下推動的“三位一體”新型合作體系，政府如何定位自己的角色，如何正確處理與農合聯的關系，避免“越位、缺位、錯位”的狀況，真正起到引領和推動農村各項配套改革，也必將成為“三位一體”農村新型合作體系進一步深化改革發展所必須面對的考驗。

二、一個分析框架——政府行為邏輯與行為邊界

從試點情況看，“三位一體”農村新型合作體系的創建和發展，始終都伴隨著政府的參與和介入，政府行為構成了“三位一體”新型農合體系的宏觀環境。然而，在當前社會深化改革和轉型的深刻背景下，社會政府角色定位、政府干預方式還存在著許多問題。地方政府行為的選擇受到組織內部和場域環境雙重因素的制約。因此，上述現象都涉及到一個問題——政府行為的選擇受到哪些因素的制約和影響？政府行為的邊界和效率之間存在怎樣的關聯。我們需要回答這些問題：一是哪些因素影響地方政府的行為選擇。二是政府如何形塑自己的行為邊界和行為效率。

（一）政府行為選擇的邏輯

1.市場：市場邏輯指引下，無論組織還是個人，這一目的的核心價值追求是利益最大化，核心戰略是效益最大化。也就是投入產出比最大。在中國社會主義市場經濟發展的過程中，政府在資源配置中的干預程度很高，政府行為的邊界不清晰。因此，政府會不可避免地將市場邏輯滲透到政府的領域。按照市場邏輯，政府在提供公共服務的時候，往往不自覺地講求利益和效率的最大化，作為自己的職能限定。從角色定位和價值追求上看，政府作為地方經濟的直接推動者，GDP錦標賽模式，往往促使政府成為一個追求唯GDP的行為者，在國家意志和地方利益的交匯處，在可能的空間內尋求利自身利益。因此，在這個意義上，地方政府已經脫離單純的公共服務和管理者，往往深層次地融入到市場活動中，成為“準企業化”運作的政企結合體。

2.官僚：在官僚邏輯指引下，政府官員首先是以個以私利為最大化的理性個體。從角色定位和價值追求看，與市場邏輯的財政最大化相對應，官僚邏輯強調私人利益的最大化。這種利益不僅僅表現在以物質利益為主的貪污腐敗問題，更是體現在以“晉升錦標賽”為動力的個人職位晉升。從而體現在行為策略上，就體現為以官僚集團的行政機制為模式的工具理性取向。

3.社會：社會邏輯是一種“關系”邏輯。一方面，由于政府對社會資源的相對壟斷，以及社會民主法制建設的不完善，社會民眾、企業有著強烈的獲取庇護資源的動機，在傳統人情社會的映照下，“關系”就成了起到“潤滑劑”的非正式途徑。同樣，公民社會的日益成長，政府與社會治理對象之間關系，日益脫離傳統權威式控制，政府要完成社會治理的任務，很多時候也需要借助于“社會邏輯”的“關系”實施，從而使得地方治理的國家意志得到貫徹執行。

4.國家：國家邏輯是指通過制度安排和任務指標等權威型壓力體制來實現國家意志。其背后是有效的制約機制，如人事、法制、財政等國家手段。然而，由于機制體制任務設計的缺陷和績效考核的局限，使得在“國家邏輯”支配下的政府行為也存在選擇性，直接促使“唯上”、“唯權”的機會主義和趨利避害的投機主義的滋生。

（二）政府行為的效度

1.政府行為的限度

政府作為公共權力的行駛者，也有其行為的范圍和程度邊界。尤其是現代社會的急劇轉型，引發了政府職能轉向的難題。由于受傳統歷史文化的影響，我國的政府職能改革，就必須走一條由淺入深、由易到難的漸進道路。因此在現階段，地方政府的行為邊界仍然模糊不清，尤其是政府作為市場的內生變量，很容易過多地介入到市場的結構之中，產生過度干預的問題。因此，這就需要我們，探索政府行為的范圍和程度，為市場經濟的有序發展創造良好的制度環境，避免政府行為的隨意性。

2.政府行為的效率

所謂效率，意即投入產出的比率。就政府行為而言，《中國大百科全書·政治學卷》給“行政效率”（在此與政府效率同義）所下的定義是：“在一定時間、空間內行政活動付出的代價與取得的成果之間的比率”。[2]政府行為效率因其概念的非確定性，不可能用一個明確的量化指標來衡量。一般而言，考慮政府行為效率，往往以目標的完成狀況來評估其績效。通過目標值的設定，來衡量偏差的大小。一方面體現在政府行為所耗費的資源量，另一方面則體現在政府行為目標設定的合理性以及目標完成的有效性。這就需要對政府行為進行效率分析，尋找綜合效益最大的手段。

三、多元邏輯共存：“三位一體”農村新型合作體系中的政府行為場域

（一）國家邏輯：“三位一體”農村新型合作體系是在黨委、政府的統一部署下，通過試點實踐，探索農村生產、供銷、信用合作發展的創新嘗試。首先，就其性質而言，“三位一體”農村新型合作體系，既非官方的行政組織，也非農村的企業組織。但是，它從誕生之日起，就烙下了深厚的官方色彩。其次，就其范圍而言，基本涵蓋了農村涉農資源。數量龐大的農民專業合作社、供銷合作社、信用合作社、農林局、農辦等各類資源整合，必須依賴政府的宏觀調控和統籌協調。最后，“三位一體”農村新型合作體系的創建和發展，同樣需要政府的扶持和公共服務，比如辦公經費、資金扶持、擔保基金和貼息等財政扶持，以及政府政策、法制保障等。

同時，“三位一體”農村新型合作體系建立的初衷，不僅僅停留在經濟意義的層面上，同樣，作為改革探索中的有益嘗試，“三位一體”農合模式的發展，同樣也是國家推進農村基層治理變革、促進政治體制改革的全新嘗試。

在國家邏輯下，由于“三位一體”農村新型合作體系是在官方推動下逐步推開的，因此政府行為的策略，首先就要滿足“對上負責”和“試點成效”等壓力型體制下的行為策略。

（二）市場邏輯：“三位一體”農村新型合作體系，是目前農村現代農業發展的新方向。通過整合，將生產、供銷、信用聯為一體。這既不是形式主義的假聯合，也不松散的堆砌。其真正的內涵在于，在合作組織的幫助下，大大提高農村經濟組織化程度，實現優勢互補、資源共享，真正提高農民增收。在“市場邏輯”下，政府的支持行為會傾向于企業化的價值追求，尤其是圍繞經濟考核指標來安排行為策略。

(三)社會邏輯：“三位一體”農村新型合作體系，主要是由農民合作社參與和組織的社會組織，政府作為其創建和發展的引領者，有必要為其發展創造必要的支持。但是，作為一個社會組織，政府和農協關系需要正確定位，這就要求政府真正實現職能轉變。真正體現政府治理的執政智慧。同時，“三位一體”農村新型合作體系的發展，需要政府鼓勵民間鄉賢和精英的參與，從而促進社會資源的多元平衡。因此，在社會邏輯的指引下，就要求政府治理之道變革，由傳統模式向現代治理之路轉型。從全能型政府走向有限政府，重塑政府的社會形象。

（四）官僚邏輯：官僚邏輯是在政府特定場域內，作為政府官員個體的自利邏輯。在宏觀意義上幾乎不會影響到政府在“三位一體”農村新型合作體系發展中的策略行為，然而這并不意味，官僚邏輯不會對政府行為產生影響。官僚邏輯的核心是私利，政府行為的策略者，作為個體意義上的執行者，難免會受到人格化色彩的深刻影響。

四、實證分析：X市“三位一體”農村新型合作體系建設中的政府行為評價與闡釋

根據浙江省委、省政府“三位一體”農村新型合作體系試點的總體部署，X市作為“三位一體”農合聯試點縣市，是浙江省“三位一體”農合組織發展較好的地區之一。我們試圖通過分析X市政府支持“三位一體”農合聯發展的邏輯和行為邊界，尋找政府支持行為的影響因子，以期為“三位一體”農合聯組織的發展提供對策建議。

（一）X市政府支持“三位一體”農合聯組織發展的邏輯

1.形成政府支持合力——組織體系和職能建設：國家邏輯和官僚邏輯的推動

（1）試點示范：根據試點的要求，X市成立了以供銷社為依托的區（市）、鄉鎮（街道）兩級農民合作經濟組織聯合會（農合聯）。X市農合聯共有會員173名，鎮級會員1062名。

（2）整合資源：按照部署，X市農合聯是以供銷社為依托建立，其中農合聯執委會與供銷社實行“兩塊牌子、一套班子”運作。內設“五部一室一中心”，即人力資源部、財務部、生產指導部、供銷業務部、信用合作部、辦公室和農業生產服務中心。同時，明確區農林局、區農辦指導扶持農民專業合作社、農產品行業協會的建設與發展，農業技術培訓、職業技能鑒定，農家樂休閑旅游工作等相關服務職能劃轉到區農合聯執委會。為確保農合聯作用的充分發揮，明確由政府分管副市長兼任市農合聯理事長。

2.優化發展環境——服務支持和績效考核：社會邏輯和市場邏輯的影響

（1）加強政策保障：X市結合實際，制定了一系列農合聯運行機制、實施意見和政策保障機制，探索整合各類以扶持農合聯涉農資金、公益性服務為主的補助機制。同時，創新治理機制，由各級供銷社承擔政府公共服務功能，某集團公司實行實體化運作，確保資產保值增值。

（2）強化三農服務：積極完善專業生產、供銷流通、信用合作“三位一體”新型三農服務體系。一是強化社會化服務。依托農合聯生產服務中心，整合農業生產標準化、農業技術推廣應用、信息交流、植保、農機服務等服務職能社會化，開展相應的社會化培訓等個性化服務。二是提供生產供銷流通綜合化服務。利用供銷社網絡流通點，一方面，疏通產銷渠道，開展產銷對接。另一方面大力發展農村電子商務，借助網絡電商平臺，如淘寶等，聘請專業人員引領合作社會員開展農產品電子商務銷售。三是積極探索農村金融創新改革，實現多元化個性化服務，以“資金互動、小額貸款、風險補償”為內容，開展資金互助會。同時每年安排一定量的配套互助會低息互助金，以注冊資金和社員實際需求按比例適當放大授信規模。成立農業風險補償基金，按比例通過配套補助給農業生產過程中的保險費用（服務創新）。

（二）“三位一體”農村新型合作體系組織發展中的政府行為邊界

1.在組織創建初期，政府主要承擔了“頂層設計+試點扶持”的策略。就目前X市農合聯創建初期來看，“三位一體”農合聯的組建，是在省委、省政府總體部署下，主要由政府部門牽頭發起的，政府的支持著重于組織體系的構建和職能建設的完善。

2.在組織運作中期，政府行為著重在營造組織運作的宏觀環境。如科學制度的供給，市場秩序的維護，公共服務的提供，經濟金融的扶持等。就X市目前試點情況看，在“三位一體”農合聯初生階段，政府行為的重點在于“催生”。如制定章程、監管和考評意見等。在組織發展階段，政府行為重在為組織發展創造更為健康的環境，如相關的扶持政策、完善各項配套公共服務、農村市場的完善等。

（三）制約“三位一體”農村新型合作體系發展中的政府因素

1.政府干預過度。一方面，“三位一體”農村新型合作體系的生成，可以說是政府頂層設計大環境和試點市小環境的合力。創建之初就處于“摸著石頭過河”的探索狀態，沒有現成可以參照的制度體系。目前，在國家社會的轉型期，農村經濟發展和治理水平并不協調。“三位一體”農合聯能否突破政府的干預，成為真正意義上的農民自愿和科學緊密的自治組織，仍然是有待突破的長期困境。另一方面，政府對組織發展往往有相應的各項考核指標，這激勵了農合聯發展的主動性和積極性。但是，反過來在一定程度上也制約了農合組織發展的自治性。

2.組織體系不完善。X市“三位一體”農合聯，是三農服務的有益探索。目前，X市將許多原先涉農部門承擔的三農服務職能交給農合聯。但是，當下“三位一體”農合聯只有區縣、鎮鄉兩級覆蓋，地市級尚未建立。而且政策法規等措施尚不健全，如人才引進、保險、稅收、福利等人力資源和財務環節沒有有效銜接，管理制度和立法仍然落后。不利于組織發展壯大。

3.人才隊伍保障難。“三位一體”農村新型合作體系，就目前X市試點情況看，人員老齡化現象嚴重，從業人員中，人員隊伍60后占76.5%，70后占13.7%，80后不到10%。同時農業專業技術人員只占8.9%。尤其是電子商務、農產品深加工、防疫檢疫、農業經營管理等方面人才緊缺，急需政府培育發展一批人才隊伍。

4.安全監管難以到位。例如，目前X市成立的農民資金互助會，作為封閉運行的基金，資金流向難以得到有效監管。需要政府部門完善農合聯工作運行機制。充分發揮農合聯監管作用。

5.政府部門協調難。目前“三位一體”農村新型合作體系涉及部門包括農辦、林業局、民政局、金融局、農業局、氣象局等涉農部門。這就帶來了人員編制、職能分工、優惠政策的執行、信息不對稱等問題。

五、“三位一體”農村新型合作體系組織發展中政府支持行為的理性反思

（一）科學定位政府支持行為的階段特性

“三位一體”農村新型合作體系是現代農業發展體制和運行機制上的探索和創新，同樣，其組織發展的政府支持也勢必是一個動態優化的過程。如何防止經濟活動變成“一聲號令、萬馬齊奔”的經濟運動，最根本在于政府行為能否真正起到引導農村合作組織，尊重其自身發展規律，促使其真正走到“自治、自強”的發展軌道上來。這同樣需要政府行為及其支持系統的創新和轉型。政府支持要根據合作組織發展的階段要求，在引領農合組織自我成長的同時，也要能夠不斷的系統優化，促使支持效益整體最大化。

1.在“三位一體”農合聯組織試點創建初期，政府行為應充當“接生者”角色（漸退轉型）

在“三位一體”農合聯創建初期，政府部門應理順組織體系和部門職責，暢通生產、流通、供銷、金融合作渠道，循序漸進整合涉農資源，牽頭組建農合聯組織。引導和支持當地農民發揮主觀能動性，積極開展農業信息咨詢、農民培訓、品牌培育、技術支持、資金扶持等政府公共服務，創新農合聯公共服務形式。作為農村現代農業經濟的全新探索，政府在農合組織創建階段，應該充當“接生者”的角色。但是在“三位一體”農合聯組織進入正常運轉后，政府應適時“漸退”，既包括產權領域，也包括管理權屬。著重轉到以引導和扶持為主的道路上來。

2.在“三位一體”農合聯組織發展期，政府應充當“守夜人”角色（漸進優化）

在“三位一體”農合聯組織進入正常運轉發展后，政府應從全面管理者逐步轉變自己的行動范圍和力度。重在為“三位一體”農合聯組織發展培育良好的政策和制度環境，提供專業、科學、高效的公共服務。一方面要為組織發展營造良好的政策環境。如理順多頭管理部門的矛盾，積極尋求非涉農部門如電力、交通、財稅、土地等部門對農合聯的支持，協調組織發展中遇到的困難。另一方面要加大財政扶持，包括提供啟動資金、改善財政優惠政策，探索新型金融模式等。最后，還要加強監管，規范統一農村市場秩序，為合作組織發展營造良好的市場環境和法制保障。

（二）理性反思政府支持的范圍和限度

1.防止“試點陷阱”——重試點資助輕普適制度

目前“三位一體”農村新型合作體系尚處在“試點”階段。政府在引導農合聯組織發展過程中，往往選取地區發展富有典型性，基礎較好、見效較快的地區作為試點，同時也往往給試點地區更多的扶持，以保證成效。但是這樣的選點能否具有可復制性和普適性，這勢必會對未來經驗推廣造成瓶頸。

2.防止“形式陷阱”——重“三位”輕“一體”

在“三位一體”農合聯發展過程中，政府支持的難點，關鍵仍在“統”。這是農合組織發展的癥結所在，那就是如何推動部門協同。農合組織內部的“三位一體”和政府對其扶持的“三位一體”同樣重要。現階段，如何打破運行機制上的“一體化”障礙，仍然需要政府部門的簡政放權。同時，就試點地區看，“三位一體”仍然缺乏利益風險共擔共享的利益聯接，尤其是合作社與銀行之間，由于原有體制束縛，缺乏緊密的利益聯接，能否真正實現融合。同時，也難以得到農民的真正認可，導致實際工作開展較為困難。從長遠發展來看，尋求真正以利益合作為紐帶的合作是“三位一體”農合組織發展的必由之路。

3.防止“短淺陷阱”——重日常干預輕體系建設

“三位一體”農合組織是在政府的統一部署下逐漸推進的。許多地方的領導兼任了農合聯的理事長等職務，在試點成效的激勵機制下，政府往往在其邊界行為，對農合聯日常經營干預過多。而對農村基礎設施、農村市場等農村服務體系建設關注不夠。政府部門與農合聯組織的關系尚未厘清。政府職能和支持服務方式亟待轉變。

參考文獻：

［1］何忠洲.浙江瑞安：農協的溫州模式［J］.中國新聞周刊，2006（4）．

［2］中國大百科全書·政治學卷［M］.北京：中國大百科全書出版社，1992：414.

*作者簡介：朱海英（1981—），女，中共紹興市委黨校講師，碩士研究生，研究方向為社會治理、新型城鎮化。

中圖分類號：F321.42

文獻標識碼：A

文章編號：1007-9106（2016）02-0049-05