腐敗控制的制度機理與因應策略

安奉鈞　張　森

（河北經貿大學公共管理學院　河北　石家莊　050061）

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腐敗控制的制度機理與因應策略

安奉鈞張森

（河北經貿大學公共管理學院河北石家莊050061）

【內容摘要】腐敗的形成具有一定的主客觀原因。前者包括人的私利本性、職業價值扭曲和針對具體公共事務的腐敗動機；后者涉及權力、制度、文化等因素。在主客觀因素的共同作用下，腐敗形成的決策機理是行為者進行利弊權衡或成本-收益分析。如果腐敗的預期凈收益大于零，就有產生腐敗的動機。腐敗形成的動因決定了制度控腐的機理。一般機理主要有弱勢阻轉、減利增弊、減小期望值；衍生機理有情感激勵、維持公平、雙向強化、臨界控制等。據此，本文提出了一些控制腐敗的策略，即滿足公職人員的基本物質需要、改造公共文化環境、加強廉潔教育、獎廉與懲腐并重、完善政府績效評價制度、加強關鍵控制、建立附加控制、建立外部反腐機制、完善反腐信息機制等。

【關鍵詞】腐敗控制原因制度機理策略

*本文為2015年度河北經貿大學廉政建設研究中心課題研究成果；2015年度河北省社會科學發展研究課題成果（課題號2015060303）。

作為政治軀體上的病毒，腐敗是一個棘手的問題。控制腐敗就是一項復雜的系統工程。中國近年來，在反腐和廉政建設上采取了一系列措施，如確立了抵御“四風”的廉政目標、建立了中央巡視制度、推行批評與自我批評的民主生活會制度等。這些措施取得了顯著效果。接下來的主要任務是如何建立一種能夠切實控制腐敗的長效機制。這需要人們充分認識腐敗發生的動因和規律。本文在揭示腐敗形成動因的基礎上分析反腐制度的機理，進而探索相應的控腐策略。

一、腐敗形成的動因

林林總總的腐敗現象必有驅使其形成的共性原因和內在機理。不把握它們，我們就難以從根本上控制腐敗。

（一）主觀原因

腐敗是公共部門（政府、事業單位、國有企業）人員利用職務之便謀取私利的行為。從理論上講，腐敗行為的確定應以公職人員存在主觀上的故意為前提。主觀上的過失屬于工作失誤范圍，不應視為腐敗問題。腐敗是一種違規行為即違反法律、法規及組織制度（黨規、黨紀）的行為。可見，腐敗是一種“明知故犯”的行為。因此，腐敗形成的主觀原因可歸納為三方面。第一，公職人員具有私利特性。私利特性是以物質利益為目標的經濟人性，一些公職人員程度不同地具有這一特性。第二，他們的職業價值觀存在扭曲問題。職業價值觀是公職人員對自己所從事的職業的根本看法和觀點。公職人員在工作上應先公后私，全心全意為人民服務。先私后公、謀取名利就是不正確或扭曲的職業價值觀。第三是行為主體具有針對具體公共事務的腐敗動機。私利特性是腐敗動機形成的必要前提，職業價值是腐敗動機發生的原動力。這樣，腐敗形成的主觀原因可概括為：

主觀原因＝私利特性＋職業價值扭曲＋腐敗動機（1）

私利特性、職業價值扭曲和腐敗動機分別是腐敗在主觀方面形成的根本原因、基本原因和具體原因。

（二）客觀原因

腐敗發生的首要條件是公職人員擁有一定的職權。因為公共權力具有天然地支配公共資源的資格和力量，所以在主觀條件具備的情況下，代表公共組織行使公共權力的人就有以之謀取私利的傾向。腐敗是人們公認的社會公害，因此自有國家以來，人們就竭力抑制它。制定并執行相應的制度是控制腐敗的主要途徑，然而制度總有缺漏，其執行也很難完全到位，因此制度問題是腐敗形成的重要原因。制度的不完善（包括執行制度）難以制約權力的負面作用。此外，公共組織的內外環境也是影響腐敗形成的重要因素。社會文化中的拜金主義和公共組織文化中的功利導向也會助推腐敗的形成。因此，腐敗發生的客觀原因可表示為：

客觀原因＝公共權力＋不完善的制度＋文化環境（2）

（三）決策機理

腐敗形成的關鍵是公職人員對其是否從事腐敗活動所進行的決策。一般認為，公職人員是理性的，即在進行腐敗之前往往先進行利弊權衡和途徑抉擇，實際上是進行成本-收益分析。如果腐敗的預期收益大于成本，他就有從事腐敗的激勵。預期收益是指預獲得的物質利益和無形價值，前者如房產、金錢，后者如晉升、榮譽等；成本指腐敗行為被發現的風險成本、放棄廉潔的機會成本和為此而付出的道德代價。因此，對于行為者來說，腐敗行為的凈收益＝（物質利益＋無形價值）－（風險成本＋機會成本＋道德代價）。其中，風險成本是指被揭發后受到的懲治與被發現概率的乘積，機會成本是指因選擇腐敗而放棄的廉潔收益。這些可用公式表示為：

ΔB＝（B1＋B2）－（C1＋C2＋C3），其中C1＝C0P （C0表示被揭發后受到的懲治，P表示被發現并受到懲治的概率）。（3）

顯然，只有當ΔB＞0時，行為者才有產生腐敗的動機。然而，凈收益大于零并不能表明腐敗激勵的強度。在激勵強度較小的情況下，腐敗發生的可能性也很小。根據弗盧姆的期望理論，動機強度（激勵力）是效價和期望值的乘機，表示為：

激勵力＝效價×期望值，即M=VE。（4）

效價V指行為結果對行為主體的價值，在此相當于ΔB，期望值E表示產生預期結果的可能性或概率。顯然，當腐敗的預期結果對公職人員具有重要價值，且易于得手時，他們就有產生腐敗的強烈激勵。

二、制度控制的機理

腐敗形成的動因決定了制度安排的機理和有效性。不通曉控腐制度機理就難以保證制度制定的有效性，因為制度的有效性取決于其與腐敗動因的契合度。

（一）一般機理

一般機理是直接根據腐敗動因而得出的制度控制機理，它們是：

1.弱勢阻轉

腐敗形成的主觀原因是腐敗得以發生的“勢能”（即心理趨勢）。根據（1）式，公職人員的經濟人性、個人價值導向和腐敗動機愈強，產生腐敗的勢能就愈大。“動能”則是腐敗行為的形成和運轉。腐敗形成的客觀原因是使主觀“勢能”轉化為“動能”的條件。根據（2）式，如果公職人員所行使的公共權力很大，而制度卻不完善，文化環境的反腐性又較弱，就有利于腐敗的形成（對腐敗來說就是條件愈“好”）。因此，制度控制的機理就是弱化“勢能”，阻止轉化。前者要求弱化公職人員的私利性，樹立廉潔為公的職業價值觀，減弱腐敗動機強度；后者要求規范公職人員的權力，完善法律制度和工作制度，構建清正廉潔的公共組織文化，以增加轉化的障礙。

2.“減利增弊”

根據（3）式，當腐敗的預期凈收益≤0時，腐敗不可能發生。實際上，由于受其它一些因素影響，不僅預期凈收益＞0，而且還要達到一定數值時，腐敗才會發生。因此，減少欲腐敗者的預期收益，增加預期風險成本、機會成本和道德代價，保障廉潔者得到利益，使預腐敗者的利弊權衡向“弊”的方向傾斜，這樣就會使公職人員的決策傾向于“放棄腐敗”。注意：這里的收益和成本都是心理預期，而非實際情況，所以，減利增弊的效果是以公職人員知曉為前提的，這說明“知”的信息機制非常重要。

3.減小期望值

根據（4）式，腐敗的動機強度或激勵力取決于腐敗預期結果的價值和實現結果的可能性。如果公職人員預期腐敗行為得手的幾率很低，即使有很高的預期收益（指凈收益ΔB），他或他們也不大可能產生腐敗。因此，制度設計的原則就是要為腐敗行為制造重重障礙，使之步履維艱，使腐敗行為無法實施；或者使之感到可望而不可即，從而喪失實施腐敗的信心，最終放棄選擇腐敗。

（二）衍生機理

控腐制度的衍生機理是在一般機理之中得到的次級機理，主要有：

1.情感激勵

研究表明，腐敗分子一般較為理性，相對缺少熱愛人民和服務于公共事業的感情。組織行為學認為，對于同一個行為，情感和理性在行為激勵上存在一定矛盾，二者表現為此強彼弱的關系，所以增強熱愛人民和事業的情感有助于消減公職人員的私利性和腐敗理性，有助于減弱腐敗的主觀“勢能”。同時，情感激勵還能增強公職人員的積極進取精神，有利于鑄造勤儉廉潔的政治文化。

2.維持公平

組織中的公平有內外之分，它們是組織人員與組織內外同類人員進行比較而得到的感覺。根據亞當斯的公平理論，當一個人的收益/投入與另一個條件相同的人的收益/投入相等時，他就會感到公平。感到公平就會心理平衡，就能積極地工作；相反，就會感到不平衡，并試圖調整收益或投入，以平衡自己的心理。當某人覺得自己受到虧待而產生不公平感時，他就會以減少工作投入或者設法增加收益來求得平衡。然而，在公共組織中，公職人員的收益（主要是工資）多由法律、政策予以規定，一般比較穩定，因此增加收益的途徑就往往求助于腐敗了。可見，在公共組織中建立科學合理的薪酬制度，維持公共組織內外公平能夠減弱腐敗發生的動機。

3.雙向強化

從自律角度看，公職人員的行為表現有廉潔和腐敗之分，按照揚善抑惡的原則應該獎廉懲腐。斯金納的強化理論是這種方法的理論根據。根據強化理論，組織應該對正向行為給予肯定和鼓勵（物質或精神的），對負向行為給予否定和懲罰。前者將使正向行為得到加強（正強化）；后者將使負向行為得到遏制直到最后消失（負強化）。而如果采取中性的態度即不獎也不懲，行為者就會按照自己原始的利益取向行事，這時一些公職人員就可能傾向于腐敗。就減弱腐敗動機強度而言，正、負強化同時使用的雙向強化其效果明顯好于單向度強化。因此我們在打擊腐敗的同時，須注意獎勵廉潔。

4.臨界控制

作為政治病毒的腐敗具有與生物病毒相類似的性質。在生物體，當病毒達到一定濃度或數量后，它就會以幾何倍數（其函數形式為F（x）＝ax）激增。這個濃度或數量就是臨界值（又稱閾值）。一般來說，在病毒未達到臨界值時并不會引起病變，生物體處于基本正常（健康或亞健康）狀態，這時注意保健和預防就不會有大礙。而一旦病毒超過閾值，就會形成擴散效應，其繁殖和擴散速度往往達到難以控制的程度。同理，如果任由腐敗之風愈行愈盛，當達到臨界值后，人們就難以控制它了，就趨于形成集體腐敗。然而控制腐敗也并非易事，它需要相當的資源投入，人們不能企望在一定時期內徹底根除它，因為腐敗形成的主客觀條件在一定時期內是不可能被完全消除的。因此在一定時期把腐敗控制在一定程度和一定范圍是可行的戰略選擇。這個合適的程度和范圍就是腐敗演化的臨界值或閾值。臨界控制應成為反腐敗政策長期恒定的目標參考。

三、控制腐敗的策略

基于腐敗形成動因的制度控制機理是制定控腐制度的基本根據。現實中，制定具體的控腐制度多由從事實務工作的紀檢監察等部門完成。作為學術研究成果，本文致力于從控腐制度機理上推演出一系列控制腐敗的基本策略，以期為實務部門制定具體的制度提供參考。

（一）滿足公共部門人員的基本物質需要

根據“弱勢阻轉”和“維持公平”的制度機理，參考馬斯洛的需要層次理論和亞當斯的公平理論，保障公職人員具有較為滿意的收入水平有助于總體上降低腐敗發生率。在現有的社會條件下，經濟人性是基本人性，物質利益是基本的人類需求，所以公職人員的收入應能滿足其基本的生活需要；同時還應與條件相同的其他社會成員的收入水平大體相當。前者是需求底線，后者是平衡基準。無論哪一個欠缺都會影響他們工作的積極性，無權者會以減少工作投入、消極應付等形式來維持心理平衡，有權者則可能利用權力從其它渠道獲取收入予以補償和平衡。在工作制度的約束下，“其它渠道”的選擇很可能就是腐敗。為此，本研究建議參照西方國家的一般做法，保證我國公共部門人員的工資與企業的中上級收入水平相當。按照雙因素理論的要求設計以基本工資為主的合理的收入結構，確保一定比例的激勵成分；收入水平要隨物價變動和企業員工收入變化而適時調整，還要參考區域經濟發展狀況。

（二）改造公共文化環境

公共組織的文化環境包括外部文化環境和內部文化環境。調查表明，在當代中國，文化環境對控制腐敗的積極作用有待增強。不改造文化環境，我們就不可能保障每一個具有文化社會性的公共職員具有真正的廉潔性。改造是改變和構建即破與立相結合的過程。根據“弱勢阻轉”、“情感激勵”的制度機理，政府應通過學校教育和社會精神文明建設引導社會文化方向，弱化物質主義和奢靡攀比之風，倡導勤儉公正、和諧誠信的社會價值。公共部門自身要抑制唯權主義和形式虛假之風，構建勤廉務實、崇法尚制的公共組織文化。其他社會組織和公民個人也有義務參與建設具有反腐倡廉性質的社會文化。

（三）加強廉潔教育

廉潔教育不但有助于形成具有反腐敗性質的從政文化和服務文化，而且還能培養熱愛黨和人民、熱愛工作的職業感情。它們既能增強公職人員的政治人性和社會人性，從而弱化其經濟人性，又能使之樹立廉潔從政、一心為民的價值觀念。這些都有助于減弱他們產生腐敗的“勢能”。廉潔教育還有助于改善公共組織文化環境，從而改善腐敗形成的客觀條件，阻止腐敗“勢能”向“動能”轉化。廉潔教育也是一項系統性工程，它包括四個子系統：家庭教育、學校教育、組織內職業教育、社會文化建設。政府要采取科學的方法有計劃地引導各子系統的廉潔教育工作，建立教育效果和廉政文化測評機制，及時了解官紀政風。本文建議在紀檢監察部門內設立廉政文化建設機構，負責計劃、監察、測評和信息反饋等工作。

（四）獎廉與懲腐并重

廉與腐如善與惡，懲惡還得揚善，治腐必須獎廉。獎廉能夠增加腐敗的機會成本，合乎“增弊”激勵的要求。“雙向強化”機理也要求對二者同等重視。調查表明，我國政府近期對腐敗的懲治力度加大，但獎勵廉潔的力度還不夠大：一是缺少科學的信息機制，不能及時準確地發現所有真正的廉潔者；二是評價和獎勵機制不夠合理，群眾評價和民主監督有些不足；三是獎勵面狹窄，力度較小。本文建議，根據廉潔者的貢獻和影響，在必要的物質獎勵之外給予其它方面的褒揚，譬如調任、晉升等。獎勵要有足夠的力度，要獎到點上即能滿足公職人員的關鍵需要，還要對典型的廉潔事例進行大張旗鼓地宣揚，并組織相關單位認真學習。總體上，獎與懲的力度應滿足“臨界控制”機理的要求。

（五）改革和完善政府績效評價制度

根據我國的實際情況，政府績效評價應包含對兩種環境污染的控制問題：其一是自然環境污染，其二是人文環境污染。腐敗既是人文環境污染的一部分，又發自于政府等公共部門，因此政府具有直接責任。按照“減利增弊”和“雙向強化”的制度機理要求，廉潔/腐敗問題應成為政府績效評價的重要事項。它不僅針對公職人員個人（如個人的廉潔自律情況），還應針對整個組織。如果組織職員和下級官員有腐敗行為或者組織風氣不良，主要領導者負有直接責任，這應在組織績效評價中體現出來。在績效評價方案設計上要對廉潔和腐敗分別記為正值和負值，并賦予較高的權重，評價要按法定程序公開、公正地進行，評價結果要與個人獎懲和職位升降直接掛鉤。

（六）加強關鍵控制和附加控制

作為腐敗控制的硬件，制度是基礎。控腐制度的作用在于：提高腐敗查處率，增加懲治力度；增加腐敗目標實現的難度，達到“減小期望值”的目的。制度的有效性取決于制度與腐敗規律的契合度。腐敗形成的特點是以權謀私，其規律是在一定主客觀條件下權力和利益的非正當結合，因此規范權力、加強監督是反腐敗斗爭的一貫做法，但僅此不足以控制腐敗。本文建議采取下列兩種方法：一是控制公共行為的關鍵環節。這些關鍵環節是指腐敗發生率較高、權力和利益高度對接的環節，譬如重大項目的審批、工程外包競標、職務晉升、人員招錄、科研立項、職稱評審等。二是建立公共政策附帶反腐敗措施的制度。多數公共政策的執行都程度不同地存在著發生腐敗的可能，因此有必要在其執行之前進行腐敗問題分析，判斷腐敗發生的可能性和關節點，據此制定預防措施。附加控制機制使公共政策生來就有反腐敗的功能。

（七）建立外部反腐機制

反腐敗的慣常做法是對公職人員的權力、行為、資源等進行嚴格控制和監督，但對政府之外的相關人員卻缺少有效約束。這種“只管和尚，不管香客”的做法使反腐敗機制缺乏系統性和高效性。“消極腐敗”（即由于內外因素的作用，一些官員“不得已”從事腐敗行為）現象說明外因的重要性。調查表明，外部尋租者能用陰謀詭計把官員拖下水，使其不能自拔，因此控制外部人員參與腐敗合乎“減少期望值”機理要求。要“管香客”就必須建立外部反腐機制，除引導社會文化外，其做法有：控制權力信息，建立臨時授權和匿名決策制度，實行重大問題集體決策制度，以使行賄者“燒香找不到廟門”；建立對行賄者的懲治制度，包括罰款、通告、不良記錄、權利限制等；發揮群眾監督作用，完善公平競爭制度；打擊政治掮客和政治尋租行為。

（八）完善反腐敗信息機制

反腐敗的信息機制用于解決對腐敗和廉潔“知”的問題，“無知則無為”，“知”是反腐敗取得成效的基礎。良好的信息機制能夠提高腐敗的被發現率，增加腐敗行為的風險成本，合乎“阻轉”、“增弊”和“降低期望值”的制度機理要求。從我國近期的腐敗大案看，我國的反腐信息機制還存在很多問題。本文建議采取以下策略：完善官員財產申報與核查制度，確保全覆蓋、無遺漏；在不改變行政首長負責制的前提下，實行權力運行公開和重要決策公開的制度；疏浚群眾監督渠道，做好保密工作，完善反饋機制和舉報獎勵制度；繼續堅持定期巡視制度，建立隱性檢查和暗訪制度；充分發揮網絡監督和媒體監督的優勢；增加科研經費投入，做好反腐敗研究工作。

結語

總而言之，反腐敗的作用在于使公職人員“三不”，即“不愿”、“不敢”、“不能”，意思分別是“無腐敗意愿”、“望而生畏”、“可望而不可即”。上述控腐策略可按主要特征進行大致歸類：1、2、3、4、5屬于“不愿”；4、5、8歸為“不敢”；6、7則為“不能”。控制腐敗的策略雖然不止這些，但“三不”是任何控腐系統所追求的永恒目標。

參考文獻：

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*作者簡介：安奉鈞（1966—），男，河北經貿大學公共管理學院副教授，博士，研究方向為政治哲學、政府績效管理；張森（1979—），男，河北經貿大學公共管理學院講師，博士，研究方向為政治社會學。

中圖分類號：D630.9

文獻標識碼：A

文章編號：1007-9106（2016）02-0066-05