民主法治示范村評(píng)選中應(yīng)用法治指數(shù)的必要性

吳玉姣

（湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105）

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民主法治示范村評(píng)選中應(yīng)用法治指數(shù)的必要性

吳玉姣

（湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105）

摘要：法治指數(shù)的出現(xiàn)可追溯到1968年，而隨著社會(huì)發(fā)展，法治指數(shù)已成為評(píng)估法治的重要工具。農(nóng)村法治建設(shè)狀況評(píng)估是推進(jìn)地方法治建設(shè)的必要條件，也是民主法治示范村評(píng)選工作的根本前提和必然選擇。然而在農(nóng)村法治建設(shè)備受關(guān)注的我國(guó)，法治指數(shù)雖應(yīng)用廣泛，但在“民主法治示范村”的評(píng)選中卻幾乎是一片空白。為優(yōu)化民主法治示范村的評(píng)選工作，法治指數(shù)的設(shè)計(jì)有其必要性和急迫性。

關(guān)鍵詞：法治指數(shù)；民主法治示范村；農(nóng)村法治評(píng)估

一、法治指數(shù)簡(jiǎn)介

法治指數(shù)是用來(lái)衡量一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)法治狀況及其程度的量化標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系。因其具有量化及可視化的功能，所以自第一套法治指數(shù)誕生以來(lái)，世界各國(guó)都爭(zhēng)相建立起法治指數(shù)。

早在1968年，美國(guó)學(xué)者伊萬(wàn)就建立了第一個(gè)民間性的法律指標(biāo)體系。［1］我國(guó)有關(guān)“法治指數(shù)”的研究最早可以追溯到李步云教授1999年4月6日在《人民日?qǐng)?bào)》理論版刊載的題為《依法治國(guó)的里程碑》的文章，其中提到建設(shè)法治社會(huì)的十條標(biāo)準(zhǔn)。而直到2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的印發(fā)，才第一次在國(guó)家層面提出法治政府指標(biāo)體系。這以后，法治指數(shù)的實(shí)踐推行和理論研究如雨后春筍般出現(xiàn)。如2005年香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)開(kāi)啟香港法治指數(shù)的研究，2007年《“法治余杭”量化評(píng)估體系》通過(guò)專(zhuān)家論證，2008年浙江省提出《“法治浙江”建設(shè)指標(biāo)體系》，2010年成都市印發(fā)《成都市創(chuàng)建全國(guó)法治城市考核評(píng)估指標(biāo)與測(cè)評(píng)體系（征求意見(jiàn)稿）》，2011年四川省公布《四川省“法治指數(shù)”構(gòu)成與法治環(huán)境評(píng)估體系》，2012年湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生劉敏設(shè)計(jì)了一套測(cè)量我國(guó)地方法治進(jìn)程的指標(biāo)體系，2013年莫于川教授根據(jù)十八大政治報(bào)告、《立法法》基本精神、以及既有創(chuàng)新成果和負(fù)面教訓(xùn)，提出了法治一體建設(shè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之基本構(gòu)想。

然而，國(guó)家在法治村鎮(zhèn)方面的發(fā)文一直欠缺。另外，在法治指數(shù)風(fēng)靡的當(dāng)今，各地雖然也在積極建設(shè)法治村鎮(zhèn)，但據(jù)筆者所查資料顯示，法治指數(shù)在法治村鎮(zhèn)建設(shè)方面的實(shí)踐相對(duì)很少。僅《“法治余杭”量化評(píng)估體系》中提及了有關(guān)農(nóng)村法治的一級(jí)評(píng)估指標(biāo)，安徽省定遠(yuǎn)縣張家橋鎮(zhèn)在2009年公布了《“法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)”創(chuàng)建工作年度綜合考核細(xì)則》，2011年6月車(chē)站鎮(zhèn)印發(fā)了《車(chē)站鎮(zhèn)創(chuàng)建法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評(píng)細(xì)則》。

二、法治指數(shù)在民主法治示范村評(píng)選中應(yīng)用的科學(xué)性

在民主法治示范村評(píng)選中應(yīng)用法治指數(shù)有其科學(xué)性，筆者主要從以下兩方面予以說(shuō)明：

第一，對(duì)農(nóng)村法治建設(shè)狀況進(jìn)行評(píng)估是推進(jìn)地方各省法治建設(shè)的必要條件，也是民主法治示范村評(píng)選工作的根本前提。

以湖南省為例：建設(shè)法治湖南是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家在湖南的具體實(shí)踐，是依法治省的深化和發(fā)展。然而，如何確保法治湖南建設(shè)怎樣全面有序地推進(jìn)，歸根結(jié)底還需以湖南省的法治建設(shè)的狀況為依據(jù)。其中農(nóng)村的法治建設(shè)狀況因涉及的土地、人口眾多，成為建設(shè)法治湖南不可忽視的重要部分。據(jù)此為推動(dòng)基層民主法治建設(shè)進(jìn)程，湖南省開(kāi)展了“全省民主法治示范村（社區(qū)）”的評(píng)選工作，現(xiàn)已進(jìn)行到第七批。由這一評(píng)選工作的名稱(chēng)就可以知道此次評(píng)選針對(duì)的地區(qū)有一部分是農(nóng)村，而評(píng)選的內(nèi)容是農(nóng)村的民主法治狀況。要想評(píng)選工作順利進(jìn)行就得對(duì)評(píng)選對(duì)象的有關(guān)評(píng)選內(nèi)容有所了解。因此，在民主法治示范村評(píng)選工作之前就有必要對(duì)農(nóng)村的民主法治狀況進(jìn)行了解。

第二，因法治指數(shù)對(duì)評(píng)估農(nóng)村法治建設(shè)具有重要意義，故應(yīng)用法治指數(shù)評(píng)估農(nóng)村法治建設(shè)是民主法治示范村評(píng)選工作的必然選擇。

通過(guò)法治指數(shù)的應(yīng)用可以使法治得到量化，因而能讓每個(gè)農(nóng)村的法治情況可視化。對(duì)每個(gè)農(nóng)村的法治進(jìn)行打分后，可以一目了然地看出分?jǐn)?shù)的高低，進(jìn)而知道每個(gè)村的法治的好壞，從而可以順利地進(jìn)行民主法治示范村的評(píng)選工作。對(duì)此，季衛(wèi)東教授曾提及過(guò)使法制建設(shè)的具體舉措和績(jī)效的評(píng)價(jià)趨于統(tǒng)一化是建立一套法治指數(shù)的主要意義。［2］在司法部、民政部聯(lián)合發(fā)文的《關(guān)于開(kāi)展“民主法治示范村”創(chuàng)建活動(dòng)的通知》中，只是提綱挈領(lǐng)式地提及到了評(píng)選的基本標(biāo)準(zhǔn)。同樣，各省市也只是粗略地規(guī)定了民主法治示范村的評(píng)選范圍和評(píng)選條件。筆者認(rèn)為，這樣評(píng)選出來(lái)的結(jié)果必將帶有很大的主觀性，因而將法治指數(shù)應(yīng)用于民主法治示范村的評(píng)選工作，能夠保證用統(tǒng)一的方式去評(píng)估每個(gè)農(nóng)村的法治狀況，盡量減少主觀因素的參雜。

三、法治指數(shù)在民主法治示范村評(píng)選中應(yīng)用的先進(jìn)性

（一）法治建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)全面展開(kāi)

自黨的十五大報(bào)告鄭重確立依法治國(guó)的基本方略以來(lái)，我國(guó)在法治建設(shè)的道路上正一步步堅(jiān)決而又穩(wěn)妥地前行。十五年后黨的十八大報(bào)告更是提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的口號(hào)，并提出“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”的目標(biāo)2020年實(shí)現(xiàn)的中國(guó)夢(mèng)。為了在2020年實(shí)現(xiàn)法治這一中國(guó)夢(mèng)，十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》詳細(xì)論述了推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的一系列舉措；2013 年12月23日中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的意見(jiàn)》，其中法治被規(guī)定為社會(huì)層面的價(jià)值取向；另外，2014年10月召開(kāi)的十八屆四中全會(huì)也首次以依法治國(guó)為主題；此外，法治廣東網(wǎng)、法治湖南網(wǎng)等地方政府的專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站紛紛建成。總之，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一全民動(dòng)員令一經(jīng)提出，不管地方還是中央都正在積極響應(yīng)。

（二）農(nóng)村法治建設(shè)在我國(guó)法治建設(shè)中的作用重大

我國(guó)擁有2800多個(gè)縣、37000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊數(shù)量更是超過(guò)65萬(wàn)個(gè)。［3］據(jù)所查的國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)為64，222萬(wàn)，城鎮(zhèn)人口數(shù)為71，182萬(wàn)。農(nóng)村土地面積占全國(guó)總面積的57.59%，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?7.43%。毋庸置疑，在法治建設(shè)全面開(kāi)展的大背景下，農(nóng)村以其寬廣的面積和眾多的人口成為我國(guó)法治建設(shè)中不可忽視的重要部分。司法部、民政部于2003年就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)的意見(jiàn)》，還就此開(kāi)展了一系列的“民主法治示范村”創(chuàng)建活動(dòng)。除此，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系在2011年3月10日十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議時(shí)宣布形成，然而在此背景即法治建設(shè)的大動(dòng)脈已經(jīng)打通的前提下，相應(yīng)地作為我國(guó)法治建設(shè)最后一公里的農(nóng)村法治建設(shè)刻不容緩。

（三）法治指數(shù)評(píng)估在法治建設(shè)中的應(yīng)用廣泛

自1968年，美國(guó)學(xué)者建立第一個(gè)民間性法律指標(biāo)體系以來(lái)，國(guó)際組織以及世界各地都熱衷于法治指數(shù)的建立。而通過(guò)法治指數(shù)評(píng)估法治建設(shè)在中國(guó)更是掀起了一股熱潮，理論層面就有不少學(xué)者在研究。另外，雖然在國(guó)家層面尚未建立統(tǒng)一的指標(biāo)體系，但各省、市、縣都爭(zhēng)相建立自己的法治指數(shù)。而在鎮(zhèn)村一級(jí)法治指數(shù)也有建立。其中國(guó)家方面的代表有世界正義工程、阿根廷，我國(guó)有上海、香港、北京、余杭、昆明、浙江、成都、四川、無(wú)錫、南京、威海等地。理論方面有李步云、朱未易、劉敏、莫于川等老師提出，而村鎮(zhèn)級(jí)法治指數(shù)的設(shè)計(jì)方面有余杭、定遠(yuǎn)縣張家橋鎮(zhèn)、車(chē)站鎮(zhèn)等。

（四）農(nóng)村法治指數(shù)設(shè)計(jì)和應(yīng)用極具必然性

十八屆四中全會(huì)以來(lái)，依法治國(guó)被作為新常態(tài)下的基本治國(guó)方略再次被推到了一個(gè)極其重要的戰(zhàn)略高度。依法治國(guó)的根本目的就在于將我國(guó)建設(shè)成為一個(gè)社會(huì)主義法治國(guó)家，為我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服好務(wù)、護(hù)好航。而法治國(guó)家的實(shí)現(xiàn)與否在很大程度上以社會(huì)主義法治社會(huì)的建成與否為其顯著標(biāo)志，而一個(gè)社會(huì)的法治狀態(tài)則是由該社會(huì)的城鄉(xiāng)法治建設(shè)水平共同決定的。在這樣一條法治建設(shè)的道路上，我們的城市和鄉(xiāng)村到底處在一個(gè)怎樣的法治狀態(tài)之下，我們的法治建設(shè)到底存在哪些經(jīng)驗(yàn)和不足，這都需要一個(gè)工具對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行可視的、量化的回答，而法治指數(shù)就是這樣一種評(píng)估工具。另外，雖然我國(guó)現(xiàn)在極個(gè)別城市已經(jīng)出現(xiàn)了針對(duì)城市設(shè)計(jì)的法治指數(shù)體系，但是考慮到我國(guó)鄉(xiāng)村長(zhǎng)期以來(lái)的“熟人社會(huì)”與“鄉(xiāng)里自治”的傳統(tǒng)等特殊情況，極有必要針對(duì)我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)的特殊傳統(tǒng)與特殊情況設(shè)計(jì)一套法治指數(shù)體系用以評(píng)價(jià)農(nóng)村地區(qū)的法治水平。

（五）法治指數(shù)法治指數(shù)在農(nóng)村中的應(yīng)用極少，且至今未應(yīng)用于“民主法治示范村”的評(píng)選

一方面，據(jù)筆者所查資料，法治指數(shù)在農(nóng)村中的應(yīng)用僅限于余杭、定遠(yuǎn)縣張家橋鎮(zhèn)以及車(chē)站鎮(zhèn)三個(gè)地方。可見(jiàn)，相比于城市而言，其在農(nóng)村的應(yīng)用極少。另一方面，司法部、民政部于2003年聯(lián)合開(kāi)展了“關(guān)于‘民主法治示范村’創(chuàng)建活動(dòng)”各地積極響應(yīng)，在全國(guó)范圍內(nèi)評(píng)選了一批民主機(jī)制較為健全、法治管理水平較高的示范村。然而據(jù)調(diào)查了解，全國(guó)各地關(guān)于“民主法治示范村”的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)都比較簡(jiǎn)略，只是在司法部、民政部聯(lián)合所發(fā)公文要求的標(biāo)準(zhǔn)上稍作更改。廣東省惠東縣大嶺鎮(zhèn)彭白村關(guān)于創(chuàng)建“民主法治示范村”工作實(shí)施方案中規(guī)定的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，安徽省滁州市定遠(yuǎn)縣嚴(yán)橋村關(guān)于“民主法治示范村”創(chuàng)建活動(dòng)實(shí)施方案中的基本標(biāo)準(zhǔn)都比較簡(jiǎn)單；而江蘇省的省級(jí)民主法治示范村創(chuàng)建則經(jīng)過(guò)了一定的歸納總結(jié)；比較詳細(xì)的則有：云南省文山州人民政府辦公室頒發(fā)的《文山州開(kāi)展“民主法治示范村”創(chuàng)建活動(dòng)工作意見(jiàn)》中“民主法治示范村”建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、福建省福州市閩侯縣《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中主要任務(wù)、山東省汶上縣《關(guān)于印發(fā)〈在全縣農(nóng)村開(kāi)展“民主法治示范村”創(chuàng)建活動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》中基本標(biāo)準(zhǔn)以及余杭地區(qū)設(shè)計(jì)的農(nóng)村評(píng)估指標(biāo)。然而，筆者暫時(shí)還沒(méi)有查到有關(guān)量化評(píng)選工作的標(biāo)準(zhǔn)，且也不見(jiàn)有關(guān)評(píng)選引用了法治指數(shù)。

四、法治指數(shù)的設(shè)計(jì)方案及其理由

本文基于筆者對(duì)湖南省特定農(nóng)村的法治調(diào)研寫(xiě)成，根據(jù)實(shí)踐，筆者認(rèn)為法治指數(shù)的設(shè)計(jì)方案可以按照如下步驟進(jìn)行：首先，在法治指數(shù)設(shè)立之前了解調(diào)研村各方面的具體情況，為法治指數(shù)的設(shè)立奠定了初步基礎(chǔ)。其次，在設(shè)計(jì)出法治指數(shù)后，進(jìn)行相關(guān)訪問(wèn)，以檢驗(yàn)所設(shè)計(jì)的法治指數(shù)是否可以應(yīng)用于民主法治示范村的評(píng)選命名工作。最后，再次對(duì)所設(shè)計(jì)的法治指數(shù)進(jìn)行完善。當(dāng)然，設(shè)計(jì)法治指數(shù)時(shí)可以參照全國(guó)以及各省市民主法治示范村的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)。

具體而言，筆者先訪問(wèn)調(diào)研村村黨支部委員會(huì)相關(guān)成員，村民自治委員會(huì)相關(guān)成員，有關(guān)村民組長(zhǎng)，有關(guān)村民代表以及隨機(jī)抽樣了一些普通村民，對(duì)調(diào)研村的情況進(jìn)行了初步了解。法治指數(shù)設(shè)計(jì)前的這些訪問(wèn)調(diào)查工作，讓筆者對(duì)農(nóng)村的情況更加熟悉，給法治指數(shù)的設(shè)計(jì)提供了靈感和素材，進(jìn)一步充實(shí)了法治指數(shù)的二級(jí)指標(biāo)的內(nèi)容。另外，為檢驗(yàn)所設(shè)計(jì)的該套法治指數(shù)是否足夠完善，筆者在法治指數(shù)設(shè)計(jì)出來(lái)后再次對(duì)調(diào)研村村黨支部委員會(huì)書(shū)記、部分黨支部委員會(huì)成員、部分村民自治委員會(huì)成員、部分組長(zhǎng)、部分村民代表以及隨機(jī)抽樣的普通村民進(jìn)行了訪談。經(jīng)訪談后又對(duì)法治指數(shù)進(jìn)行了完善。而為了更便于“全省民主示范村”評(píng)選命名工作的開(kāi)展，筆者所設(shè)計(jì)的法治指數(shù)其一級(jí)指標(biāo)則是依據(jù)湖南省省司法廳、民政廳頒發(fā)的《關(guān)于做好第七批“全省民主法治示范村（社區(qū)）”評(píng)選命名工作的通知》中評(píng)選范圍和評(píng)選條件的十點(diǎn)設(shè)計(jì)，另增設(shè)加分項(xiàng)與減分項(xiàng)。具體而言設(shè)計(jì)的法治指數(shù)共11項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，94項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。包括的一級(jí)指標(biāo)如下：1.組織保障（10分）；2.民主選舉（11分）；3.民主決策（8分）；4.民主管理（10.75分）；5.民主監(jiān)督（13分）6.法制宣傳（12.5分）；7.法律服務(wù)（9分）；8.社會(huì)秩序（13.5分）；9.村民生活（9.25分）；10.治理成效（3分）；11.加分項(xiàng)與減分項(xiàng)。筆者所設(shè)計(jì)的這套法治指數(shù)也必然存在其不完善之處，以上列出只是為農(nóng)村法治指數(shù)的設(shè)計(jì)提供一個(gè)思路，且為后續(xù)研究者樹(shù)立一個(gè)靶子，希冀可以據(jù)此拋磚引玉。

每一個(gè)法學(xué)學(xué)子，都有著這一個(gè)可以游樂(lè)和棲息于法治中國(guó)之下的夢(mèng)想。本文也試圖通過(guò)運(yùn)用一套科學(xué)合理的、在農(nóng)村切實(shí)可行的法治指數(shù)，借助其客觀性、直觀性與準(zhǔn)確性實(shí)現(xiàn)對(duì)民主法治示范村評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)的量化，盡量減少評(píng)審工作中的主觀因素以?xún)?yōu)化民主法治示范村評(píng)選工作。也希望這一方法可以得到進(jìn)一步推廣與運(yùn)用，并利用其評(píng)估農(nóng)村的法治環(huán)境，進(jìn)而提出具體改善建議，為全國(guó)農(nóng)村法治環(huán)境評(píng)估與建設(shè)貢獻(xiàn)一份力量。

參考文獻(xiàn)：

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編輯：劉寧

中圖分類(lèi)號(hào)：D0

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-7238（2016）03-0073-04

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.03.014

收稿日期：2015-08-08