“用手投票”與“用腳投票”機制在中國的適用性研究
——兼論財政分權如何影響地方社會福利

王超

（中共重慶市南岸區委黨校，重慶401336）

?

“用手投票”與“用腳投票”機制在中國的適用性研究
——兼論財政分權如何影響地方社會福利

王超

（中共重慶市南岸區委黨校，重慶401336）

摘要：在財政分權的情況下，地方社會福利受到公民“用手投票”和流動性要素所有者“用腳投票”兩種機制的制約和影響。“用手投票”機制基于公民選舉約束的邏輯，“用腳投票”機制基于地方政府競爭的邏輯，兩種機制在各國發揮的作用各異。西方主流理論認為在兩種機制作用下，財政分權有利于增進地方社會福利。由于兩種機制在中國發揮作用的制度基礎不同，其適用性也不同，在兩種機制作用下，中國的財政分權導致地方社會福利供給呈現地方公共服務供給總量不足、地方公共服務呈現非均衡化、地方社會福利水平差距擴大等問題。分析兩種機制在中國的適用性，這為分析中國財政分權如何影響地方公共服務供給狀況提供了一個全新的視角。

關鍵詞：用手投票；用腳投票；財政分權；社會福利；公共服務

二十世紀以來，世界各國財政分權改革的趨勢日益明顯。在1994年中國開始實行分稅制改革之時，全世界人口超過500萬的75個轉型發展中國家，約有84%正在進行向地方政府下放部分權力的改革。［1］1978年以來，我國開始逐步實行財政分權改革，分稅制改革使得財政分權模式實現了制度化。長期以來，財政分權改革是經濟改革的主要內容，也是研究的熱點。盡管政府一直在不斷推進地方財政分權改革，但在財政分權對地方社會福利水平的影響層面，學界尚存許多爭論。西方主流理論認為，聯邦制下的財政分權有利于地方社會福利水平的提升，其主要的作用機制是“用手投票”機制和“用腳投票”機制。［2］37在深化財稅體制改革的背景下，我們應當思考：西方“用手投票”和“用腳投票”兩種作用機制在中國是否具有同等的適用性，在兩種機制作用下中國的財政分權是否真正有利于地方社會福利水平的提高，這是一個較為新穎的研究視角。

一、“用手投票”和“用腳投票”兩種機制在西方的實現機理

西方主流理論認為，財政分權有利于地方公共服務（公共產品）（1）的供給，其理論基礎是：由于地方政府更接近民眾，所以比中央政府更了解當地居民的需求，財政分權可以發揮地方政府在提供地方公共產品方面的信息優勢，并以此提高當地福利水平。在西方“用手投票”機制和“用腳投票”機制是財政分權發揮作用的基礎性機制。

（一）“用手投票”機制：基于選舉約束的邏輯

“用手投票”機制是一種選舉約束機制，地方居民通過選舉地方議會或政府工作人員，以及通過對當地重大決策的投票來表達自身的利益述求，從而影響政府決策。這一理論認為通過居民選舉產生的地方政府具有信息上的優勢來了解和滿足當地公眾的需求，［2］37從而準確和有效地提供適合當地的公共服務。這其中，地方議會和政府的組成代表著“誰來決策”，民選的議會和政府對當地公民負責，同時能夠真正發揮信息優勢，更高效和準確地提供當地的公共服務。政府公共服務供給行為則代表著“為誰提供什么樣的服務”，是社會資源再分配的一種形式，政府不同的公共服務供給政策會形成不同的社會利益分配格局。

在民主政治條件下，在政府提供公共服務的過程中，地方公民在公共服務供給方案上進行抉擇，這一抉擇形式是“用手投票”。居民按照民主票決原則（通常是多數通過原則）對當地政府的重大決策尤其是與日常生活密切相關的公共服務決策，通過直接投票方式來表達自己的意見；除了直接投票之外，居民還可以利用請愿、建議、協商及抗議等多種廣義投票方式來表達自身的利益述求。在應然層面上，憲法意義上公民享有廣泛而普遍的投票權利，這是現代民主社會的基本原則；但在實然層面上，受制于不同國家和地區的具體政治體制、機制、程序和技術等因素，［3］2283公民行使和實現用手投票權利的具體程度也大不相同。

（二）“用腳投票”機制：基于政府競爭的邏輯

“用腳投票”機制是基于政府競爭的機制。Albert Breton認為，政府本質上是相互競爭的，地方政府相互圍繞資源的分配、公共服務（公共產品）展開競爭。［4］262在諸多政府競爭中，橫向的地方政府競爭最為典型。從政府經濟學的角度而言，企業和居民所繳納的稅收，即是居民消費政府所提供的公共服務時所支付的價格，企業和居民經過權衡比較，如果認為所享受的公共服務低于所繳納的稅收時，企業和居民等生產要素所有者會選擇遷移出本地方政府轄區。這種情況實際上是企業、居民等流動性生產要素所有者用“腳”（遷移）對不同地方政府進行“投票”（選擇）。［5］不同的地方政府根據當地居民的偏好提供不同稅收水平和公共服務菜單，居民也可根據自身的偏好來選擇不同的地方政府，從而選擇相應的稅收水平和公共服務組合。這一雙向選擇關系主要通過人口、企業流動來實現。［2］37可見，在市場經濟條件下，“用腳投票”機制實質上是地方政府圍繞對生產要素的爭奪而產生的競爭，在政府競爭基礎上形成的“用腳投票”機制反過來引導和影響地方政府在本轄區的公共服務供給行為。

以哈耶克為代表的西方學者認為，這有助于提高地方公共服務供給的局部效率，因為“他們（指公民和企業家）會對地方政府形成足夠的壓力，要求它像其競爭者那樣根據合理的成本提供優良的服務。”［3］2283地方政府間的競爭同市場競爭一樣，在提高公共服務質量的同時能夠降低價格（稅收），但這一雙向選擇需要通過人口等生產要素的流動來實現，這意味著在戶籍限制比較嚴格的國家和地區，這一機制發揮的作用非常有限。同時，“用腳投票”機制還會進一步擴大地區發展的不平衡，發展較好的地區本身就具有強大吸引力，發展水平低的地區處于難以扭轉的劣勢，人口的流動性比較低，在政府競爭中熱情并不是很高，這就不利于當地政府改善公共物品和服務的供給情況。因而，“用腳投票”機制能夠激勵發展水平較高的地區改善當地社會服務，對發展水平較低的地區的激勵作用卻非常有限，甚至產生消極效應，這就進一步擴大了地區發展的不平衡。

可見，西方主流理論認為，在“用手投票”和“用腳投票”兩種機制的作用下，在民意對地方政府施加影響和地方政府存在激烈競爭的雙重壓力下，不斷主動提高公共服務供給的效率是地方政府的優勢策略，這最終提升社會整體福利水平。

二、“用手投票”和“用腳投票”兩種機制在中國的適用性

西方關于財政分權有利于增進地方社會福利這一理論的制度背景是，居民可以“用手投票”和“用腳投票”，即民主和自由是分權的基本前提。然而中西方財政分權的制度背景不同，西方國家的財政分權制度大多建立在聯邦制的制度架構之上，我國的財政分權建立在單一制制度架構內，在這一制度框架下，中央政府與地方政府是委任與被委任方，在地方領導干部人事任免中，公眾的參與非常有限。這種體制導致地方政府服從上級政府指示，從而限制了地方政府對居民需求的重視程度。通常情況下，居民對公共服務的偏好和需求并不一定在地方政府的優先考慮范圍之內，“用手投票”和“用腳投票”機制在中國發揮作用具有較大的局限性。

（一）“用手投票”機制在中國發揮作用的局限性

“用手投票”機制，即現代選舉原則，如前文所述，公民主要通過直接或間接選舉地方議會或政府官員以及對政府的重大決議行使表決權來實現。在憲法意義上，中國公民可以通過選舉人大代表來間接選舉領導干部，同時可以通過人大代表直接或間接向政府反映自身利益訴求以及政治意見，公民對當地政府的重大決策也具有投票表決的權利。但在中國的政治制度下，地方政府干部的任命在很大程度是取決于同級和上級黨委政府組織（人事）部門的意見，不同于西方國家建立在聯邦制基礎上的財政分權制度。［6］盡管有的基層政府官員由直接民選產生，但對于真正制定具有深刻影響力政策的中高層政府，公民的“用手投票”的影響力十分有限。

人民代表大會制度是公民反映自身的利益訴求及政治意見的主要媒介，然而在現實的制度背景下，人大代表的選舉結果也不一定是人民意志的真實反應，震驚中外的湖南省衡陽破壞選舉案即是典型案例。衡陽破壞選舉案中，98%的市人大代表和73%的當選的省人大代表受賄，涉案金額達1.1億元。固然人大代表在反映民意、表達需求方面的作用不可忽視，但客觀上講，人大代表發揮的作用非常有限，在官員的選舉和任用中缺少公眾的投票參與和意志表達。在公眾對于當地重大政策的表決問題上，公眾的權利也非常有限。例如，為了征求居民對于重大政策意見而召開的聽證會，在不少地方演變成一種形式上的民主，一些地方召開聽證會僅僅是為了賦予政府決策以合法性，因而出現了“凡聽必漲”的現象。由于公民缺乏對政府的制約力和影響力，一些地方政府在制定政策時，首要考慮的往往不是當地社會福利，而是主要根據上級的指示精神、政績指標及任期需要等因素進行決策。

總體而言，憲法和法律所規定的公民選舉和表決的政治權利還沒有完全切實有效的實施機制和保障機制，公民在公共服務領域“用手投票”的權力對地方政府的公共決策行為還不能產生直接的實質性的影響。財政分權的作用是促進地方的積極性，但是在民意不能影響政策的背景下，分權促進的是地方政府利益最大化的積極性，而不是地方居民福利最大化的積極性。［7］而且部分地方政府及其領導人與當地公眾在許多領域的利益并不一致，當其在公共服務供給上達不成一致或公共決策出現重大失誤時，公民無法直接問責，地方政府也無須向公民擔責，這樣不僅導致地方公共服務供給不到位，還加劇了尋租和腐敗現象。

（二）“用腳投票”機制在中國發揮作用的局限性

“用腳投票”發揮作用是通過人口流動來實現的，但這對于缺少勞動技能的普通農村勞動力來說是較為困難的。而且在目前中國的戶籍制度改革尚未完成的情況下，人口遷移在絕大多數情況下并不能改變戶籍身份，遷移人口并不能享受遷入地的社會福利。因此，“用腳投票”的機制在中國發揮作用的范圍有限。

同時，“用腳投票”機制的作用在不同的地區也存在較大差異，甚至會進一步擴大地區福利水平的差距。人口流動性的地區差異對地方政府行為有很大影響，由于東部、南部沿海地區的發展水平高，勞動力的素質和潛在流動性更大，為了吸引和留住人才和投資者，這些地區往往比較重視提高政府的社會服務水平。相較而言，貧困地區的勞動力流動性較低，而且本身對人才和投資者的吸引力較東部沿海地區要缺乏，發展程度相對較低的中西部地區地方政府通常比東部沿海地區更為忽視當地居民對公共服務的需求。同時在財政收入本身就存在巨大地區差異的情況下，中西部地區地方政府為了追求經濟增長而進行的公共基礎設施投資更可能擠占該地區的教育等財政支出，從而更加降低當地的社會福利水平。正如上文所說，“用腳投票”機制能夠激勵發展水平較高的東部沿海地區改善當地社會服務，對發展水平較低的中西部地區的激勵作用卻非常有限，甚至產生消極效應，這就進一步擴大了地區社會福利水平的差距。

三、財政分權如何影響地方社會福利：基于中國現實的考量

不同于西方的制度和社會基礎，在中國，因為當前的財政分權實際上中央政府給予地方政府一些自主權，而不是國家對公民的放權，這就意味著地方所受的制約只能來自上級政府，而不是來自地方公眾。這種模式下的財政分權對提高地方社會福利的作用非常有限。由于財政分權的“用手投票”和“用腳投票”兩種機制的作用有限，在這樣的背景下，財政分權對地方社會福利水平甚至產生了負面影響。

（一）地方公共服務供給總量不足

由于“用手投票”機制在中國發揮的作用非常有限，在委任制下的地方政府主要考慮上級的精神和指示，部分地方民意并不能夠得到有效表達和足夠重視，地方政府并不能發揮信息優勢以提供適合當地的公共服務。事實上，由于地方政府是對上級政府負責，而不是對當地居民負責，提高當地的社會福利水平并不是地方官員決策的首要考慮。同時，由于“用腳投票”機制發揮的作用非常有限，地方政府缺乏足夠的動力為吸引其他地區人才和為當地居民提供更好的公共服務，尤其是在貧困的地區，除了國家要求的最基本的公共服務外，地方政府對居民的福利狀況越發的漠不關心。

（二）地方公共服務呈現非均衡化

由于“用手投票”機制在中國發揮的作用非常有限，委任制和以經濟發展為主要指標的績效考核制是對地方政府官員約束力最強的因素，雖然中央現已明確地方考核不唯GDP論，但經濟指標仍然占舉足輕重的地位，地方政府并沒有從競爭GDP轉變為競爭公共產品和服務。［8］地方政府為了地方GDP增長，熱衷于招商投資，其提供的公共服務主要集中在基礎設施建設，旨在改善地方投資環境。由于地方政府的財政資源有限，這就擠占了與短期經濟發展不直接相關的公共產品和服務，例如衛生、教育和醫療，地方公共物品供給便呈現結構性偏差，即用于投資基礎設施建設的公共支出超過具有社會福利性質的社會服務支出。在中國，財政分權導致配置在衛生和教育等的公共支出反而減少，特別是在貧困地區，它明顯惡化了當地居民的福利狀況。［2］42這一現象在中西部欠發達地區表現的更為明顯：公共物品供給總量不足、公共物品供給結構失衡、公共物品供給效率水平較低等。［9］

（三）地方社會福利水平差距擴大

由于“用腳投票”機制在中國發揮的作用非常有限，發展程度相對較低的中西部地區人口的流動性較低，對人才的吸引力較低，其地方政府通常比東南沿海地區更為忽視當地居民對公共服務的需求。東南沿海等發展程度較高的地區，勞動力的素質和潛在流動性更大，這些地區為了吸引人才和投資者，往往比較重視提高政府的社會服務水平。這種人口流動性的地區差異對地方政府行為產生了很大影響，這進一步擴大了東南沿海地區和中西部地區的社會福利水平差距。

西方主流理論認為，由于地方政府更接近民眾，比中央政府更了解當地居民的需求，因此財政分權可以發揮地方政府在提供地方公共產品方面的信息優勢，并以此提高當地福利水平。但不同于西方的理論和實踐經驗，由于具體國情不同，財政分權兩個基本作用機制“用手投票”和“用腳投票”在中國的作用非常有限，財政分權在中國并不必然地促進地方社會福利水平的提高，甚至有時會造成福利損失和投入公共品的資源變少等情況。不難發現，通過分析“用手投票”和“用腳投票”機制在中國的適用性，這為解釋目前我國地區經濟發展不平衡、基本公共服務供給失衡現象提供了一個新的視角。

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，全面建成小康社會的奮斗目標和新的發展理念迫切要求地方政府增進地方社會福利，迫切實現地方基本公共服務均等化，而要達到這一目標，增強廣大公民“用手投票”機制的力量、保障普通公民“用腳投票”的權利是不容忽視的兩大重大課題，前者要求在公共服務供給方面讓“人民發聲”、讓“人民投票”，這需要健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道；后者要求改革現行戶籍制度、身份制度、就業制度、教育制度、醫療制度、保障制度等，保障生產性要素所有者的流動渠道暢通。

注釋：

（1）政府經濟學一般將公共服務等同于公共產品（public goods），至少是“服務”形式的公共產品，公共產品與私人產品相對應，是指具有消費的非競爭性和收益的非排他性特征的服務或產品，為更符合本文研究主題，本文不做細分，統一采用“公共服務”說法。

參考文獻：

［1］王文劍，覃成林.地方政府行為與財政分權增長效應的地區性差異——基于經驗分析的判斷、假說及檢驗［J］.管理世界，2008（01）：9-21.

［2］喬寶云，范劍勇，馮興元.中國的財政分權與小學義務教育［J］.中國社會科學，2005（06）：37-46.

［3］汪永成.用腳投票、用手投票兩種機制的非均衡性與地方政府公共服務供給行為的非公平性——一種分析和解決當前中國民生問題的新視角［A］.見：中國行政管理學會編.“構建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2007年年會論文集［C］.北京：中國行政管理學會.2007：2281-2288.

［4］Albert Breton.Competitive Governments：An Economic Theory of Politics and Public Finance［M］.New York：Cambridge University Press，1998.

［5］Tiebout.A Pure Theory of Local Expenditures［J］. Journal of Political Economy，1956（64）：416-424.

［6］于長革.中國式財政分權與公共服務供給的機理分析［J］.財經問題研究，2008（11）：84-89.

［7］王紹光.分權的底線［J］.戰略與管理，1995（02）：37-56.

［8］張曉晶.不唯GDP不去GDP超越GDP［N］.人民日報，2015-03-31（07）.

［9］周榮，王超.農村公共物品供給的影響因素探析——以重慶市A、B鎮鄉村公路修建為例［J］.中共山西省委黨校學報，2015（01）：52-54.

編輯：邵西梅

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7238（2016）03-0090-05

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.03.017

收稿日期：2015-09-13

基金項目：國家社科基金項目（14BZZ082）、重慶市研究生科研創新項目（CYS14205）階段性成果。

作者簡介：王超（1991-），男，中共重慶市南岸區委黨校教師，主要研究方向為基層治理、公共政策與領導科學。