圖書館法人治理“鎮江模式”初探

陶 濤

?

圖書館法人治理“鎮江模式”初探

陶 濤

(鎮江市圖書館，江蘇鎮江 212001)

以黨的十八屆三中全會為標志，文化事業單位建立法人治理結構已經由理論問題變為實踐問題。鎮江市圖書館從2014年起分三個階段進行法人治理結構改革試點。現已完成理事會章程制定，成立了理事會和內外部一體的大監事會，并已在正常運行。本文就鎮江市圖書館在法人治理結構改革中形成的獨有特色即“鎮江模式”進行歸納和總結，以供同行借鑒和參考。

圖書館 法人治理 鎮江模式 借鑒

十八屆三中全會在推進文化體制機制創新的頂層設計中，提出了構建現代公共文化服務體系的戰略任務，其中重點任務之一，是文化事業單位建立法人治理結構，推動公共圖書館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理。十八屆三中全會的明確要求，標志著公共圖書館建立以理事會制度為核心的法人治理結構，已經由一個理論問題變成了實踐問題。

1 鎮江市圖書館法人治理結構改革的概況

鎮江市圖書館法人治理結構改革試點分為三個階段：

1.1 初期階段

從2014年2月開始，劃分為三個時序節點。3月-7月考察調研階段：實地考察了深圳市圖書館、杭州市圖書館和溫州市圖書館，與湖州市圖書館、無錫市圖書館進行了書面材料的交流，學習并借鑒了先行先試單位的成功經驗，同時發現了一些不足和困難；8、9月份頂層設計階段：對法人治理結構理事會、監事會和管理層框架設計、責權設計、運作規范等進行研究，制定出臺了《鎮江市圖書館理事會章程》和其它管理制度、配套措施；10-12月份組建理事會階段：主要工作包括開展理事社會公開招募，構建監事會，召開鎮江市圖書館第一屆理事會成立大會等。

初期階段是法人治理結構改革最為關鍵的階段。該階段從無到有，學習、探索、修改、制定，完成了法人治理結構改革的三項重點任務，即“建立健全決策監督機構、明確管理層權責、制定事業單位章程”，基本形成了一套符合鎮江市圖書館體制改革發展方向與進程的責任體系和實施方案。后續階段的任務就是遵循章程，執行好理事會和監事會所承擔的責任和義務。初期階段是法人治理結構改革成敗的關鍵，鎮江市圖書館法人治理結構改革的亮點也主要體現在這一階段。

1.2 中期階段

任務是做好理事會、監事會和管理層的磨合，按預期制定的規范制度推動法人治理結構改革的深入，中期階段以決策監督機構一個任期為時長，以制度全面實施和得到執行為結束標志。目前正處于中期階段，已召開一次2015年度理事會和內部監事會，及一次內外部監事會。運行情況良好。

1.3 遠期階段

遠期階段的工作目標是實現“理事會、監事會和管理層”的高效統一，完善的外部評價和反饋機制，內部權責督管和糾偏機制等。

2 鎮江市圖書館法人治理的“鎮江模式”

鎮江市圖書館法人治理結構改革中大膽創新，在架構設計、管理制度等方面初步形成了一些亮點特色，受到了圖書館界的關注，形成了特有的“鎮江模式”。

2.1 組建決策型理事會

圖書館法人治理結構改革首先遇到的是理事會頂層設計問題，是組建決策型的理事會還是議事型的理事會？從調研情況來看，組建議事型理事會四平八穩，矛盾較少，既完成了改革目標，也對本單位沖擊較小，但是議事型理事會“只議不決”“議而不決”，理事只有建議權，沒有決定權，單位的大事小事仍然像改革以前一樣，掌握在主管部門、管理層手上。為徹底實現“吸納社會人士參與管理”的精神，鎮江市圖書館摒棄傳統議事型理事會模式，在《鎮江市圖書館章程》中明確賦予了理事會享有審議和修改圖書館章程、審議內部管理制度和財務預決算、推薦法定代表人人選、推薦提名圖書館管理層人員名單、考核管理層主要負責人年度工作等11項重大人事和財務決定權，從而解決了理事會“只議不決”的重要缺陷，真正把決策的權力從行政部門、圖書館管理層轉移到理事會制度上。組建了一個決策型的圖書館理事會。

2.2 理事公開招募，社會理事占絕大多數

圖書館法人治理的目標之一就是通過理事會制度實現“讓社會大眾來管理圖書館”。因此，鎮江市圖書館沒有像一些圖書館內部任命理事，而是面向社會和廣大市民公開招募理事。在該市文廣新局網站、圖書館網站、鎮江夢溪論壇、金山網等發布招募公告，并在《鎮江日報》做了相關報道。中國鎮江網、中國江蘇網、光明日報網和國家圖書館網站都作了專題報道。一個月內共收到理事報名表28份，有的來自政府機關、街道社區、廠礦企業、個人成分也很多，有志愿者，學生，行風監督員，人大代表，甚至還有注重公益的網絡大咖。最終鎮江市圖書館理事會產生的9人理事中除1名來自主管局，1名來自圖書館管理層之外，其它的7名全部來自于公開招募的社會理事。

2.3 成立內、外部一體的大監事會

在國外，社會機構理事會的構成來源于投資方的多元化，理事是投資機構或個人的利益代表。而在我國，圖書館等公益性文化事業單位的投資主體是國家財政，且是唯一的投資主體，所以將代表國家進行資產管理的人社、財政、編辦和代表行業管理的宣傳、文化等職能部門排除在理事會主體之外又是一個矛盾問題。

為了解決這個問題，鎮江市圖書館認真研究了現代企業制度中“三權分立”的設計框架，將其中以工會、職工為代表構成的監事會賦予了新的含義。把代表國家投資主體地位的主管、職能部門組建了內部監事會，履行投資主體對圖書館財產管理、人事管理和職能管理的監督和引導。內部監理會為常設機構，同理事會一樣，按期召開會議，在職責范圍內，代表政府督導圖書館工作。在此基礎上，還開創性地組建了外部監事會——“圖書館市民評議團”，采取不指定方式，隨機抽取評議團人員，保證評議結果的公正；采取無固定時間，根據理事會、內部監事會要求隨時組織評議。這種內外結合的監事會制度是鎮江市圖書館結合自身實際，開展法人治理結構改革的創新亮點，得到了專家和其它圖書館的一致好評。希望經過一段時間的運作，探索出適合全國公益性事業單位改革需要的群眾評價和反饋機制。

2.4 著力強調以“法”治館的核心理念

在法人治理結構改革中，鎮江市圖書館提出了以“法”治館的理念，“法”可理解為規章制度，是一種規范的存在。開展法人治理結構改革以來，用半年時間編撰了《鎮江市圖書館規章制度匯編》一書，共梳理完善、新增制度88條，涵蓋部門與崗位職責，黨建和工會，行政和業務管理，讀者服務等4大方面。同時又制定、完善了13個配套文件和措施。分別是(1)《鎮江市圖書館理事會章程》；(2)《鎮江市圖書館法人治理結構實施指導意見》；(3)《鎮江市圖書館理事會決策失誤追究制度》；(4)《鎮江市圖書館社會評價和反饋制度》；(5)《鎮江市圖書館管理和服務績效評價制度》；(6)《鎮江市圖書館工作報告制度》；(7)《鎮江市圖書館信息公開制度》；(8)《鎮江市圖書館專業技術人員職稱評聘管理辦法》；(9)《鎮江市圖書館管理層聘任和使用制度》；(10)《鎮江市圖書館社會資本投入和管理辦法》；(11)《鎮江市圖書館多元化產品和服務發展規劃》；(12)《鎮江市圖書館審計制度》；(13)《鎮江市圖書館青年同志職業生涯規劃管理制度》。這種“制度為重，管理為先”的做法，使得法人治理結構改革從最初就有了行動規范和制度保障。

3 鎮江市圖書館法人治理結構改革的現實意義

3.1 推進了政事分開，進一步明確公益性事業單位獨立法人地位

政府是公益性事業單位唯一的舉辦者和管理者，國內公益性單位法人治理結構相比國外典型的公立組織治理結構，存在的弊端多與各級政府行政權力異化有很強的關聯性，因此，建立科學、規范的鎮江市圖書館法人治理結構，可以理順包括圖書館與文廣新局在內的行政主管部門的關系，充分實現政事分開、管辦分離，使圖書館成為真正獨立的法人。通過制度安排，達到圖書館所有權、經營權和監督權的分立與制衡，使利益各方各得其所。建立圖書館法人治理結構，推進了圖書館所有權與管理權的真正分離，充分保障圖書館的自主權，使得圖書館能夠更靈活自主的面對讀者、面對社會、面對群眾。

3.2 構建了制度規范，進一步科學建構責、權、利分設的規范與保障

科學而富有效率的法人治理結構，不僅是指組織結構，同時也包括規范圖書館運行的治理機制和治理規則。因此，保證圖書館法人治理結構的實際運作，提高治理效率，必須做到規范的治理結構、有效的治理機制、相應的治理規則三者有機結合，缺一不可。理事會、監事會和《鎮江市圖書館理事會章程》“三位一體”，切實解決了治理結構中“權力的人格化”，即團體的權力演變為個人的權力的情況，杜絕了個人的專斷；有效防止了“互相制衡的主體之間的共謀”，即為小集團、小團體的利益而聚攏在一起犧牲圖書館利益的行為。

3.3 彰顯了公正合理，進一步健全管理層及職工的激勵制度

法人治理結構改革從某種程度上彰顯了公平正義，充分體現出多勞多得、少勞少得和不勞不得，逐步破解正在形成的新的大鍋飯體制，形成公正合理的激勵、薪酬制度。對行政負責人等管理層成員重視成就激勵，幫助其在管理工作中追求卓越，爭取成功；對待職工建立合理的薪酬體系，考慮收入分配理論與現階段實際、改革方向與各方面的承受能力、分配政策的連續性與歷史形成的分配關系等多方面因素，分步穩健、完善實施圖書館績效工資制度。同時，建立起良好的績效考核機制，建立起對行政負責人和中、高級管理人員的公正、透明的績效評價體系。從而實現對干部職工的工作激勵。

4 結語

建立法人治理結構是深化公益性文化事業單位改革的必然要求。目前，公益性法人治理結構的改革是邊實踐邊探索，沒有成熟的方案，沒有固定的套路，沒有可借鑒的規律，屬于典型的“摸著石頭過河”。鎮江市圖書館充分利用館藏資源優勢，調取了2008年以來，中央編辦和國家事業單位登記管理局在浙江、江蘇、上海、廣東、四川、山西、重慶和寧夏等8個省、市、區開展試點的相關材料，取長補短，拾遺補缺，同時在改革中大膽創新，在架構設計、管理制度等方面初步形成了一些亮點特色，形成了圖書館法人治理的“鎮江模式”。接下來，還將積極探索，加快理事會磨合，發揮好決策作用；用好管理制度，抓好內部績效；拓展反饋渠道，注重群眾評價。切實把圖書館法人治理結構改革落到實處，為其它公共圖書館和公益性事業單位開展法人治理改革探索出一條卓有成效之路！

〔1〕中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關于加快構建現代公共文化服務體系的意見[Z/OL].[2016-9-23]http://news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/15/c 133920319.htm

〔2〕王冬陽.機構法定·理事會治理·崗位管理——基于公共圖書館推行法人治理的理性思考[J].圖書館，2015(9):31-33

〔3〕肖容梅.深圳圖書館法人治理結構試點探索及思考[J].中國圖書館學報，2014(3):13-19

〔4〕顧曉光,劉茲恒.圖書館實行法人治理結構的難點[J].圖書館雜志,2015(9):28-32

〔5〕胡海榮.公共圖書館實施法人治理結構面臨的問題與對策——以溫州市圖書館法人治理結構試點為例[J].圖書館雜志,2015(9):38-42

Initial Research of Library Corporate Governance in the “Zhenjiang Mode”

Tao Tao

Establishing corporate governance structure in cultural institutions has changed from theoretical level to practical one, marked by the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Chinese Communist Party. In 2014, Zhenjiang Library was taken as reform pilot of corporate governance structure in three phases. Now, the Council’s statutes have been formulated, and the Board of Supervisors has been set up united with the Council internally and externally, which is running normally. The paper makes a summary of the unique characteristics of corporate governance structure reform in the “Zhenjiang mode”, hoping to provide reference for other pilot institutions.

Library; Corporate governance; Zhenjiang mode; Reference

G251

A

陶濤(1980-)，男，學士，館員，辦公室主任，研究方向：圖書館學。