國企混合所有制改革的路徑及制度設計

文‖王偕勇

國企混合所有制改革的路徑及制度設計

文‖王偕勇

推進國有企業實施產權改革、發展混合所有制經濟，需要結合企業的不同功能定位，統籌研究。對于不同功能的企業，應提出不同的推進混合所有制的標準和要求，要積極探索在哪些行業領域以及哪些企業優先推進產權改革，發展混合所有制經濟；對規模較大、業務多元的企業，如何考慮在什么企業層級和業務板塊上推進改革。

國企混改制度設計

國資監管由“管企業”向“管資本”轉變，提高國有資產流動性和效率。改變目前國資委對國有資產的監管形式，推動國有資產實現形式由原來的實物形態的“企業”，轉變為價值形態的資本，包括證券化的資本，這是當前國企混改的鑰匙和關鍵點。資本化、特別是證券化的國有資產具有良好的流動性，使國有經濟布局和功能可以靈活調整，“進退自如”，資本化是對國有資產流動性和效率的一次根本解放。

成立國有資本投資機構，建立權責明確的國有產權委托代理關系。成立“國有資本投資機構”，是按照所有權與經營權分離的原則，從體制上實現政資分開；通過國有資本投資機構的隔離，實現政企分開。該機構隸屬各級國資監管機構，與國資委間建立以財務約束為主線、權責明確的國有產權委托代理關系，國資委履行國有資本的管理職能，它代表政府保持對國有資產的最終所有權；該機構與投資的企業之間建立的是股權關系，企業有股東、沒有婆婆，自主決策、自負盈虧，是獨立的市場主體；它一方面受政府之托，接受國家政策指導，管理邊界清晰的國有資本；另一方面在市場中獨立運營，集中統一行使所有權；投資收益上繳委托部門，接受監管部門的監督。這種管資本不管企業的制度變遷，政府可站到超脫地位，正確處理與市場的關系。

建立和完善國企混改后的科學的法人治理結構，實現企業關系市場化。首先，混合所有制企業內部，要建立科學的法人管理結構，并接受來自不同性質所有制的投資主體的約束和監督。其次，在企業外部要按市場原則進行相應的配套改革，從而有利于建立多層次的產權所有關系，促進國有企業經營機制的轉變。再次，要加快人事制度的改革，將企業的人事管理制度與黨政機關干部的人事管理制度分開，充分運用市場制度選聘經營者，建立和完善職業經理人制度。同時，要加快薪酬制度改革，推行經營者和骨干隊伍持股。

建立科學的企業領導體制，引導和推動企業加強內部管理。國有企業混合所有制改革，需要建立科學的、規范的企業領導體制和組織機構，是企業真正成為法人實體和市場競爭主體的制度保障。

國有企業屬性與混改路徑選擇

要改革國企，必須明確國企的定位。中共中央國務院將國有企業分成商業類國有企業和公益類國有企業，明確提出要分類推進國有企業改革。

對于競爭性行業，完善股權結構和公司治理。在競爭性領域，關鍵在于完善股權結構和治理結構，發揮市場在資源配置中的積極作用，消除和避免行政壟斷和行政干預。

對于一般性競爭行業的國有企業，要收縮國有股權份額，可采用出售存量股權的方式，引進非國有資本，實現產權多元化，避免國資一股獨大，國有資本股權比例可控制在30%以下，直至退出。方式上可實行股份制改造，積極推行資本證券化。

對于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，以及承擔重大專項任務的競爭商業類國有企業，也要推行混合所有制，可通過引進增量為主引進投資者，最終使國有企業從國有獨資或政府絕對控股的企業逐步轉變為政府相對控股的混合所有制企業。國有資本保持控股地位，股權比例在30%-50%即可，非國有資本處于參股地位，這樣，雖然稀釋了國有股權比例，但與以前相比，同樣的國有資本控制的資源更多，這就意味著混合所有制改革不但不會弱化國有經濟，反而會強化它。同時，可有效完善企業治理結構、提高運行效率。

對于公益性行業，以引入市場機制為重點，提高社會公益服務效率。公益類國企，比如城市公用事業、電信、電力、民航、鐵道、郵政等，屬于自然壟斷行業，一是放寬市場準入，引入競爭機制，有條件的企業要積極推行多元持股。而不是只限于在原有企業按區域、按功能“分拆”之后的企業之間開展競爭。二是引入戰略投資者，實行國有產權相對控股。可選擇具有良好市場聲譽、具有產業鏈或價值鏈關聯，能與企業發展形成協同效應、契合企業發展需要，能在資源、技術、管理、市場等方面幫助企業突破發展瓶頸，形成發展機遇的戰略合作者，推進規范的股份制改革，逐步形成規范的法人治理結構，從而有利于企業經營機制的轉換，提高效率，改善服務。三是通過政府購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。采取政府購買服務的方式，由企業完成，但是國家支付相關成本，這樣既能解決不同股份的利益平衡問題，又不會對企業履行公益性職責產生負面影響。

混合所有制的實現形式

現階段混合所有制的實現，大致可從三個層面推進：企業層面的混合、資本層面的混合和國有資本投資項目層面的混合。

企業層面的混合。一是改制上市。二是并購重組。國有企業通過并購重組，與民營企業實現有機融合，可以選擇與本企業在技術、市場、產品等領域能夠形成良好協同效應的民營企業作為并購標的；三是合資新設。國企與民營、外資等社會資本成立合資公司，各方可以現金、股權、技術、實物資產等投資入股。四是戰略引資。引入在資金、技術、管理、市場、人才等方面具有優勢的戰略投資者。對于處于充分競爭領域、且國有資本持股比例較高、經營機制不夠靈活的企業，戰略引資尤為適用。

資本層面的混合。資本層面的混合，主要指國企與社會資本共同出資設立股權投資基金，以基金管理公司作為平臺，組建專業管理團隊，募集資金，開展項目投資，發展混合所有制經濟，比如申能誠毅創投基金。具體而言，國有企業可以在公司內下設股權投資基金，也可以探索國有資本與創業投資基金、產業投資基金、政府引導基金等機構資本共同設立股權投資基金，投資公益性或特許經營行業、戰略性新興產業、創新性和孵化期等高收益、高風險業務，從而可淡化實體經營企業的所有制屬性，有利于消除國有企業與民營企業由于所有制不同而造成的對立，摘掉“所有制標簽”，充分發揮不同所有制的優勢，使企業作為獨立的市場競爭主體，平等參與市場競爭。

國有資本投資項目的混合。主要適用于公共基礎設施建設的項目融資模式。項目層面的混合主要是指PPP 模式，又稱之為“公共私營合作制”或“公私合作”。PPP 模式是政府通過招標的形式，將項目以BOT、BOOT、BT、BTO、BOO或POT 等方式與中標方合作的一種模式。PPP 模式涉及資金的分擔、股權的變動和收益的分享，是一種特殊形式的政府與社會資本合作的模式。PPP 模式本身不是股權的混合形式，但其涉及多元股權主體在項目合作中資本的分擔和利益的分享，故可以理解為混合所有制的一種外延形式。PPP模式主要用于燃氣管網及儲氣設備、交通基礎設施、電網、新一代信息基礎設施、現代化煤化工和石化產業基地、重要戰略性物資儲備設施、保障性住房等項目的建設運營。

（作者單位：申能集團）