解決國企改革三重難題

文‖馬浩東

解決國企改革三重難題

文‖馬浩東

如何管資本，如何優(yōu)化布局和如何激發(fā)國企活力

中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見以及相關配套文件已陸續(xù)發(fā)布，各地國有企業(yè)改革實施推進還處于試點探索階段，真正的改革效果顯現還需時日。

從政策的頂層要求，以及各地國資委、國有企業(yè)改革的推進情況來看，深化國有企業(yè)改革面臨3個重點：國資監(jiān)管層面，完善管資本為主的監(jiān)管體制；國資布局層面，優(yōu)化國有資本布局結構；國企發(fā)展層面，激發(fā)國有企業(yè)發(fā)展活力。只要這三個方面取得了實質進展，可以相信國有企業(yè)的發(fā)展活力、發(fā)展質量將上升一個臺階。

市場驅動

完善管資本為主的監(jiān)管體制、優(yōu)化國有資本布局結構、激發(fā)國有企業(yè)發(fā)展活力這3個重點當緊密圍繞市場化主線來展開。

國有企業(yè)效率不高的重要原因是缺乏流動性，這個流動性是一個廣義的概念，既指資金、資產、資源、資本缺乏流動，占用太多資源，也指周轉能力差，同樣一個生產與銷售的周期國有企業(yè)往往比民營企業(yè)慢很多，還包括信息、意識、人才、文化等一個優(yōu)秀企業(yè)需要的要素都缺乏激蕩，改變必須依靠市場機制激發(fā)企業(yè)的組織活力。

中共中央在十八屆三中全會上明確提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，具體來講，商業(yè)類國有企業(yè)要培育較強的市場競爭能力充分參與市場競爭，公益類國有企業(yè)要建立市場化運作機制來實現公益目的；國資在空間布局上要鼓勵優(yōu)勢企業(yè)走出去發(fā)展，開展跨區(qū)域合作，在產業(yè)布局上要按照市場需求來開展資源配置、要推進供給側改革、要把握市場的前瞻趨勢，去投資一些新興產業(yè)；國資監(jiān)管要進一步推進政企分開，確立國有企業(yè)的市場主體地位，通過法人治理結構履行出資人職責，建立適應國有企業(yè)市場化發(fā)展的監(jiān)管模式。研究各地的改革方案以及實施情況，像深圳、廣州、江蘇、安徽等地明確將市場化發(fā)展作為其核心主線，這些地方的國資發(fā)展活力值得期待。

釋放經營自主權與強化資本運營監(jiān)管

過去國資監(jiān)管機構對國有企業(yè)的管理很多情況是一種點、線、面式的管理企業(yè)的方式，部分國資監(jiān)管機構陷入較多過程性事務的審批工作，管了不少事情，比如投資項目決策、企業(yè)“三定”等；由于監(jiān)管機構并不熟悉每家企業(yè)的產業(yè)與業(yè)務，最后很多決策實際上并不一定科學，流于形式，甚至影響效率，監(jiān)管效果并不理想，同時國有企業(yè)又由于制度執(zhí)行不嚴格而風險頻出，如何強化法治、如何向體系化的管資本為主的監(jiān)管方式轉變是國資監(jiān)管機構面臨的難題。

首要的問題是，要明確在釋放經營自主權的導向下，國資監(jiān)管機構到底管什么，既不干涉企業(yè)經營，又要管住國資風險，還要體現管資本為主的要求。

這其實沒有定勢，首先要明確“管資本為主”不是“管資本”，除了管優(yōu)化布局外，管目標和結果也許是最適合現階段的一種方式，大概可以分成管事前的政策方向，即是通過管戰(zhàn)略與規(guī)劃明確國有企業(yè)主業(yè)和投資領域，制定企業(yè)領導班子的周期戰(zhàn)略考核目標；事后的評價與國資收益，即通過考核明確企業(yè)領導班子周期內的工作成績，并根據考核結果確定獎勵方案，要求企業(yè)確定利潤分配方案，上繳國資收益；事中過程性的經營事項可以由企業(yè)自主決定，國資監(jiān)管機構發(fā)揮過程性監(jiān)管作用，要求國有企業(yè)上報財務分析情況，并有權對國有企業(yè)開展定期與不定期的全方位審計工作。

比如安徽省在對平臺公司的授權方面先行一步，可以作為授權的參考。一是下放投資權限，投資計劃與投資項目不再管控，平臺公司只需編制年度戰(zhàn)略任務報告，以報告制度方式向國資委報告，并抄送省委省政府相關部門，取消審批與請示的傳統(tǒng)方式；二是下放選聘經營層權限，國資委管到董事會與黨委，經理層由董事會進行選聘，國資委僅考核董事會；三是下放薪酬分配權，國資委不再管二級公司薪酬總額。

其次怎么管。總的導向是依法治企，才能真正實現企業(yè)長期健康發(fā)展，把企業(yè)領導人對企業(yè)的負向影響降到最低，要把國資監(jiān)管機構監(jiān)管的權限明確寫入國有企業(yè)章程并嚴格按照章程進行監(jiān)管，重點發(fā)揮董事會作用，通過董事會來實現國有企業(yè)重大決策，國資監(jiān)管機構在尚沒有權力任免董事的情況下，可以有董事任免的建議權、考核權，以及外部董事的任免權，要逐步把董事會在高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理等方面的權限做實。

新興際華在規(guī)范董事會運作這方面現在有一些嘗試和探索，主要通過董事會實現對戰(zhàn)略、考核、風險、重大投資的管控，做實外部董事，通過董事會完成總經理市場化選聘，成為中央企業(yè)層面第一家率先完成董事會獨立選聘總經理的單位。

另外，各地國資監(jiān)管部門面臨的新課題是怎么發(fā)揮國有資本投資與運營公司的功能，目前有關爭論較多，沒有統(tǒng)一的模式，但關鍵是如何結合自身的實際和需要達成的目的來靈活對待。

平臺公司的監(jiān)管

“運營公司主存量優(yōu)化，投資公司主戰(zhàn)略布局”，這可以很好地定位兩者的區(qū)別和各自的功能。國資運營公司像一個“流動的袋子”，國資監(jiān)管機構為了做優(yōu)做強做大國有企業(yè)，把國有企業(yè)的一些非主業(yè)或低效無效或同質化資產裝入口袋里，變現一部分、整合一部分、持有一部分，或者把一些好的股權或資產也吸收進來，為國有企業(yè)發(fā)展混合所有制、推進資本運作做騰挪轉移；而國資投資公司更像是一個“瞄準器”，將國有資本精準的投向一些符合戰(zhàn)略需要和發(fā)展方向的新產業(yè)，或培育新增長點、或完善產業(yè)鏈。

對于監(jiān)管的架構，則根據各地國資的產業(yè)分布、功能分類、體量大小有幾種不同的模式。一種模式是投資、運營公司與國有直屬企業(yè)平級并行模式，這種情況國資監(jiān)管機構要繼續(xù)履行出資人職責；第二種模式是原有的國有產業(yè)控股集團直接就地轉型，改組成為國有資本投資公司，主要圍繞各主業(yè)領域進行產業(yè)鏈投資，形成若干投資公司的格局，這種難度較小，容易操作，不涉及監(jiān)管層級的實際變化，但改革力度也較小，事實上僅僅是在企業(yè)投資權限上更加放開了；第三種模式是投資、運營公司成為中間層公司實行實際的三層架構運作，這種情況國資監(jiān)管機構成為較為純粹的監(jiān)管者，但需要前提是投資公司與運營公司出資人管理效果非常好，下屬國有企業(yè)數量較多，同時國資監(jiān)管機構自身轉型力度要求非常大。

目前從各地方推進的形式來看，采取第一、第二種情況的較多。事實上，無論采用以上那種模式，投資與運營公司有時候都很難絕對的區(qū)分開，投資是前端、運營是后端，所以可以由一家國有資本投資運營公司覆蓋兩者功能。

存量優(yōu)化與增量布局

對于存量部分，有些產業(yè)已嚴重過剩，而有些則非常分散，因此戰(zhàn)略上可運作的空間有限，過去采用多點開花、良性競爭的方式可以迅速的把產業(yè)發(fā)展起來，但現在傳統(tǒng)產業(yè)這樣的發(fā)展已經無法適應紅海市場的要求了。這部分需要結合結構調整與轉型升級、供給側改革的要求，一方面要清理退出一部分，對沒有戰(zhàn)略價值與財務價值的資產要堅決退出，發(fā)揮國有資本運營公司的作用，實現這部分資產集中統(tǒng)一處置盤活，或市場化變現，或形成證券化產品，或租賃，或分布轉讓，盡量通過包裝把這部分資產的價值挖掘出來；另一方面要逐步收縮一部分，對難以在現階段進行處理的資產或企業(yè)，要在維護穩(wěn)定、維持經營的基礎上，采用分步走的方式，逐步縮減規(guī)模，降低投入，來化解這部分資產。但對于同質化經營的情況，則要堅決進行主輔分離、重組整合，以相對優(yōu)勢企業(yè)為母體，推動國有企業(yè)產業(yè)鏈兼并重組。

可選擇的辦法是充分利用上市公司平臺作用，把產業(yè)鏈相關的有條件的資產裝入上市公司，可以做大上市公司提升證券化率，還可以讓出殼資源發(fā)展新興產業(yè)，間接實現了國有資產的整合。

對于增量部分，國有資本要發(fā)揮對于重點區(qū)域、重點產業(yè)發(fā)展的引領和帶動作用，積極進行跨區(qū)域、國際化布局，積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、先進制造業(yè)與現代服務業(yè)、基礎設施與民生保障產業(yè)，當看到太多的民營企業(yè)在互聯(lián)網領域風生水起，在體育、文化、金融等領域摩拳擦掌，深刻感覺國有企業(yè)的產業(yè)調整迫在眉睫，而除了國有企業(yè)自身要圍繞主業(yè)開展產業(yè)鏈相關投資布局外，國有資本投資公司更應發(fā)揮產業(yè)轉型調整的使命，更多通過基金化方式，聯(lián)合外部資本，借助外部更為科學靈活的項目篩選機制，去積極的進行戰(zhàn)略性與財務性結合的投資布局。

比如云南省國有經濟70%集中在重化和冶金行業(yè)，這部分產能嚴重過剩，舉步維艱，云南提出通過增量來發(fā)展“大生物、大能源、大旅游、大制造、大服務”5個萬億元大產業(yè)， 實現結構調整、轉型升級的使命，而云南自身的國有資本規(guī)模有限，所以云南國有企業(yè)的基金化、金融化特征非常明顯，投資公司試點的云南能投集團發(fā)起規(guī)模為50億的“云南國資壹號產業(yè)基金”，運營公司試點的圣乙投資也成立了若干產業(yè)并購基金、混改基金等，專門服務橋頭堡建設、實現優(yōu)勢產業(yè)的整合、扶持新興產業(yè)發(fā)展，打造一系列金融工具來支撐實業(yè)發(fā)展。

高效經營機制

如何實現國企發(fā)展從傳統(tǒng)的低效無效方式向開放高效方式轉變，一方面創(chuàng)新市場化激勵機制、開展員工持股能夠調動員工的主觀能動性，雖然員工持股有很多問題，但也要看到很多員工持股的企業(yè)解決了發(fā)展動力問題；另一方面建立市場化選人用人機制、試點職業(yè)經理人制度能夠甄別真正有能力的人才，把合適的人放到合適的位置上發(fā)揮才能，另外，引入戰(zhàn)略投資者發(fā)展混合所有制，能將市場上好的機制引入企業(yè)中來，在治理層面解決領導層如何更加科學有效決策的問題，這也是國有企業(yè)市場化發(fā)展最主要的一個源動力，而上市更是直接把這個企業(yè)經營的好壞交給市場去判斷，倒逼企業(yè)規(guī)范經營，提升企業(yè)員工的積極性。

可以借鑒的是，引導國有企業(yè)轉型，除了商業(yè)模式創(chuàng)新外，國有企業(yè)可以充分利用自己在政策、資源以及資本方面的優(yōu)勢，組建一些產業(yè)基金，去投資一些優(yōu)質的民營企業(yè)，實現國有資本優(yōu)勢與民營企業(yè)機制優(yōu)勢的結合，既幫助完善自己的全產業(yè)鏈，又分享民營企業(yè)優(yōu)質發(fā)展的收益，這也是混改的一種范式，而很多國有企業(yè)的經驗證明，一些傳統(tǒng)國有企業(yè)最賺錢的業(yè)務往往是在民營企業(yè)中的股權收益，這不失為一種國有資產保值增值的方式。

從理論研究的角度，“一個中心、三個重點”實際上構成了一個宏、中、微的“三維模型”，其中，激發(fā)國有企業(yè)發(fā)展活力是重中之重，國資國企改革七分看國企，三分看國資監(jiān)管機構，只有國有企業(yè)自身做活了，國資布局與國資監(jiān)管才能發(fā)揮它應用的作用。“三維模型”可作為研究國有企業(yè)改革的一個范式探索，也可以作為推進國有企業(yè)改革實施的一個著手點。

從改革實施的角度，國有企業(yè)改革雖然面臨諸多困難，但可以堅信的是，至2020年，隨著國資改革逐步推進，必定有一批國有企業(yè)將在這輪改革中脫穎而出，成為市場中的佼佼者和行業(yè)的領軍者，國有企業(yè)改革的成果也將真正的得到顯現。

（作者單位：上海國有資本運營研究院）