PPP青浦實驗

文‖《上海國資》記者　王錚

PPP青浦實驗

文‖《上海國資》記者王錚

政府和企業雙方態度均相當小心謹慎，僅合同談判即耗時一年時間，以求最大限度地平衡各方利益訴求

經過兩年多的醞釀，2015年的最后一天，上海青浦區政府與中建八局、中建方程聯合體正式簽約，以PPP（政府和社會資本合作）模式，系統化全面推進24平方公里的重固鎮新型城鎮化建設。

這是上海郊區新型城鎮化PPP模式“第一單”，也是上海市目前入選國家發改委PPP項目庫的唯一重點推薦項目。

重固鎮新型城鎮化建設項目合作期限為10年，首期項目總投資額達120億元，包括集中建設區內731畝城中村改造工程、195區域更新及福泉養護院、重固第二農貿市場、公交樞紐站等十多個子項目的建設，集中建設區外推進美麗鄉村、美麗河湖、198區域減量等相關工作，項目的實施將大幅改善百姓居住條件，提升全鎮基礎設施建設和生態環境水平。

“在10年的合作期間內，我們將開展動遷安置、項目投資建設、運營和提升等相關工作，在120億元的第一期投資中，將有一部分用于實施動遷安置工作，這將是最具考驗的一段時間?！敝薪ㄖ毓替傂滦统擎偦椖抗ぷ鹘M對《上海國資》介紹。

這是一個全新的整體新城鎮建設案例，想象空間巨大。

根據重固鎮新型城鎮化PPP模式實施方案，近期可確定的實施內容主要包括兩個方面：集建區內，在北青公路以北完成“城中村”改造，通過營造宜居宜業環境，提高公共服務水平，努力傳承福泉古韻、打造幸福小鎮；北青公路以南完成約1平方公里的195地塊轉型，通過提升產業發展層次，打造服務大虹橋現代服務業集聚區重要組成部分。集建區外，完成約1.3平方公里的198減量及宅基地置換，通過“美麗鄉村”、“美麗河湖”建設，提升鄉村風貌，培育集體經濟組織造血機制。

PPP項目對運營建設企業的綜合能力有很高的要求，企業必須實現對規劃、建設、融資、設計、工程、地產投資與開發、產業規劃、招商引資、資本運作、運營維護等各種要素的完美整合。

“中建八局近年努力轉型為城市運營商，經過前幾年的準備，我們擁有了一站式解決方案，很有信心也很樂意承接這樣復雜的工程。亦希望將來能將重固模式復制到其他地方。” 中建重固鎮新型城鎮化項目工作組對《上海國資》表示。

據了解，青浦區政府旗下青發集團、重固鎮集體經濟組織、中建聯合體將共同出資組建項目公司作為實施本次PPP項目的唯一主體，在政府主導的前提下，采用市場化方式推進新型城鎮化建設。這是一個黃金交易架構，由央企、政府性基金、重固鎮集體經濟組織共同參與混合所有制聯合體，互相制約，維系平衡。

此次重固鎮新型城鎮化建設項目是上海地區以PPP模式進行全區域開發的首次嘗試，體系龐大復雜，政府和企業雙方因此態度均相當小心謹慎，僅合同談判即耗時一年時間，以求在保障重固老百姓利益的前提下，最大限度地平衡各方利益訴求。

重固鎮福泉山古文化遺址

重固鎮法會庵

重固鎮

重固鎮鎮域面積24平方公里，是青浦區地域面積最小的鎮，背靠大虹橋，面向長三角，區位優勢絕佳，東距虹橋機場10公里，四面都有高速公路環繞，G1501、S26、G15、G50都有下閘道口。未來崧澤高架西延伸段距離鎮區僅1公里。重固鎮擁有比較合理的產業布局，南側產業區塊、中部集鎮商業住宅區及北部農業生產區的布局比較清晰，加上鎮區西部的國家級大遺址福泉山古文化遺址及通波塘明清老街區，在規劃上擁有良好的開發條件和前景。

據了解，近年來重固鎮經濟發展較快，稅收收入連續10年均保持兩位數增長，2015年實現稅收13.26億元，2016年1月份即實現6億元稅收，以重固僅1.6萬的戶籍人口來衡量，人均產出量極高。另外，市場投資咨詢專家介紹，重固鎮社會穩定，信訪矛盾較少，干群關系和睦，就業安排、動拆遷、違章建筑等問題順利解決，文化事業投入力度較大，社會關系和睦。重固鎮已連續幾年被評為國家衛生鎮，2015年被評為全國文明鎮，各項指標優秀，擁有實施新型城鎮化建設良好的社會和群眾基礎。

中建八局的評估專家亦對重固鎮的潛力和可塑性高度評價?！霸撴偛粚儆谏鷳B保護區，在開發建設上沒有太多限制，且其具有獨特的文脈資源，擁有福泉山文化遺址和法會庵、老通波塘等?！?/p>

因此，綜合來說，重固鎮不論從鎮域面積、區位條件、人口規模等硬性條件，還是從產業結構、社會管理、文化資源等軟條件上，都可算是新城鎮開發樣板。

2013年，青浦區將重固鎮列為新型城鎮化試點。

但新型城鎮化該如何建設？此前并沒有可供復制和參考的經驗，據《上海國資》了解，在2014年和2015年，重固鎮對新型城鎮化建設的路徑曾進行探索和實踐，在充分征求市、區各相關職能部門及專家學者意見的基礎上，在“以人為本”理念基礎上，明確了“產鎮融合、城鄉融合、生態融合、文化融合”四個融合的發展理念，明確了新型城鎮化建設的內涵應當是更好的服務和更健全的基礎設施，包括完善的農民保障設施，比如養老院、醫院；美麗鄉村和美麗河湖建設、生態修復、道路設施和各類管線修整、土地用途置換、城中村改造等，最終，綜合考慮發展質量、農民權益保護、政府職能轉變等因素，提出了依靠社會資本，采取PPP模式推進工作的思路。

相關市場咨詢專家評價重固鎮以PPP模式推進區域整體開發是響應了上海市政府號召，力求改變以往郊區鄉鎮打補丁式的發展之路，提升城鎮規劃、建設和運營的品質，讓當地百姓長期分享城鎮化紅利。

值得一提的是，在這份PPP模式的方案中，社會資本將不參與土地收入的分成，所有的土地收入將全部留在重固，從而最大限度地保障重固老百姓的利益。

商業模式

重固鎮新型城鎮化建設采取一次授權、分期分類開發的模式，由政府與社會資本開展區域內新型城鎮化整體投資建設開發合作。

“一次授權、分期分類開發”指的是，第一期120億元投資項目通過招標后確定中建八局和中建方程聯合體，通過此次招標對整體新型城鎮化建設項目進行一次性授權，其余項目待實施條件成熟以后，通過項目子合同進行確定。

一次性授權的范圍包括規劃修編、土地整理、基礎設施、配套設施、功能提升項目的投資建設運營、產業導入和產業發展服務等。青浦區政府會建立相應的考核機制對社會資本的工作績效進行考核。

本次重固鎮新型城鎮化建設堅持“政府主導，市場運作”的方式推進，青浦區政府在涉及公共利益的事項上擁有一票否決權。

據《上海國資》了解，關于決策權，曾是政府和企業談判過程中的焦點問題，最終經過艱苦的談判拉鋸，青浦區政府在涉及公共利益的問題上取得一票否決權，中建八局則拿到了規劃修編建議權。

這當是頗為務實的設計。

社會資本在此次PPP項目的資金回報渠道也是開放型設計，主要采取“1+3+X”合作模式。

所謂“1”，即一個基本模式，主要指綜合開發模式；“3”，指的是三個補充模式，包括政府購買模式，即由財政中長期預算解決；缺口補助模式，即由政府配置定向出讓用地補償；特許經營模式。“X”即其他可能的合作模式。

基本模式主要是實現基礎開發責任與存量開發收益的捆綁，補充模式則以功能提升類項目與增量開發收益結合的原則，充分體現責權對等原則，有助于激發市場活力。

具體來說，基本模式是采取成本報銷的方式。在基礎開發過程中，以鎮政府為責任主體，項目公司為實施主體，主要適用于開展動遷安置、基礎設施建設等內容。資金來源為土地出讓。

補充模式中的政府購買的方式，主要適用于開展集建區外的部分公共設施的建設和運營，如美麗鄉村建設，資金來源為政府中長期預算及各類專項資金。

缺口補助模式，則主要適用于集中建設區內部分功能項目及公共設施項目的建設，資金來源為二級開發的存量收益，即定向出讓價差。

特許經營是將按照上海市特許經營權管理辦法實施，無需配置財政資金及經營性用地。

各模式開發責任和增量收益均存在單獨設定和調節的余地，投資主體將按照實際發生投資額的一定比例獲得投資回報，還可以通過相關建設工程利潤、二級市場開發、產業導入績效報酬等產生其他額外收益。

讓市場稱贊的是，未來在城中村改造時，將有5萬平方米的商辦物業無償移交農村集體經濟組織，讓農民獲得長期回報，保障農民權益。

無論是政府還是社會資本方，都希望通過此次重固鎮新型城鎮化建設形成可復制可推廣的成熟商業模式。

分享蛋糕

據了解，新型城鎮化建設的土地出讓收益將嚴格按照規定進行管理，在政策上不會有突破，因此中建八局希望資本回報能更多的來自基礎設施建設完成后的產業導入收益，“我們將分主力產業和次主力產業，主力產業即現代有機農業、文化產業等，形成區域發展引擎，在提升區域商業環境品質和產業升級的前提下，我們希望能分享增值”。中建重固鎮新型城鎮化項目工作組表示。

青浦區政府方面對運營商利益的增值也有相關安排。據悉，在未來產業導入方面，區政府將設立招商引資的評估機制，以此激發社會資本的積極性，在此次簽訂的合作協議中，在這方面預留了空間。

事實上，作為世界500強企業中國建筑骨干成員的中建八局近年來正力圖轉型，此前有多單成片開發實踐，成功失敗間雜有之，創造一個經典的城鎮開發案例是其承接重固鎮新型城鎮化建設PPP項目的內在原因。

“2016年，中國將全面實施新城鎮建設戰略，新的城鎮建設的核心是生態文明和可持續發展。要實現這個愿景，當避免地方政府主導下的補丁式城鎮化，而是市場化的，通過頂層設計，一張藍圖到底的新城鎮建設。從國家戰略和上海城市的發展來看，新城鎮價值將會大幅度增值，我們承接重固鎮項目是順勢而為?！?中建重固鎮新型城鎮化項目工作組表示。

“從建筑商、地產商向投資商、城市運營商轉型，最終希望成為城市價值增值服務商。” 中建重固鎮新型城鎮化項目工作組介紹。

在這種考慮下，與此次投資回報的高低多少相比，中建八局更在意其能否迎來轉型的實質突破。

另一方面，青浦區政府出于政府職能轉變及發展品質提升等多方面的考慮，也對與中建八局等大型央企開展合作持開放態度。

據了解，由區長親自掛帥，青浦區專門成立了區級層面重固鎮新型城鎮化建設工作領導小組，這將有力協調各部門加快推進進程，同時給予了社會資本合作方充分的操作空間，賦予其規劃修編權建議權，并在未來主導產業導入。

市場對未來重固鎮前景寄予厚望，重固鎮新型城鎮化試點，不再是大拆大建、房地產化的1.0版城鎮化之路，而是更加注重“人的城鎮化”“四化同步”的2.0版新型城鎮化模式。

重固鎮新型城鎮化建設PPP項目的順利落地充分體現了政府職能轉變意愿、企業戰略轉型意愿與老百姓改善居住環境意愿的統一與結合，在各方利益交匯點上開啟的上海市新型城鎮化PPP模式第一單，“文心重固、云尚小鎮”未來可期。