居住證的制度價值與立法定位

徐紅新　薛靈芝

【摘要】戶籍壁壘、非永久性遷移、城鄉二元結構是居住證制度產生和存在的社會基礎。居住證制度既有讓流動人口分享居住地公共服務、保留農村進城人口的土地權利、有效緩沖城鎮化的社會風險等制度優勢，也有未完全打破戶籍壁壘、降低農村人口遷戶意愿等制度缺陷，在推進城鎮化過程中應科學合理地協調居住證制度與戶籍制度改革的關系。

【關鍵詞】流動人口 戶籍壁壘 居住證 公共服務

【中圖分類號】D922 【文獻標識碼】A

進入21世紀以來，隨著人權入憲、以人為本理念的深入和勞動力市場供求關系的變化，流動人口管理已經由20世紀80、90年代的防范控制型轉變為服務管理型。各地先后出臺了居住證的管理辦法，2015年12月國務院發布了《居住證暫行條例》，對居住證的申領、持證人的權利做了規定。近幾年，學者對居住證的制度規則和社會效果做了較為細致的探討，但對居住證的制度價值等理論問題研究不足，對新型城鎮化形勢下居住證的制度定位缺乏深入研究。對于這些問題的思考，有助于增強居住證立法的科學性和嚴密性，協調居住證制度與戶籍制度改革的關系。

居住證制度的社會基礎

戶籍壁壘造成的流動人口公共服務缺失是居住證制度產生的直接現實原因。改革開放以來，隨著我國的工業化和城市化的發展，大量人口從農村流向城市，從中小城市流向大城市，流動人口的規模持續擴大。然而，我國至今實行的仍是1958年基于計劃管理和城鄉分割所制定的《戶口登記條例》，該條例將戶口遷移，尤其是農村向城市的戶口遷移事由限于正規就業、大專院校錄取等情形。嚴格的戶口遷移政策成為城鄉之間、地區之間一道難以逾越的“壁壘”和“藩籬”，導致城市中流動人口“人戶分離”。大量流動人口雖已在城市居住、工作、生活多年，卻仍不能將戶口遷入所居住的城市，出現了農民工、“北漂”、“南漂”等獨特的社會現象。同時，計劃經濟時期形成的城市勞動就業、義務教育、社會保險、住房保障、社會救助等公共服務僅面向戶籍人口，將流動人口排斥在外，導致流動人口公共服務缺失，嚴重影響到流動人口在城市中的工作和生活。

非永久性遷移是居住證制度存在的重要現實基礎。近年來，隨著新生代農民工成為主體，農民工定居城市的意愿不斷增強，但多數農民工的地域轉移、職業轉換、身份轉變都具有不徹底性，城鄉雙向流動仍是當前農村人口外出務工的基本特征。①制度障礙與經濟障礙共同造成了多數農民工選擇了非永久性遷移方式。一是城市就業不穩定，缺乏健全的社會保障。農民工主要集中于城鎮勞動密集型行業，多屬于非正規就業。二是城市生活成本高，特別是房價過高。農民工不愿意定居城市的原因中，排第一位的是“買不起房”，占65.29%。②三是農地制度改革滯后，農民工的土地權利缺乏獲得合理的退出機制。因此，在加快戶籍制度改革引導農村人口在城市定居并遷入戶籍的同時，我國要充分考慮多數農民工在城市和農村之間雙向流動的現實，通過居住證制度保障農村進城人口獲得城市公共服務。

城鄉二元結構是居住證制度存在的根本社會基礎。近年來，我國工業化、城市化、現代化程度快速提高，已經邁入了中等收入國家行列，但城鄉二元結構依然明顯，城鄉差距過大。城市已經基本破除了計劃經濟體制的束縛，構建起了基本適應市場經濟的制度規則。在農村，盡管家庭承包責任制使農民獲得了土地的承包經營權，但集體所有的土地制度還沒有改革，城鄉二元制度體系沒有根本改變。③城鄉二元體制主要體現在土地制度上：土地所有權的二元制。1982年憲法確立了城市土地屬國家所有、農村土地屬集體所有的土地所有權二元體制，并禁止土地的買賣。由于法律對農村集體成員資格缺乏明確規定，導致農村土地所有權主體范圍模糊；土地使用權的二元制?！段餀喾ā反_立了我國城鄉二元的土地用益物權體系。在城市國有土地上設定的土地使用稱為建設用地使用權，在農村集體土地上設定的土地使用權主要是僅面向本集體成員的土地承包經營權和宅基地使用權，并受到嚴格的用途管制。土地使用權流轉的二元制。城市建設用地使用權可以在房地產市場自由處分和交易，農村土地使用權的處分受到嚴格限制，農地承包權和宅基地使用權不能自由轉讓和抵押。在城鄉二元體制下，居住證制度成為解決流動人口市民待遇問題的現實制度選擇。

居住證的制度優勢

城鄉戶籍遷移自由是我國戶籍制度改革的最終目標，但在城鄉二元體制難以突破的情況下，居住證制度具有不同于戶籍制度的獨特制度優勢。

打破戶籍壁壘，讓流動人口分享居住地公共服務。改革開放以來，我國一直在探索戶籍管理制度改革，但進展遲緩，收效不大，特別是大城市的落戶門檻依然很高。居住證制度將流動人口獲得城市公共服務的方式從戶籍遷移的“高門檻、一次性”轉變為居住證的“低門檻、階梯式”，依據居住年限等情況賦予流動人口不同的福利和權益。居住證制度避開了戶籍制度壁壘，通過制度創新靈活地解決了流動人口的市民待遇問題。居住證制度賦予了流動人口子女就學、勞動就業、優生優育、衛生防疫、社會保險等社會權利和證照辦理、公共交通優惠等便民措施以及流動人口參與社會事務管理的權利。居住證制度打破了原先以戶籍為基準的公共資源配置方式，將公共服務從城市戶籍人口擴大到持有居住證的流動人口，具有淡化戶籍管理、加強流動人口權益保護、促進城市經濟和社會發展等積極意義。④居住證制度也促使城市政府承擔起為流動人口提供公共服務的責任，推動流動人口工作從管理為主轉變為服務為先。

保留農村進城人口附著于農村戶籍上的土地等權利。作為流動人口主體的農村進城人口通過居住證在享受城市公共服務的同時保留農村戶籍，從而保有附著于農村戶籍上的土地等權利，有利于保護農村進城人口的合法權益。農村戶籍附著有與城市不同的財產權利，這包括以農村集體經濟組織成員權為基礎的土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權等。農民所享有的權利帶有強烈的身份性、以土地權利為核心、土地權利取得的無償性、平均分配性、處分權的嚴格限制、宅基地使用權的無期限性等特點，其中最突出的性質是強烈的身份性?！掇r村土地承包法》第五條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”，《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，將土地承包權、宅基地的權利主體限定為本集體成員、村民。國家為了推進人口城鎮化，鼓勵農村人口在城市落戶，規定農民進城落戶不得以農民放棄土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權等三項權利作為前提條件，但該政策尚未轉化成法律，并且與現行法律規定和實際狀況相沖突，因而國家應當及時修改有關法律，讓農民放心進城落戶。居住證制度不存在戶籍遷移所存在的諸多問題困繞，它在讓農村進城人口享受城市公共服務的同時保留其農村戶籍，從而保有其集體成員權及其他權利，避免損害農村進城人口的合法權益。

有效緩沖和化解戶籍制度改革與城鎮化可能存在的社會風險。居住證制度保留農村進城人口承包地、宅基地更重要的意義在于，土地不僅是農民工的財產，更是農民工的生存保障；對社會而言，在于其社會穩定器功能，從而降低戶籍制度改革和城鎮化的風險。我國人多地少、人均資源匱乏、城鄉發展不平衡，這決定了我國實現工業化、城鎮化的長期性。國家新型城鎮化規劃顯示，從1978年至2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點，城鎮化速度也很快。中國城鎮化過程中沒有出現拉美等國家的貧民窟、犯罪問題，這在一定程度上要歸功于對農民工土地承包經營權和宅基地使用權的保障，為農民工留有退路。在2008年全球金融危機期間，中國返鄉的農民工大約占到外出農民工總數的40%～50%，有7000萬人左右。⑤多數農民工在城市就業不穩定，如果再讓農民工失去土地，就可能引發社會風險。

居住證的制度缺陷

作為戶籍壁壘下解決流動人口特別是農民工公共服務問題的應對之策，居住證制度也存在著明顯的制度缺陷。

居住證制度并未完全打破戶籍壁壘，不能取代戶籍遷移自由。居住證制度使公民待遇更加多樣化，不符合公民法律地位平等的原則。有學者認為，居住證制度將市民區分為戶籍人口、居住證持有人、未辦理居住證的流動人口三種身份，在待遇上分別屬于城市中的一等公民、二等公民和三等公民。⑥居住證制度反映了戶籍壁壘下城市公共服務對流動人口的有限放開，帶有一定歧視色彩。而從另一個角度看，居住證持有人不僅可以享受戶籍地的福利待遇，而且還可以享受居住地公共服務，在形式上對戶籍居民也是不公平的。因此，在全面推行居住證制度的同時，應當加大戶籍制度改革力度，逐步消除城鄉二元戶籍制度和戶籍壁壘，實現戶籍遷移自由。

居住證制度進一步降低了農村人口向城市遷移戶籍的意愿。居住證在某種程度上發揮著城市戶籍所具有的公共資源分配功能，從而削弱了城市戶籍的作用，在一定程度上降低了農村人口落戶城市的意愿。不僅多數農民工不愿意將戶籍轉入城市，而且農村大學生將戶籍轉移到城市的比例也不斷降低。根據《戶口管理條例》的規定，農村大學生憑學校錄取通知書有權將戶口遷入城市。但大學生入學時戶口遷移率已經從計劃經濟時期的100%，逐年下降到近年來的不足50%甚至更低。⑦國家新型城鎮化規劃顯示，2013年我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，二者相差約18個百分點，而且自改革開放以來一直呈現逐年擴大的趨勢。大量農村人口在城市工作和生活，但戶口仍在農村，不僅降低了戶籍人口城鎮化率，也導致大量農村進城人口不能完全從農村土地中解放出來，影響了農業現代化的進程。

居住證的立法定位

居住證不是居住許可。居住證與暫住證有著直接的歷史淵源關系，二者都是針對流動人口設計的管理制度，都要求流動人口在居住地有長期居住的意愿和事實，都是由公安機關發放的身份證明。但居住證與暫住證有著不同的性質。首先，暫住證是對流動人口在城市合法居住的行政許可，未取得暫住證而在城市居住屬于違法行為，要受到行政處罰，甚至會發生強制收容遣送原籍的后果。而居住證是對流動人口在城市長期居住事實的確認和賦予其準市民身份。有人認為各地對未辦理居住證的行為缺乏懲罰性后果是一種立法缺憾，這種觀點顯然仍是從行政管理、社會控制的角度去認識居住證制度。其次，暫住證制度側重于治安管理、流動人口的社會控制，而居住證制度強調流動人口的權益保護和城市政府的公共服務責任。再次，暫住證的辦理具有強制性，而居住證則是自愿申領。居住證制度通過提供公共服務激勵流動人口辦理居住證從而提高居住登記的比例，但不能反過來因為流動人口不辦理居住證而給予處罰，不辦理居住證的后果應是流動人口不能享受居住地政府提供的相應公共服務。

居住證不同于居住登記。居住證的福利待遇雖然對居住登記有一定的促進作用，但僅靠居住證的激勵作用，實現流動人口居住登記全覆蓋的目標還難以實現。例如，鄭州市實行“低門檻”的居住證制度，大部分福利和權益可以憑證“一次性”獲得，但辦理居住證的人數也僅占到流動人口總數的六成。⑧居住登記有利于政府管理部門掌握人口流動狀況，從而更好地服務于治安管理和人口管理，科學作出城市規劃和管理決策，做好流動人口服務工作。居住登記不同申領居住證，居住登記是強制性的，不辦理居住登記應當承擔一定的法律責任。因此，應當加強居住登記管理和加大對未辦理居住登記行為的處罰力度。

合理確定居住證持有人享受居住地公共服務的范圍。當前，一方面城市政府要切實承擔起為流動人口提供公共服務的責任，避免服務不到位、服務虛化等問題。另一方面，需要合理確定持證人享有居住地公共服務的范圍，將專屬于戶籍人口的待遇，如最低生活保障，住房保障等排除在外，或確定城市戶籍人口的優先權。這是因為我國基于城鄉二元結構建立了城鄉有別的最低生活保障、住房保障制度。市民不占有任何生產資料，失業后將失去生活來源，需要獲得社會救助。而農民擁有作為生產資料的承包地和作為生活資料的宅基地，可以保障基本的生活。而且，我國農村已建立了最低生活保障制度和農村危房改造制度，彌補了土地保障的不足。在城市財政有負擔能力的情況下，城市政府可以向符合條件的持證人提供住房保障、最低生活保障，但應當保障本地戶籍人口的優先權。這樣的制度安排，既有利于保障城市生活困難人口的基本生活，也有利于鼓勵農村進城人口將戶籍遷入城市，促進人口城鎮化。

居住證制度與戶籍制度改革的協調。戶籍制度改革應以戶籍遷徙自由為目標，逐步降低城市落戶門檻和改革農村土地制度，最終在城鄉間、地區間實現戶籍遷移自由。在城市戶籍壁壘高啟時，居住證享受的公共服務范圍應當盡可能放寬，以降低戶籍壁壘的消極影響；隨著城市戶籍壁壘的逐步削弱，應當相應提高居住證的申領條件和限制享受公共服務的范圍，以鼓勵流動人口落戶城市，實現居住地與戶籍的一致。因此，不同時期、不同城市應實行有差別、動態化的居住證制度。不同地方之間的區域競爭是中國經濟改革能夠取得巨大成就的重要驅動力，居住證的中央立法不僅要實現各地居住證制度的統一性，還應注意其差異性與靈活性，給予地方政府一定的自主權。當我國城鄉二元結構基本消除，城鄉戶籍制度逐步還原到其人口登記的本來功能，公民可以在城鄉之間、地區之間自由流動和遷移戶籍時，居住證制度將完成其歷史使命，退出歷史舞臺。

（作者分別為中國社會科學院馬克思主義學院博士研究生、河北科技大學文法學院副教授，河北科技大學理工學院政工師；本文系河北省社會科學基金項目“以房管人：流動人口管理制度創新研究”和“河北省推進水資源生態補償的制度選擇”的研究成果，項目編號：HB15FX025、HB14FX027）

【注釋】

①⑤國務院發展研究中心課題組：“農民工市民化進程的總體態勢與戰略取向”，《改革》，2011年第5期。

②白天亮：“房價太高成農民工不愿定居城鎮主要原因”，人民網，http//finance.people.com.cn/n/2013/0412/c1004-21111100.html.

③陸學藝，楊桂宏：“破除城鄉二元結構體制是解決‘三農問題的根本途徑”，《中國農業大學學報》（社會科學版），2013年第3期。

④謝寶富：“居住證積分制：戶籍改革的又一個‘補丁？—上海居住證積分制的特征、問題及對策研究”，《人口研究》，2014年第1期。

⑥唐鈞：“差強人意的居住證制度”，《中國人力資源社會保障》，2015年第3期。

⑦汪蕓，閆繼鋒，盧彩靜：“高校學生戶口遷移現狀與戶籍制度改革對策—以駐秦皇島高校大學生戶口遷移現狀為例”，《現代交際》，2013年第3期。

⑧王陽：“居住證制度地方實施現狀研究—對上海、成都、鄭州三市的考察與思考”，《人口研究》，2014年第3期。

責編 /張曉