以效率和風險為導向穩中求進推動PPP

●吉富星

以效率和風險為導向穩中求進推動PPP

●吉富星

推廣PPP具有迫切的現實需求和積極的戰略意義。目前，我國已經成為全球最大的PPP市場，但有效推進PPP依賴于治理能力、風險防范能力的提升。一方面要通過體制機制改革來消除社會資本疑慮，另一方面要高度重視防范財政機會主義、財政風險。PPP項目財政承諾（支出責任）本質是政府債務管理的一部分，屬于市場化、中長期債務，應進行債務分層分級管理，建立支出責任風險框架。推廣PPP模式不在于落地多、推進快，關鍵在于落地實、穩，尤其是落實風險分擔機制、充分挖掘PPP效率。故此，目前應以效率和風險為導向積極審慎、穩中求進地推動PPP項目。

PPP 政府債務 支出責任支出責任風險

一、我國PPP推進的背景、問題與動因

（一）地方政府強力推進PPP的背景

地方政府投融資行為與財政體制改革緊密相關。我國財政體制由“統收統支”到“財政包干”再到1994年“分稅制”改革，為我國經濟的持續增長創造了條件，奠定了國家長治久安的基礎。同時，也造成了“財權層層上移、事權層層下放”的矛盾，地方政府普遍面臨巨大資金缺口。事權安排、轉移支付的不完善以及原《預算法》對地方發債的限制，迫使地方政府不得不尋求預算外的資金渠道，并轉化為各種非規范融資或過度舉債。地方政府融資平臺演變為獲取資金的重要渠道，“土地財政”則演化為“第二財政”。2013年土地出讓收入達3.9萬億元，2014年達到4.26萬億元，均超過地方本級公共財政收入的50%。

但自2010年以來，房地產市場、地方融資平臺、“影子銀行”等風險逐步凸顯，引起了中央和各界的高度關注。傳統投融資體制存在“一高（融資平臺債務高）、一低（公共供給效率低）、一難（私人資本進入難）”等問題。十八屆三中全會以來，國家出臺了新《預算法》、《關于加強地方政府性債務管理的意見》等政策法規，對地方債、融資等作出了系統的制度安排。目前，地方政府信用背書以及原主流融資渠道均受到限制，基本形成“中長期地方債券、PPP模式并舉”的主渠道融資方式，但相關制度配套尚在構建中。

當前，我國地方政府存量債務高，風險雖然總體可控，但局部風險依然存在。2014年末，地方政府的債務余額為15.4萬億元，或有債務為8.6萬億元。地方政府債務余額是當年地方一般公共預算收入的1.2倍，約為預算決算匯總數的86%。雖然地方政府的債務率低于100%的警戒線，但其流動性、局部風險已經顯現。2015年，地方政府債券發行約3.8萬億元，其中置換債券（存量債務）額度3.2萬億元。受限于赤字和財政金融體系，目前基層政府獲得的地方債規模非常有限，遠遠難以滿足資金需求。

一方面，我國地方政府債務存量大、財政支出壓力大；另一方面，基礎設施和公共服務還存在很多“短板”和巨大資金缺口。我國經濟已進入新常態，隨著經濟下行，財政收入急劇下滑。“十一五”時期，全國財政收入年均增長21.3%，比同期GDP增速高出近10個百分點；“十二五”之后，2011年全國財政收入增速達到25%，但隨后一路下滑至2015年的8.4%。據統計，我國人均公共基礎設施資本存量為西歐的38%、北美的23%，城鎮化率比發達國家低20%。往往一場特大暴雨襲來，城市的基礎設施問題和效率問題就顯露無遺。這也說明，我國基礎設施與公共服務領域蘊藏著較大的供給空間，未來十年城鎮化預計帶動40—50萬億元投資。

財政緊運行成為常態，政府單方投入顯然力不從心。充分發揮PPP模式吸引社會資本參與公共服務提供，拉動、帶動社會資本投資意義重大。自2014年國家大力推廣PPP以來，全國掀起了PPP的熱潮，PPP呈現爆發式增長態勢。短短兩年時間，我國已經成為全球最大的PPP市場。截至2016年6月底，納入財政部PPP綜合信息平臺的項目為9285個，投資額10.6萬億元，其中執行階段項目619個。PPP項目落地比例在提升，但依然普遍存在落地難、風險大等問題，也伴隨著不規范、變異等諸多問題。雖然各方都在積極推動，但實際落地情況并不樂觀，潛在風險也不可忽視。

（二）PPP推進中存在的問題與動因

當前推廣PPP具有現實需求，契合財政體制改革，并有助于推進政府職能轉變，激發經濟活力和創造力。但在推進過程中，存在各種不規范問題和“走偏”、“變異”等亂象。濫竽充數，假PPP泛濫，通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資、包裝成PPP模式的做法普遍存在。此外，還存在風險分配不合理、應對性不強，定價不合理、調整機制不完善，PPP融資難、融資貴，運作不規范，監管不到位，立法等級不高、制度碎片化等諸多問題。這些問題均與推廣PPP的本義相悖，究其原因在于很多地方政府將PPP工具化、短期化。

財政預算政策的約束、經濟下行壓力、收支缺口引發了地方政府強烈的投資需求，PPP項目盡快落地成了“穩增長”、降債務的重要抓手。在嚴禁BT模式（建設—移交，政府回購）的政策約束下，很多地方以PPP之名行BT之實。此舉目的在于更好地符合當前政策、加快項目落地，更好地獲得金融機構融資。此外，地方政府熱衷于將傳統的BT項目包裝成為PPP項目，進而將“政府債務”變成跨年度的“支出責任”，不影響當前債務，還能拉動投資。

有些地方政府為了突破預算、債務約束或獲得當前發展的資金，往往存在急功近利、機會主義思想，將PPP工具化、短期化。PPP往往異化為投資拉動、解決融資的工具，出現過度承諾、違規運作、罔顧風險等行為。出現如此之多問題，背后的主要原因在于有些地方政府的觀念尚未轉變，存在一定的道德風險與機會主義，也存在PPP專業能力有差距的問題。各種變通性、不規范運作，造成了預算軟約束，蘊藏著較大的風險。

大量PPP項目發生各種問題，財政機會主義問題還是存在的。一方面是政府將PPP異化為工具，社會資本普遍擔心的各種風險尚未很好地解決；另一方面是項目本身難度大，各方專業能力有欠缺。PPP本身是一項復雜的系統工程，需要在全生命周期形成良好的伙伴關系，對地方政府的治理能力、系統制度安排要求較高，財政風險事關政府、社會資本雙方。

二、PPP項目財政風險

（一）PPP對各方能力、風險均是挑戰

公私利益目標難以有效協調，PPP項目契約存在不完全性，導致PPP對各方都是一個大的挑戰。通常，PPP項目所處多為公共產品領域，有一定的自然壟斷性。同時，由于當事人的有限理性，容易呈現資產專用性強、信息不對稱等特征。合作的長期性及經濟、政治環境的不確定性，風險動態變化，必然導致合同存在不完全性。如市場風險較大情況下，政府往往要提供最低需求、給予補貼等“兜底”保證或承諾。PPP的不完全契約特性在發展中國家或轉軌經濟體中尤為突出，政府往往陷入“兩難”困境。PPP對交易結構設計、定價、運營、監管提出了更高要求。PPP提供的大量產品或服務的質量、績效不易量化，私人部門主導項目的建設、運營與管理，政府囿于專業、能力和行為，必然造成監管難。這也必然會產生動態支付或補貼機制，使得談判和博弈成為項目實施過程中的常態化現象。

PPP合同的不完全契約、項目信息不對稱等特征較為明顯，PPP使用不當對各方都存在較大風險。目前，社會資本普遍存在短平快、降低風險的傾向。相當大比例的社會資本是國有施工企業或城投類企業，他們擅長的是投資、工程設計建設，并不一定具備較高的運營能力。同時，民企投資意愿急劇下滑，對投資持觀望的居多，社會資本普遍對PPP項目缺乏信心、心存疑慮。PPP項目失敗的最大風險，也即社會資本顧慮的風險。從目前研究看，主要是政府信用風險、未來政府付費或財政支出能力等方面。目前，PPP相關立法缺失，在長達10—30年的合同期內，社會資本最擔心的是政府換屆、領導偏好等造成的非理性干預、不作為、不誠信行為。尤其是經濟下行情況下，社會資本的融資能力受限，對長周期、高風險的PPP項目的投資意愿不強。

對于政府而言，政府是公共服務的最終責任人，也是剩余風險的承擔者。政府采取PPP模式可以降低當前財政支出壓力，但“天上不會掉餡餅”，潛在的風險依然很大。PPP項目合同存在的各種合同義務、承諾和保證，則構成了未來的支出責任，極可能轉為未來直接債務、或有債務、隱性債務。一旦風險顯性化，與過去搞的BT模式下的政府債務在實質上并無大的區別。濫用PPP、不規范運作，必然引發政府中長期沉重的財政負擔或社會風險。

社會公眾作為受益方、納稅人，無論是社會資本還是政府的任何一方利益受損，都將直接影響社會公眾利益。鑒于此，地方政府在PPP推進過程中應充分考慮PPP適用性、物有所值及風險性，不要盲目，更不要急功近利。

（二）PPP潛在的財政風險

當前，不應過度夸大PPP地位和作用，PPP模式仍是公共支出的重要補充而非替代。即使是在PPP推廣較好的西方發達國家，PPP投資額也通常不超過公共投資的15%。西方國家也非常注重PPPP模式的適用性與風險。即便在英國，也有相當一部分批評認為，PPP模式是“零首付長期貸款”，會導致政府花費太高，私人謀取暴利。

其次，PPP項目投資回報相對公共主體融資成本而言較高，濫用PPP反而增加政府未來財政負擔。我國目前大都需要給社會資本7%—8%左右的收益率，但目前貸款利率不超過5%、地方債的利率不超過3.5%。將大量BT類項目包裝成為PPP，可實現“政府債務”變成跨年度“支出責任”這一躍，可將債務“出表”。如收益或資金成本較高基礎上，項目公共服務的質量和效率還沒有大的提升的話，這種項目則不適合采取PPP模式。PPP拉長了政府義務期限，一定程度上解決期限錯配問題，但未必降低未來的債務或支出責任。一旦后期大面積出現履約能力欠缺、監管不到位等問題，則會出現連鎖性負反饋效應。故此，采用PPP的關鍵在于降低風險、提升質量及效率。

PPP不是“免費午餐”，降低政府債務是相對的、有條件的。從表現看，PPP是社會資本主導的投資行為，產生的是企業債務。但提供公共服務是政府天然的義務，PPP本質是一種公共服務供給的新方式。PPP項目屬于政府向社會資本采購公共服務的行為，必然涉及政府預算和資產管理行為，或支付財政資金，或以國有資產、資源作為對價（讓渡收益權）。PPP模式使用不當、過濫，可能會隱匿風險，誘發債務風險或危機，反而與降低債務、提高效率的初衷相悖。

地方政府必須確保PPP被用于提高公共服務的效率與質量，而不應囿于降低政府債務或“債務出表”，或異化為投資拉動、解決融資的工具。PPP模式下，政府遵循“讓專業的人做專業的事”和“激勵相容”原則，旨在為公共服務供給提質增效。一般是由社會資本承擔基礎設施的設計、建設、運營、維護等大部分工作,政府負責定價和質量監管。PPP模式重在整合公私部門各自優勢，將政府的政策目標、社會目標和私人部門的資金、技術、運營優勢結合起來，以實現更低的成本提供更高質量的公共服務。

（三）PPP項目財政風險防范

如果目前已達到10萬億元的PPP項目出現重大財政風險，那將是非常嚴重的。從表現看，PPP是企業投資行為，產生的是企業債務，但PPP不僅限于一種融資方式。PPP項目屬于政府向社會資本采購公共服務的行為，必然涉及政府支出義務，或以財政資金，或以國有資產、資源作為對價。其本質是一種公共服務供給的新方式，旨在促進公共服務的提質增效、社會公眾的福利增進，這是政府義務，必然產生相應的支出責任、財政風險。PPP形成的政府支出責任是非直接政府債務，但衍生的政府債務風險依然存在。

推進PPP應消除社會資本疑慮、財政機會主義，強化治理機制、能力提升?，F階段為了更好地實現物有所值，應強化社會資本負責全生命周期運營管理、進行合理的風險分擔，基于績效評價付費。其一，在政府財政信息公開基礎上，差異化制定PPP項目財政支出上限比例?？梢越Y合區域發展前景、公共服務需求、財政承受能力等彈性制定相應比例。其二，有保有壓、積極穩妥地做好PPP項目統籌規劃，只有真正可以實現物有所值的項目才可以采用PPP模式。并不是所有基礎設施、公共服務都適用PPP模式。毋庸置疑，PPP不適用于商業化領域、私人品，應防止將政績類工程、房地產等項目包裝為PPP。其三，深化前期工作，加強論證分析，構建合理的風險分擔、有效的激勵相容機制。嚴禁通過回購安排、明股實債、固定回報承諾以及借助抽屜協議將項目運營返包政府等方式進行變相融資。其四，加強合同管理、全生命周期風險管理，積極應對、高效處理風險。其五，建立起PPP項目的財政支出責任風險框架，納入財政預算體系、分級債務管理體系。

盡管PPP的投融資責任主要由社會資本或項目公司承擔，形成的是企業債務，而非直接政府債務。但是，除了少量經營性項目，政府依然負有付費、補貼等支付義務。與政府直接舉債有區別的是，PPP項目的財政支出責任是按績效為基礎付費，并非固定回報或企業無風險回報，故PPP支出責任形成的是市場化、中長期債務，但本質上需要政府償付，均屬于政府債務一部分，債務管理上應進行分層分級管理。

PPP項目財政承諾（支出責任）是政府債務管理一部分，資產和負債最終是政府綜合財務報告的一部分。對于PPP項目支出責任，要建立風險識別、分類應對的財政支出責任風險框架（見表1），尤其要注重或有負債問題。同時，要持續進行情景分析和壓力測試，防范并積極應對財政風險。

表1 PPP財政支出責任風險框架

推進PPP過程中，要嚴格履行項目識別、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購、預算收支管理、績效評價、資產負債管理、信息披露、監督檢查等職責。

三、結論與建議

推廣PPP模式具有積極意義和現實需求，但依賴于治理能力、風險防范能力的提升。PPP項目不在于推進快、落地多，而在于穩且實，應抓緊改革的時間窗口完善體制機制，提升微觀操作能力。推進PPP項目關鍵，要讓社會資本尤其是民營資本進得來、待得住、干得好。推廣PPP需要做好頂層設計、制度完善，其中，有效管控財政風險至關重要。推進PPP要切實保障政府履約能力，提高財政資金使用效率，關注物有所值評價和財政承受能力論證、政府采購、預算管理、資產管理等，切實防范財政風險。

PPP項目財政承諾（支出責任）應納入年度預算和中期財政規劃，但非一般性政府直接債務，本質仍是政府債務管理的一部分，其資產和負債最終是政府綜合財務報告的一部分。從預算管理、資產管理、風險防范角度看，應對PPP項目的政府支出建立起支出責任風險框架。推廣PPP模式的關鍵是落實風險分擔機制，充分挖掘PPP效率，以效率和風險為導向積極審慎、穩中求進地推進PPP項目。

（本文系中國青年政治學院校級學術創新支持計劃“PPP投融資模式及風險管控研究”<批準號：189070806>階段性研究成果）

（作者單位：中國青年政治學院經濟管理學院）

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