PPP模式助力供給側結構性改革

●張云迪 王 滿

PPP模式助力供給側結構性改革

●張云迪 王 滿

進入新常態后，我國的經濟面臨著經濟結構轉型的壓力，供給側結構性改革成為經濟增長新的方式，其中公共領域的供給側結構性改革潛力巨大。PPP模式作為政府和社會資本結合的制度性安排，有利于社會資本進入公共服務領域，提高公共服務的效率和質量。通過發揮市場效率，加快市場化改革，從而解決供給錯配，推動供給側結構性改革。本文圍繞PPP模式助力供給側結構性改革的路徑展開探討，并提出推動PPP發展的相關政策建議。

供給側結構性改革 公共服務 PPP模式

一、引言

繼前兩年推出兩批次政府和社會資本合作（簡稱“PPP”）示范項目后，2016年6月12日，財政部發布了《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》，與兩年前不同的是，本次示范項目的發起人是包括財政部在內的20個中央部門，這也意味著推動PPP示范項目從財政部示范項目升級到全國示范項目。

事實上，PPP模式對于我國并不陌生，早在上世紀我國就開始引入政府和社會資本合作模式，但在政府主導的發展模式下，市場機制在資源配置中的作用受到減弱，我國的PPP也一直處于緩慢發展的狀態。隨著公共服務領域的低效率和地方財政資金壓力的加劇，我國政府逐漸重視市場對經濟的助推作用。2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，開啟了我國PPP發展的新紀元；2014年5月，財政部政府和社會資本合作工作領導小組正式設立，PPP的發展模式納入頂層設計，隨后政策法規、操作指引等逐步完善。PPP模式通過引入民營資本進入到建設公共設施和提供公共服務的領域，不僅解決了公共設施建設缺乏資金的難題，也促進了經濟的增長和效率的提高。

與此同時，在中國所面臨的經濟放緩、投資效率下降的背景下，供給側結構性改革成為了新時期助力經濟增長和結構轉型的新方式。之所以提出供給側結構性改革是因為基于需求側分析的傳統的拉動經濟增長的消費、投資和出口“三駕馬車”邊際效用已經大大降低。由于需求主要是由投資刺激，投資回報遞減已非常明顯，并且帶來杠桿率不斷推高的后果，在可持續發展的背景下，需求刺激增長并沒有同步提升供給體系的質量和效率，長期來看不具有可持續性。因此，中國的宏觀經濟需要從供給側調整結構、轉變經濟發展方式，從過去主要依靠資源投入、投資驅動增長轉換成依靠創新和效率推動增長，解決供需錯配的實質。與供給側改革不謀而合，PPP模式通過引入專業的社會資本，打破了公共服務領域的封閉狀態，借助于社會資本的比較優勢，PPP模式提升了公共服務領域的質量，在擴大有效供給的同時，調整和完善了供給層次和結構，提升了供給體系的質量和效率，因此，PPP模式是我國宏觀經濟供給側改革的重要組成部分，深化供給側結構性改革就必須大力推廣PPP模式。

二、PPP模式助力供給側結構性改革的影響路徑分析

由于供給主體單一和行政壟斷，我國的公共服務領域一直面臨著諸多問題，而早期的改革注意力一直關注在私人產品供給等易于改革且充滿活力的領域，因此公共服務領域的供給問題一直處于被忽略的狀態。隨著社會的全面發展和改革范圍的擴大，公共服務領域的改革被推上議事日程。與此同時，需求政策刺激所帶來的產能過剩等問題使得投資效率大幅降低，需求拉動增長的遞減效應帶來了增速的不斷下滑。為解決長期需求管理所帶來的副作用，宏觀經濟必須解決一直以來所忽視的供需錯配問題，通過優化要素配置和經濟結構，用供給側的優化來解決需求側效率不足的問題，促進經濟的可持續增長。作為供給側改革的一部分，公共服務領域的改革同樣具有重要地位，一方面只有公共服務領域與私人產品領域相互協調，才能推動社會經濟的全面發展；另一方面公共服務領域發展有利于維護社會穩定，為經濟發展提供保障。作為公共服務供給側改革的路徑之一，PPP模式融合了政府部門的公共屬性和社會資本的專業管理，成為推進公共服務領域供給側改革的有效模式。

（一）伙伴關系促進供給主體多元化，提升公共服務效率

出于公共領域外部性和國家安全的考慮，長期以來，我國的公共服務領域一直處于政府壟斷的狀態，社會資本無從進入。隨著社會經濟的發展，社會對公共服務需求的數量和質量不斷增加，但由于長期以來的壟斷狀態，公共服務存在著成本高企和效率低下狀態，不僅給政府財政帶來很大壓力，而且不能滿足社會對公共服務的有效需求。由于公共服務領域供給主體單一所帶來的供給結構失衡和競爭壓力缺失，政府提高公共服務效率的動機不足，推進公共領域的供給側改革只能是空談。在推進供給側改革的要求下，必須打破壟斷性行業與市場經濟的矛盾，政府應積極引入社會資本，形成廣泛角逐的競爭格局，推動公共服務效率的提升。

PPP模式的運作模式多種多樣，比如BOT、PFI、BOOT等，都是以政府和社會資本相結合，形成良好的伙伴關系。考慮到之前地方政府把PPP模式變相地當成了一種融資手段，因此，在《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》中明確禁止BT和通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，使得PPP模式的伙伴關系進一步確立，政府部門不再是唯一的領導主體，通過達成的伙伴關系，社會資本得以以主體身份充分參與，為公共服務領域創造了平等的競爭環境，從而促進了公共領域服務質量的改善和經營效率的提高。國辦發42號文也要求不再承擔地方政府舉債融資職能的融資平臺公司才能作為社會資本參與PPP項目，使得PPP項目雙方相互獨立，有利于建立相互獨立的市場化伙伴關系。在平等合作的伙伴關系下，政府和社會資本彼此督促、彼此理解，在減少了行政壟斷的供給模式后，使供給側改革完成平穩過渡。在伙伴關系的模式下，社會資本充分參與，大大提升了公共服務的運營效率。

（二）利益共享擴大有效供給

供給側結構性改革的一大方面就是擴大有效供給。由于存在著進入障礙和外部性，公共服務領域一直都存在有效供給不足的問題，這一問題隨著社會經濟的發展和經濟結構調整日益突出。中國當前的主要矛盾是人民群眾日益增長的物質文化的需要同落后的社會生產力之間的矛盾，而在公共領域則是公共需求快速增長與有效供給不足的矛盾。當前階段，我國在教育、環保、醫療等公共領域的沖突日益嚴重，對該領域的供給側改革呼聲也最為強烈，其歸根到底是由供給數量和質量嚴重缺乏導致。“十三五”規劃明確要求增加公共服務供給，擴大有效供給是供給側結構性改革的重要一環。

PPP模式是公共部門與私營部門的合作，合作的目的是提供包括基礎設施在內的公共產品或服務，而社會資本本質上是逐利的，要想形成長期穩定的伙伴關系，就必須要有利益共享的機制措施。在PPP模式下，政府讓一部分利給企業，在運營期內取得項目的使用權從而獲取資本回報。由于政府與社會資本分享利潤的制度設計，企業便會有動力去參與到PPP的項目投資當中，也激發了社會資本的參與熱情。不僅如此，在PPP模式下，PPP項目往往都會有建造、運營和移交的步驟，而在運營時往往是由企業負責運營，運營期的收益部分或全部歸企業所有。為盡早地收回投資，縮短項目的投資回收期，企業往往會提高建設效率，縮短項目建設周期，解決了以往公共項目拖沓的問題。以云南洱海水環境治理為例，大理州政府用PPP模式引入社會資本，發揮了社會資本的專業優勢，最后不僅為政府節省了約六億元，更是縮短了六個月的工期。在利益共享機制下，PPP模式充分激發了社會資本的積極性，擴大了有效供給。

（三）風險共擔限制供給過當

解決供需錯配不僅需要有效供給的擴大，還要警惕供給側改革下的供給過當。習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上首次提出“供給側結構性改革”概念后，九天內被國家高層提到四次，這雖然體現出供給側結構性改革成為了我國經濟今后著力推進的重點，但也需要警惕，在自上而下的改革當中，為了滿足考核要求，往往會出現跟風式地開展公共服務建設項目，造成供給過當。因此，在供給側改革過程中，鑒戒供給過當，避免矯枉過正。

在供給側改革下，PPP模式提供公共服務不僅強調利益共享，同時更強調風險共擔。具體來說，運營風險、技術風險等風險由企業承擔，政策風險等企業不能控制而政府有能力控制的風險，就由政府承擔。在考慮風險的情況下，政府部門和社會資本都會考慮風險報酬比，在第三批示范項目的評審標準中也明確規定合作期限不得低于10年。由于公共服務項目的公眾性，公共服務品的調價機制約束性較大，對于企業運營來說就會制約其盈利性，使其難以擴大再生產，這樣企業的潛在風險就會增大，使社會資本難以響應。在風險共擔的PPP模式下，政府與企業共同設定合理的風險共擔機制，促使地方政府形成防范風險的意識，打消社會資本的顧慮。同時風險共擔意味著政府不會亂投項目，在價格機制的作用和政府的引導下，使項目自然轉向需求較高的領域，擴大了有效供給，使公共服務領域趨于供需均衡，滿足社會的公共服務需求。

PPP模式通過伙伴關系、利益共享和風險共擔，實現了公共領域的供給側結構性改革。如圖1所示，通過伙伴關系促進了供給主體多元化，通過利益共享實現了有效供給的擴大，而風險共擔則限制了公共領域的供給過當。在三者相互制約和促進下，PPP模式有利于解決長期以來公共領域存在的供給錯配問題，有效推動了供給側結構性改革。

圖1 PPP模式的影響路徑

三、推動PPP發展的政策建議

雖然各級政府對PPP充滿期待，但社會資本觀望態度依然明顯，金融機構參與比例依舊不高。在地方政府開展的PPP項目中，與社會資本達成初步意愿的僅占十分之一左右，PPP模式的推廣依然面臨嚴峻挑戰。在實際操作過程中，由于政策規范還不健全，PPP項目的法律環境和合作模式存在著較大的不確定性，制約了PPP模式的發展，因此，何如推動PPP模式深入發展成為深化公共服務供給側改革亟待解決的問題。

（一）完善立法實現PPP模式落地

PPP項目盡管儲備比較豐富，但是落實困難，原因之一就是沒有相關的法律法規可供參考，法律體系的不健全削弱了PPP的實施效率。雖然有很多PPP的政策文件予以約束，但是由于法律層級低，不利于合作雙方解決爭議，限制了社會資本的投資熱情。由于沒有規范性的法律文件，無法有效解決政府信用問題，PPP項目便容易產生尋租行為，使社會資本面臨較高的風險。而且沒有規范性的法律文件作參考，地方政府處于強勢地位，決策權會向政府側傾斜，有時會出現項目合同已簽卻又臨時更改項目條件的情況，進一步打擊了社會資本的投資意愿。因此，應加快PPP相關法律的建設，規范參與雙方的責任和義務，保證政策的連續性，促進風險和收益可預期，從根本上推動政府與社會資本合作的規范運作和健康發展。PPP立法的最終目標就是消除不確定性，只有在堅實的法律保障下，項目雙方才能真正實現平等的伙伴關系，真正實現雙方共贏。

（二）建立違約擔保基金，增強社會資本信心

地區發展差異明顯是我國的一大特點，在一些發達地區，由于公共服務資源雄厚，公共基礎也很完善，PPP的發展空間反而比較有限。反而是在欠發達地區，由于經濟基礎不足，公共服務沒有有效建立，公共服務領域的需求巨大，因此越是欠發達地區，PPP反而越有可為。但是從各級政府PPP項目的實施情況來看，反而基層政府實施的難度最大。社會資本之所以對基層政府有所觀望，本質上是對政府違約的顧慮，在這種情況下，建立政府違約擔保基金成為有效的解決方式。具體來說，在預算中增加違約擔保部分作為基金的來源，可以實行保證金制度，以項目的總預算確定保證金額度，根據政府信用等級區分不同的保證金比例。其次，通過引入第三方，把基金交付專業機構托管，不僅能夠保證資金安全，還可以實現保值增值目標。當規定的違約情況發生時，違約擔保基金可以降低損失。違約基金的建立削弱了社會資本對政府違約的擔心，使社會資本的投資信心得以加強，在規范政府行為的基礎上，有力推動了PPP項目的實施。

（三）降低行政干預，放權讓利

根據財政部的數據，截止到今年4月30日，PPP項目數量已經達到八千多個，但是結構上并不均衡，其中將近一半是基建和交通運輸項目，環保、生態建設、醫療等領域還有待提高。雖然政府大力推動PPP項目，但由于固有思維和既得利益集團的作祟，我國公共服務的市場化改革還遠未達到。要想利用PPP模式進一步推動公共服務領域的供給側改革，政府部門特別是地方政府部門需要進一步降低行政干預，積極開發環保、旅游開發等社會資本參與較少的領域，發揮市場的能動作用，加大公共領域市場化程度，讓社會資本分享改革紅利的同時，提高公共服務的質量和效率，重新定義政府在經濟社會中的作用和地位。尤其是在現階段，中國經濟發展進入下行通道后，投資報酬回報率大幅下降，資金充裕的金融機構缺乏好的投資項目。政府部門應該抓住機會，擴大PPP項目的合作范圍，使得政府在履行其公共部門職能的同時利用市場力量提升運營效率。

在中國經濟步入新常態和“三期疊加”的交疊下，中國經濟增速逐年下滑，人口紅利的消亡和對外需求的下降則加速了供給與需求的結構性矛盾，為尋求有效應對，供給側結構性改革成為了解決供需錯配的方向。作為供給側結構性改革的重要組成部分，公共服務領域大有可為，而PPP模式則是推進公共服務領域供給側改革的尖兵利器。雖然上層建筑大力推進，但PPP模式在實施過程中仍存在諸多問題和盲點，還需要進一步深化和探討。PPP模式作為公共服務和供給側改革的結合，涉及的領域非常廣泛，往往與國計民生密切相關，因此，在實施過程中需要逐漸完善，從而推動供給側改革，促進經濟轉型。

（作者單位：東北財經大學會計學院）

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