農村轉移人口“三權”取舍意愿調查與思考

李留文

(鄭州航空工業(yè)管理學院 歷史文化研究所，河南 鄭州 450000)

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經濟·管理

農村轉移人口“三權”取舍意愿調查與思考

李留文

(鄭州航空工業(yè)管理學院 歷史文化研究所，河南 鄭州 450000)

隨著非農收入增加，農村承包地和宅基地由農民賴以生存的物質基礎演變?yōu)橐环N收入來源和特殊的社會保障。研究顯示，當添加耕地與宅基地確權、有償轉讓和完善的社會保障等前提條件后，半數受訪者傾向于落戶城市。在實際操作層面，為確保農村轉移人口順利市民化，應盡快完善社會保障體系，同時靈活、有序地推進農村“三權”有償退出。

農村轉移人口；土地承包經營權；宅基地使用權；意愿

隨著經濟的發(fā)展和社會制度的完善，我國進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，如何在確保農民權益的前提下促使更多的農村轉移人口市民化，成為各級政府、學術界和農民群體關注的熱點問題。近年來，學術界在各地進行了很多調查并取得了豐碩的研究成果，已有研究成果較多地關注以農民工為主體的農村轉移人口的人口學特征及其受教育程度等因素對其遷移意愿的影響，對他們的農村宅基地使用權、土地承包經營權的取舍意愿的研究不夠深入[1～3]。多數學者認為，我國長期實行的黏附著教育、住房、養(yǎng)老保障的戶籍制度是農戶宅基地、承包地退出的主要障礙，因此傾向于通過戶籍制度改革構建農業(yè)轉移人口退出宅基地、承包地與在城鎮(zhèn)落戶享有城鎮(zhèn)居民公共服務之間的銜接和轉換機制，通俗地說就是宅基地、承包地換城鎮(zhèn)社保[4～6]。但這一思路的可行性值得懷疑，因為我國城鎮(zhèn)社保尚不完善，很多農村轉移人口并不愿意以放棄宅基地和承包地為條件去換取城鎮(zhèn)社保。2014年7月24日，國務院通過了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出城鎮(zhèn)常住人口市民化和城鎮(zhèn)公共服務全覆蓋的政策導向，為農村轉移人口宅基地使用權和土地承包經營權的解決以及農村轉移人口落戶城市提供了政策基礎。如何結合各地實際，在充分尊重農村轉移人口意愿的基礎上制定出切實可行的政策推進農村轉移人口市民化，成為當前需要解決的現實問題。本文立足河南，通過問卷調查和訪談的方式了解農村轉移人口宅基地和承包地的取舍意愿，并進一步探討河南農村轉移人口宅基地使用權和土地承包經營權問題的解決路徑。

1　農村轉移人口的“三權”取舍意愿

課題組深入鄭州、開封、周口等地，關注建筑、餐飲、零售、保潔、工業(yè)企業(yè)等行業(yè)的打工者、各類商鋪的經營者、活躍于各類公司的大中專畢業(yè)生和農村留守老人、兒童，從三個層面考察農村轉移人口的“三權”取舍意愿。

第一層面：考察在沒有補償的情況下農村遷移人口對于宅基地使用權和耕地承包權的取舍意愿。結果顯示，只有7.7%的受訪者表示愿意放棄土地承包權和宅基地使用權落戶城市；如果可以保留宅基地，這個數字上升到了9.7%。也就是說，大多數農村轉移人口不愿意在沒有任何回報的情況下放棄農村權益落戶城市。對少數愿意在沒有補償的情況下放棄農村權益落戶城市的受訪者的基本情況進行考察，我們發(fā)現，他們多數是參加工作不久的大中專或技校畢業(yè)生，工作穩(wěn)定，收入較高。這些年輕人對于農村責任田、宅基地沒有太多的認識，更缺乏依戀之情，故而不重視它們的有無。大約有2%的受訪者表示愿意在保留宅基地使用權的情況下無償放棄土地承包權，他們多是早年離開家鄉(xiāng)，事業(yè)有所成就、收入穩(wěn)定的人。

第二層面：考察有補償的情況下農民對于放棄農村土地承包權和宅基地使用權的態(tài)度。我們設計的問題是“如果承包田、宅基地使用權確權，可以有償流轉，放棄這些權益落戶城市可以得到充分的補償，你是否愿意落戶城市？”結果顯示，有27%的受訪者愿意落戶城市。對于這部分受訪者的個人狀況進行再分析，我們發(fā)現，他們大多職業(yè)穩(wěn)定，收入較高，進城時間較長，其中年輕人學歷多在本科以上。訪談中，我們也特別了解了一些工作不穩(wěn)定的進城打工者的態(tài)度。比如馬師傅，一個批墻、鋪地磚的工匠，常常在馬路邊找活干，年齡在40歲左右。他表示：即使得到相應的補償也絕不會放棄責任田和宅基地落戶城市。在他的意識中，城市根本就不屬于他，只是他掙錢的地方。當被問到為什么的時候，他說：買一套房要多少錢？恐怕自己一輩子都掙不到那么多的錢，再說城市開支太大，掙得一點錢不夠在城市花銷。他選擇在城市掙錢回農村花。他在項城老家的房子是兩層小樓，六百多平方，蓋好花了不到十五萬元，他覺得這樣的生活更實惠。

第三層面：考察農村轉移人口在城鎮(zhèn)社會保障、城鎮(zhèn)公共服務和土地承包經營權等權益之間做何選擇。首先考察受訪者在養(yǎng)老保險和土地承包經營權之間的選擇，“如果可以享有養(yǎng)老保險，60歲以后每月可以領到同城鎮(zhèn)職工一樣的養(yǎng)老金(每月不少于2000元)，但前提是有償退出土地承包權，你會選擇落戶城市嗎？”結果顯示，有69%的受訪者選擇放棄土地承包權。然后考察受訪者在廉租房和宅基地使用權之間的選擇，結果顯示，48%的受訪者選擇廉租房，也就是說，約有一半的受訪者愿意放棄農村土地承包經營權和宅基地使用權，前提是獲得城鎮(zhèn)住房、養(yǎng)老等社會保障。

當前，學術界似乎有一個共識性的結論：農民不愿意放棄農村的權益遷入城市，實現由農民到市民的身份轉變。從上述調查數據看這一結論不免偏頗。實際上，農民不是不愿意市民化，也不是不愿意放棄農村的耕地、宅基地等諸多權益，而是他們認為放棄了土地、宅基地使用權后，獲得的只是一個空洞的戶口，沒有基本的住房保障，也沒有養(yǎng)老保險金，這使他們缺乏安全感。現有的社會保障，即使是城鎮(zhèn)社會保障也還不夠完善，尚沒有實現城鎮(zhèn)人口全覆蓋，尤其是在縣城一級的城市。所以，即使是已經在城市奮斗多年、有了穩(wěn)定的職業(yè)和豐厚收入的農民也不愿意放棄農村所有落戶城市。但是，當你告訴他們，可以提供廉租房、公租房，整潔干凈且價格比城中村房租要低的時候；當你告訴他們，他們可以像城里人一樣享有不菲的退休金的時候，他們會毫不猶豫地放棄農村的土地承包經營權和宅基地使用權，選擇落戶城鎮(zhèn)。可見，不是農民不愿意放棄農村權益落戶城市，而是當前的社會保障沒有跟上去。在蘇寧電器打工的儲女士(45歲)兩年前從新鄭老家到鄭州打工，提到廉租房時特別感興趣，熱切希望能夠住上政府提供的廉租房。她表示，城中村拆了，其它地方的房租太高，壓得她喘不過氣來，如果能夠住上廉租房，在鄭州有一個穩(wěn)定的家，退出新鄭老家的宅基地也是值得的。

調查數據和訪談資料顯示,在當前的政策環(huán)境下，農民不愿意放棄屬于他們的農村權益，在添加了土地使用權確權、流轉的條件后，愿意落戶城市的受訪者增加了近20個百分點，當添加了社會保障條件后，數據增加到50%左右。原因為何？需要我們進一步探究。

2　農村轉移人口“三權”取舍意愿的深層次分析

分析這一問題涉及到對農村責任田、宅基地的認識。改革開放前，甚至是世紀之交我國大規(guī)模工業(yè)化之前，廣大農民主要從土地里刨食吃，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及家庭手工業(yè)是其主要收入來源，外出打工收入、工商業(yè)經營收入只占其收入的很小部分。土地是他們賴以為生的最主要的生產資料。進入新的世紀，隨著我國工業(yè)化的迅速發(fā)展，城市為農民提供了大量就業(yè)機會，不但是青年男性農民，就連中老年人和昔日很少出門的家庭婦女也都踏上了打工的征程。這造成了兩種必然結果：一是農戶的非農收入大幅增加，超過他們的農業(yè)收入。雖然根在農村，但城市成了衣食之源，對于他們有了不同于以往的重要意義。二是隨著農業(yè)收入的相對減少，務農成為無足輕重的事情，農業(yè)耕作出現了不同于以往的諸多現象：或者把田地留給年邁的父母耕種；或者候鳥式的往返，農忙時回鄉(xiāng)，忙完農活返回城市繼續(xù)打工掙錢；或者把田地租給種植專業(yè)戶耕種。前兩種情況下，田地耕作粗疏，產量下降，僅能提供口糧，第三種情況即土地流轉，越來越普遍，每畝地每年可帶來數百元的租金收入。無論哪種情況，責任田都不再是農民賴以生存的物質基礎，并且在農民的總收入中無足輕重。

在農民沒有大規(guī)模進城打工之前，宅基地是他們安身立命的家，是生活的基礎。終年辛勤，竭力建起的磚瓦房、小洋樓又成為財富的象征，是他們在鄉(xiāng)村獲得尊重和地位的基礎。當工業(yè)化大潮襲來的時候，大批農民進城打工，農村宅院只留下老人和孩子，打工農民只有在春節(jié)和農忙時匆匆地回，又匆匆地去。老人終究會去世，孩子也會長大離開農村的家，越來越多的農村宅院變?yōu)榛臎龅目照Ｊ聦嵣希斍昂芏啻遄右殉蔀榭招拇濉Ｔ谶@種情況下，宅基地對于進城打工農民意味著什么？如果在城市買不起房子，不能夠融入城市，農村宅子就是他們最后的歸宿，因此他們不會輕易放棄宅基地。同時，在城市化快速推進，拆遷時有耳聞的背景下，宅基地拆遷意味著有一大筆現金和安置房的補償，這是可以預見的財富，所以農民不會輕易放棄宅基地，尤其是在靠近城市的地區(qū)。

在當前非農收入已經成為農村人口最主要收入的情況下，耕地不再是他們賴以生存的基礎，它和宅基地一起成為一種特殊形式的社會保障。讓農民放棄土地承包經營權和宅基地使用權，就必須代之以更可靠、更高水平的社會保障和足夠的經濟補償。近幾年大規(guī)模的遷戶返鄉(xiāng)潮從反面證明了這一點。改革開放后，部分農民放棄農村戶口，農轉非進入城市，近年來，他們又紛紛放棄城市戶口，把戶口轉入原來的鄉(xiāng)村。為什么會出現戶口返鄉(xiāng)潮？每個人都是具有經濟理性的個人，只有當他們認為城市戶口遠不及農村戶口給他們提供的利益多的時候，他們才會選擇把戶口遷回農村。認真研究戶口遷回農村的人口，我們發(fā)現他們有一個共同的特點：他們所擁有的多是縣城戶口，很少有人愿意把北上廣等一線城市，甚至是鄭州、洛陽等大中城市的戶口遷回農村。其中的道理很容易理解，那就是小城市的戶口含金量低，縣城居民獲得的社會保障和公共服務小于農村戶口附加的土地承包經營權等權益帶來的現實利益和預期利益。目前，很多縣城的廉租房等住房保障徒有其名，養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保遠沒有達到應參保人員的全覆蓋，戶口在縣城沒有現實的利益。“并非農民非要抓住土地不放，只是他們對城鎮(zhèn)生活缺乏安全感，所以要抓住土地作為生活保障的籌碼。”[7]“社會保障因素對農民工回流意愿有重要影響，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)失業(yè)保險的農民工回流意愿較弱。”[8]這些結論從不同的側面闡釋了城鎮(zhèn)市民的戶口返鄉(xiāng)潮。

3　對農村轉移人口“三權”處置的政策建議

為了促使更多有條件在城市落戶的農村人口市民化，一方面需要構建更為完善、更高水平的城鎮(zhèn)社會保障替代農民所依賴的農村土地承包經營權和宅基地使用權，吸引農村轉移人口落戶城市；另一方面需要制定相應政策，確保落戶城鎮(zhèn)的農村轉移人口的“三權”權益，不使“三權”成為他們進城落戶的羈絆。

社會保障體系建設事關千家萬戶的幸福安康。黨的十八屆五中全會提出了社會保障全覆蓋的宏偉目標。社會保障體系在設計過程中必須充分考慮農村轉移人口的利益，如基本的住房保障。目前，以廉租房、公租房為主體的保障房建設才剛剛起步，遠不能滿足城市化的需求，尤其是在縣城一級的小城市。政府應在城市劃定區(qū)域建設足夠的保障房，讓剛剛走出校園、走出農村的年輕人，讓在城市打拼多年、已經初步具備落戶城市條件的農村轉移人口獲得住房保障，落戶城市。同時，應同步建設和保障房相配套的中小學校，使農村轉移人口的子女接受良好的義務教育，解除他們的后顧之憂。目前，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險覆蓋面過窄，大量的已經獲得城市戶口的農村轉移人口尚未享有養(yǎng)老保險。在這方面政府相關部門還有大量工作需要做。當前，政府推進這一工作已具備一些有利條件。農民工渴望老有所養(yǎng)，參保積極性非常高，同時農民工也具有一定的收入基礎。完善的養(yǎng)老保險體系可以吸引更多的農村人口落戶城市，促進城市化進程。

妥善處理農村轉移人口的“三權”問題不僅涉及到城鎮(zhèn)化的順利推進，也事關千家萬戶的福祉和社會穩(wěn)定，需要謹慎穩(wěn)妥、循序漸進地推進。對于土地承包經營權，首先要做的是確權，所有擁有農村戶口的人口都擁有不可剝奪的集體土地承包經營權。確權后，權利人就可以按照自己的意愿進行土地流轉，獲得收益。這個權利應是終生的，即使戶口遷入城市，他(她)仍然享有這個權利，直至權利人去世為止。這樣既可以解除他們落戶城市的后顧之憂，又可保證農村人口逐漸減少，因為按照這一政策，落戶城市的農村人口只能其本人享有農村土地承包經營權，其戶口遷移后所結合的配偶和出生子女不享有農村土地承包經營權。宅基地使用權的處置可采取以下策略，一方面盡快實現農村宅基地使用權確權，允許宅基地使用權流轉，這樣可促使宅基地使用權市場形成；另一方面嚴格限制宅基地數量，維持現有基數不增加。子女較多、需要宅基地的農戶可以向本村進城戶購買。這種做法實質上是進城轉移人口宅基地使用權的退出。當一個地區(qū)進城落戶人口達到一定比例時，地方政府可考慮合村并鎮(zhèn)，實現鄉(xiāng)村閑置宅基地復墾，已經遷入城鎮(zhèn)但仍擁有宅基地使用權的農戶可以獲得相應的現金補償，或者選擇和其他村民一樣在原村莊附近獲得置換的商品住房。如此，可以穩(wěn)妥而有序地解決農村遷移人口的土地承包經營權和宅基地使用權的退出問題，同時又可以在充分尊重他們意愿的基礎上推進城鎮(zhèn)化進程。

[1]梅建明.進城農民的“農民市民化”意愿考察——對武漢市782名進城務工農民的調查分析[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)，2006(11)：10-17.

[2]張翼.農民工“進城落戶”意愿與中國近期城鎮(zhèn)化道路的選擇[J].中國人口科學，2011(2)：14-26.

[3]江立華，谷玉良，任樹正.戶籍制度改革：青年農民的認知、意愿與需求——基于湖北黃岡市的調查分析[J].中國青年研究，2015(2)：56-62.

[4]劉旦.基于Logistic模型的農民宅基地置換意愿分析：基于江西的調查和農戶的視角[J].首都經濟貿易大學學報，2010(6)：43-48.

[5]周力群，張紅星.農村土地制度變遷的經驗研究：從“宅基地換房”到“地票”交易所[J].南京社會科學，2011(8)：72-78.

[6]許恒周，殷紅春，石淑芹.代際差異視角下農民工鄉(xiāng)城遷移與宅基地退出影響因素分析：基于推拉理論的實證研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2013(8)：75-80.

[7]衛(wèi)龍寶，胡慧洪，錢文榮，等.城鎮(zhèn)化過程中相關行為主體遷移意愿的分析——對浙江省海寧市農村居民的調查[J].中國社會科學，2003(5)：39-48.

[8]余運江，孫斌棟，孫旭.社會保障對農民工回流意愿有影響嗎？——基于上海調查數據的實證分析[J].人口與經濟，2014(6)：102-108.

(編輯：唐芳)

Investigation and Reflection on Shift Farmers’ Choosing Wishes about Rural Three Rights

LI Liu-wen

(Institute of History and Culture, Zhengzhou University of Aeronautics, Zhengzhou 450000, China)

As farmer’s non-farm income increase, the contracted land and homestead have been not the things which farmers depend on, but a resource of income and a special social security. Our study shows that over half of respondents tend to settle in city when these advantages are given, such as confirmation and paid transfer of rural land and homestead, sound social security. In practical terms, in order to ensure farmers civilization smoothly, we must establish sound social security system as soon as possible, and take active measures to promote paid transferring of rural Three Rights in order.

countryside shift；the right of operation of land contracted；the right of use of homestead; wishes

2016-01-05

河南省政府決策招標課題(2015B186).

李留文(1968-)，男，河南鄭州人，副教授，博士.

F323.6

A

2095-8978(2016)02-0025-03