多元共治：巢湖水污染治理創(chuàng)新

吳萍萍

(安徽廣播電視大學(xué)省直分校 教學(xué)處，安徽 合肥 230001)

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多元共治：巢湖水污染治理創(chuàng)新

吳萍萍

(安徽廣播電視大學(xué)省直分校 教學(xué)處，安徽 合肥 230001)

巢湖水污染主要表現(xiàn)在工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染和城市生活污水污染等方面。政府、企業(yè)和公眾等多種治理主體應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，多管齊下對(duì)巢湖進(jìn)行治理。

多元共治；水污染治理；巢湖

1　多元共治的概念

相較于傳統(tǒng)的以政府為治理中心的一元治理，多元共治強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，即政府、企業(yè)和公眾等多種治理主體共同參與治理。奧斯特羅姆夫婦等人創(chuàng)立的多中心理論指出，隨著社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步，民眾對(duì)于政府的期望愈來愈高，也愈來愈趨于多元化，而傳統(tǒng)的以政府為中心的單中心供給思路在龐大的需求面前是缺乏效率和回應(yīng)性的。因此，以支持“權(quán)力分散、管理交疊和政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治”為特征的多中心理論就成為滿足民眾需求，提高服務(wù)效率的理想模式[1]。

2　巢湖水污染現(xiàn)狀

巢湖水污染主要包括工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染和城市污水污染三個(gè)方面。一是工業(yè)污染。經(jīng)濟(jì)主體具有獨(dú)立的自主利益并追求利益最大化是產(chǎn)生外部性的前提，環(huán)境污染是企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)外部性的表現(xiàn)。巢湖流域的工業(yè)廢水主要來自于化工、制革、釀造、印染、電鍍五大重污染行業(yè)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，巢湖流域企業(yè)單位產(chǎn)品的綜合能耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的5～10倍，社會(huì)最終產(chǎn)品僅占原材料總投入量的20%～30%，這是造成“三廢”排放量大的重要原因之一[2]。二是農(nóng)業(yè)污染。巢湖地區(qū)化肥和農(nóng)藥的過量使用增加了水中營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的負(fù)荷量，造成了巢湖富營(yíng)養(yǎng)化。巢湖污染的30%來自工業(yè)廢水和生活污水，70%來自面源污染，面源污染大于點(diǎn)源污染，主要原因在于工業(yè)廢水和生活污水的治理已得到廣泛的重視，農(nóng)業(yè)面源污染卻未得到應(yīng)有的關(guān)注[3]。 三是城市生活污水。近年來，環(huán)巢湖地區(qū)(地跨合肥和六安兩市)人口快速增長(zhǎng)，城市生活污水產(chǎn)生量急劇增加。城市生活污水含有較高的有機(jī)物，如淀粉、蛋白質(zhì)、油脂等以及氮、磷等無機(jī)物。放眼全國(guó)，2006～2012年我國(guó)的污水排放總量持續(xù)增長(zhǎng)，其中工業(yè)廢水排放總量逐漸趨于穩(wěn)定甚至出現(xiàn)下降趨勢(shì)，而城鎮(zhèn)生活污水排放量卻持續(xù)增長(zhǎng)并有加快的趨勢(shì)。

3　多元共治巢湖水污染的實(shí)現(xiàn)路徑

3.1政府在污染治理方面應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用

第一，政府應(yīng)引導(dǎo)巢湖地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)停重工業(yè)企業(yè)以及小化肥、小造紙等五小企業(yè)，發(fā)展旅游業(yè)、電子信息、新材料、新能源等對(duì)環(huán)境污染較小的行業(yè)。2013年1月1日起施行的《巢湖流域水污染防治條例》規(guī)定，禁止在巢湖流域新建制革、化工、印染、電鍍、釀造等水污染嚴(yán)重的小型企業(yè)。第二，加大環(huán)保監(jiān)察力度，嚴(yán)厲處罰違規(guī)排污行為。2015年1月1日施行的《新環(huán)境保護(hù)法》新增“按日計(jì)罰”的制度，規(guī)定可對(duì)持續(xù)性的環(huán)境違法行為進(jìn)行按日連續(xù)罰款，此外還規(guī)定了行政拘留等處罰措施，這有利于環(huán)境保護(hù)部門更好地執(zhí)行環(huán)保任務(wù)。第三，整合各部門力量，形成合力，共同治理巢湖水污染。我國(guó)水污染治理部門眾多，有水利、環(huán)保、地礦、城建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、土地、衛(wèi)生、財(cái)政、氣象、海洋等。“多龍治水” 使我國(guó)水資源管理處于分散狀態(tài)，協(xié)調(diào)困難、管理效率低下，構(gòu)成水污染治理的體制障礙[4]。2012年3月2日成立的安徽省巢湖管理局有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)巢湖的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一管護(hù)。第四，政府可嘗試施行排污權(quán)交易制度。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Dales在《污染、財(cái)富和價(jià)格》一書中明確提出了排污權(quán)交易的觀點(diǎn)：讓污染的權(quán)利可以如股票般交易。政府是環(huán)境公共資源的管理者或是代理人，可以在總的環(huán)境容量下初始分配排污權(quán)限給市場(chǎng)參與主體，市場(chǎng)參與主體可以價(jià)換量交易這種排污權(quán)利，從而有效配置環(huán)境資源[5]。當(dāng)排污權(quán)成為一種可以交易的商品后，企業(yè)就會(huì)明白排污不是簡(jiǎn)單地交罰款了事，污染治理做得好可減少排污權(quán)使用，還可把富余的排污權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)，獲得經(jīng)濟(jì)效益，這可以調(diào)動(dòng)企業(yè)治理污染的積極性。

3.2企業(yè)在巢湖水污染治理中的作用

巢湖水污染治理離不開企業(yè)的作用。首先，企業(yè)需升級(jí)污水處理工藝，更新污水處理設(shè)備。企業(yè)是巢湖水污染的主要責(zé)任者，企業(yè)應(yīng)提高對(duì)清潔生產(chǎn)與環(huán)境治理的資金投入，依靠技術(shù)進(jìn)步降低能耗水平、提高資源利用效率。其次，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)環(huán)境保護(hù)雙贏。目前，安徽省益力安農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)有限公司、旗山再生資源循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、巢湖現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園大力發(fā)展藤茶及中藥材加工、生態(tài)旅游、再生資源回收等產(chǎn)業(yè)，較好地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。最后，加強(qiáng)環(huán)境管理體系認(rèn)證。ISO14000環(huán)境質(zhì)量體系標(biāo)準(zhǔn)是有著很大參考意義和行業(yè)彈性的環(huán)境治理方面的權(quán)威資料[6]。通過環(huán)境質(zhì)量體系認(rèn)證將降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，提升企業(yè)公眾形象，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.3公眾在巢湖水污染治理中的作用

政府和企業(yè)的力量有限，不可能時(shí)時(shí)刻刻監(jiān)測(cè)巢湖水質(zhì)變化情況，公眾參與是很好的補(bǔ)充。根據(jù)發(fā)起者的不同，公民參與方式可劃分為政府主導(dǎo)型參與和公民主動(dòng)型參與。政府主導(dǎo)的公民參與巢湖治理可采用兩種形式：一是通過組織公民調(diào)查和召開聽證會(huì)的形式搜集公民對(duì)于巢湖水污染治理的建議。一些項(xiàng)目的立項(xiàng)不僅需要環(huán)評(píng)報(bào)告，也應(yīng)聽取公眾的意見和建議。只有信息公開，才能吸引更多人關(guān)注環(huán)保。合肥市正醞釀上調(diào)水價(jià)，召開價(jià)格聽證會(huì)，用價(jià)格杠桿的作用引導(dǎo)居民節(jié)約用水，進(jìn)而減少城市污水的排放量。二是通過媒體宣傳引導(dǎo)公民參與巢湖水污染治理。例如，建議公民使用無磷洗滌劑；推廣中水的使用(中水是指城市污水或小區(qū)污水經(jīng)過處理后達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的再生水)。公民主動(dòng)參與巢湖水污染治理表現(xiàn)在兩方面，一是發(fā)揮監(jiān)督作用。監(jiān)督制度是國(guó)家政治制度的重要組成部分，通過這種規(guī)范和制約，可使權(quán)力不被濫用，其目的在于抵御政治權(quán)力的腐蝕性，避免普遍利益受到特殊利益的干擾，以保證政治治理和公共利益的順利實(shí)現(xiàn)[7]。在巢湖污染治理方面，公民對(duì)于政府的監(jiān)督體現(xiàn)在公民通過自己的行動(dòng)采集有關(guān)巢湖水污染的第一手?jǐn)?shù)據(jù)，然后向環(huán)保部門舉報(bào)，敦促環(huán)保部門采取執(zhí)法行動(dòng)解決問題。二是公民通過實(shí)際行動(dòng)彌補(bǔ)政府環(huán)保執(zhí)法中的欠缺。由于經(jīng)費(fèi)和人手的限制，政府環(huán)保執(zhí)法部門不可能時(shí)刻監(jiān)測(cè)巢湖水污染的情況，熱心于環(huán)保事業(yè)的公眾可以彌補(bǔ)這個(gè)缺陷。湘江治理就有效地發(fā)揮了公眾力量。“湘潭環(huán)保協(xié)會(huì)”和“綠色瀟湘”兩個(gè)致力于推動(dòng)湘江治理的民間環(huán)保組織采取環(huán)保調(diào)查、明察暗訪。在湘江沿岸發(fā)展線人監(jiān)測(cè)水質(zhì)、動(dòng)員媒體的力量推動(dòng)環(huán)境信息公開等方式較為有效地參與了湘江的治理。公民自發(fā)組成的民間環(huán)保組織高干勁、高效率、低成本的工作模式越來越被政府倚重。

[1]張勤.中國(guó)公民社會(huì)組織發(fā)展研究[M].北京：人民出版社，2008:98.

[2]徐國(guó)華.巢湖流域水污染治理的研究[D].合肥：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，2002:29.

[3]聶雋，陳紅楓.區(qū)劃調(diào)整后巢湖水污染治理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)—— 基于排污權(quán)交易的巢湖水質(zhì)管理研究[J].中國(guó)環(huán)境管理，2012(4)：35-38.

[4]吳小建.碎片化到一體化：流域水污染治理模式的轉(zhuǎn)向[J].安徽廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(1)：10-13.

[5]謝倫盛.排污權(quán)交易制度的選擇理論[J].中外企業(yè)家，2014(22)：247-248.

[6]郝卓莉,尚平,陳玉峰,等.企業(yè)環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)行為及模式研究[J].中國(guó)商貿(mào)，2011(30)：243-244.

[7]王浦劬.政治學(xué)原理[M].北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，2008：186.

(編輯：唐芳)

Synergic and Multiple Governance: Creative Solution to the Water Pollution Control of Chaohu

WU Ping-ping

(Teaching Department of AnHui Shengzhi Radio & TV University, Hefei 230001,China)

The water pollution of Chaohu includes the industrial pollution, the agriculture pollution and the municipal wastewater. The government, enterprises and the general public could exert their respective advantages and try all kinds of means to realize the goal of governing the pollution of Chaohu.

synergic and multiple governance；water pollution control；Chaohu

2015-12-06

安徽省高校人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目(SK2015A646).

吳萍萍(1982—)，女，四川萬源人，講師，研究方向：行政管理.

F205

A

2095-8978(2016)02-0034-02