對農村土地閑置問題的研究
——以禹州市為例

張占毫，楊茂林

(廣西師范學院 經濟管理學院，廣西 南寧 530299)

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對農村土地閑置問題的研究
——以禹州市為例

張占毫，楊茂林

(廣西師范學院 經濟管理學院，廣西 南寧 530299)

農村土地閑置不僅造成了土地資源的浪費，而且給國家的經濟發展帶來了阻礙。以禹州市為例，分析農村土地閑置現狀及原因，并提出減少農村土地閑置及持續利用農用閑置地的建議。

農村；土地閑置；對策

禹州市是一個縣級市，處于中原城市群的緊密層，是中國的百強縣，也是許昌市未來最具活力的縣域之一。由于經濟社會的快速發展，禹州市人地矛盾越來越突出。農村宅基地閑置和農耕地、礦區荒廢不但造成土地資源浪費，加劇人地矛盾，也不利于土地集約化發展，解決農村土地閑置問題刻不容緩。

1　農村土地閑置的內涵

有關土地閑置的定義，學者們的觀點并不相同。有學者認為，土地閑置是指那些沒有被利用，從而空閑擱置的土地，例如農村的宅基地；也有學者認為，農村閑置土地可分為農業閑置土地和非農業建設閑置土地兩種[1]，出現農業閑置土地的原因是大多數年輕人外出務工，家里面只剩下老弱婦孺，導致農田無力耕種。

國土資源部有關規定指出，閑置土地是指土地使用者經過政府批準獲得土地使用權，但是超過了開發期限仍然沒有動工建設的那些土地。土地閑置有以下幾種情形：第一，土地已動工建設，但實際投資額占總投資額的25%以下，或因土地投資風險較大等原因，實際開發的土地面積不足總面積的1/3；第二，經過政府同意取得了建設用地的使用權，但是沒有嚴格按照合同規定開發動工，超過了規定年限(1年及1年以上)；第三，國家政府部門規定的其他方面。

2　禹州市農村土地閑置現狀

禹州市地理位置優越，位于許昌市中部，北靠鄭州，西靠洛陽，南靠平頂山，東西長約55公里，南北寬約47公里，土地總面積1461平方公里。禹州市農村土地閑置具體表現在以下幾個方面：第一，居民點閑置，包括長期無人居住和面積超標兩種。隨著新型城鎮化的推進，農村人口向城市中匯聚，在農村一些已建好的房屋被閑置下來。此外，由于各地對農戶宅基地面積標準沒有明確的規定，實際操作比較混亂，有的宅基地占地二三分的面積，有的五分左右，有的甚至更多。第二，宅基地閑置。因小農思想根深蒂固，很多農民缺乏保護和節約土地的意識，他們認為蓋房占地越多越好，有些房子四周預留有大片空地，土地利用效率低。第三，工礦廢棄地。禹州市工礦開采比較普遍，由于開發者環境意識淡薄，許多工礦選址在生態環境比較脆弱地方，開發過后，廢棄工礦地很難再利用，修繕成本也很高，導致大量的土地閑置。2015年禹州市國土資源局對取得合法用地手續的低效、閑置用地進行了調查摸底，發現閑置土地和低效利用土地面積達到1306.95多畝。

3　農村土地閑置的原因分析

第一，政府層面。目前，農村土地閑置處理方面的法律規定尚存在空白，政府也未出臺統一規定和具體辦法。由于地方政府監督不力，執法力度不強，農村閑置土地常年無人問津。因地方政府出讓國有土地可得到大量資金，這使其愿意征地，而對處理閑置土地缺乏動力。此外，由于一些支農政策落實不到位，加之近年來農民非農收入不斷提高，所以農民種地積極性有所下降。

第二，農民層面。農業自身抗災害能力差，風險大，生產成本高、收益低，導致農民不愿去種植農作物，土地被荒廢。2014年禹州市大旱，入春以來基本無降雨，進入夏季干旱越演越烈，農民想盡各種辦法灌溉農作物，效果不明顯，后來干脆放棄，任其荒廢。近年來，農民耕種土地的投資增大，但收益很少達到他們的預期，致使他們不愿去種地。以禹州市范坡鄉為例，2013年大蔥價格為2元左右，2014年僅為幾毛錢，最后基本上沒人收購，大量成熟的大蔥不得不爛在地里，嚴重打擊了農民的生產積極性。農民心理因素也是造成宅基地閑置的重要原因。一些農民不想種地，但受傳統小農思想的影響，又不愿意放棄土地，不接受土地流轉；受封建思想的影響，一些農民篤信“風水”，在興建住宅時會讓風水先生看風水，如果風水不好，就會舍棄這塊宅基地，重新選擇宅基地；一些農民在交通便利的地方新蓋房子后，不愿拆除舊房等都造成了土地閑置。

第三，企業層面。企業通過正常手段從農民手里征得大量土地，用于開礦、開發房地產等，但是他們在得到土地使用權后并沒有及時開發建設，有的企業囤積土地試圖獲得高額土地增值，有的企業認為投資風險過大，長期不開發，導致土地閑置。

4　減少農村土地閑置及持續利用和管理的對策

第一，完善農村土地流轉機制，明晰土地產權。一是明確農民宅基地的使用權和所有權，使宅基地權利明晰化；二是完善農村土地流轉機制，使農村土地更好地利用[2]。

第二，發揮政府職能，對農村閑置土地采取有效措施。一是組織土地管理部門對農村土地使用情況展開調查，摸清楚農村閑置土地現狀，科學規劃，使農村閑置土地得到更好地利用。二是健全法律法規，如明確農村閑置土地認定標準及處理規定。三是優先開發被閑置土地。政府在劃撥土地時要優先考慮閑置、低效利用的土地，不能盲目地以征用農村土地的方式增加城市用地，這樣不但可以提高建設用地的效率，還可以減少占用耕地的數量[3]。

第三，從農民利益出發進行調控。應通過提高良種、農機補貼以及災后農產品補貼等方法，提高農民耕種積極性，保障農業的基礎地位。同時，在尊重農民意愿的基礎上，進行農村土地整理，清理閑置宅基地和超標宅基地，提高土地利用率。

第四，加強對企業閑置土地的管理。政府批準企業用于經營的土地，在規定的期限內，如果企業未開發、使用，依法對對其征收土地閑置費，也可借鑒國際經驗，對土地投機行為導致的閑置土地征收增值稅。

[1]崔雪萍.淺談農村“閑置土地”的成因及利用[J].資源與人居環境，2013(2):45-46.

[2]孟祥仲，辛寶海.明晰使用產權:解決農村宅基地荒廢問題的途徑選擇[J].農村經濟，2006(10)：13-15.

[3]官本仁.小議農村閑置土地的開發利用[J].福建論壇(人文社會科學版),2010(10):36-38.

(編輯：唐芳)

Research on the Problem of Rural Land Idle——Taking Yuzhou for Example

ZHANG Zhan-hao , YANG Mao-lin

(School of Economics and Management,Guangxi Teachers Education University, Nanning 530299, China)

The idle land in rural areas not only resulted in the waste of land resources, but also obstacled the country’s economic development. Taking Yuzhou city as an example, the thesis analyzed the current situation and causes of rural land idle problem, and put forward the suggestions to reduce the idle land, keep sustainable use the rural land resources.

rural area; land idle; countermeasures

2015-12-26

廣西研究生教育創新計劃項目(YCLT20144009).

張占毫(1990-)，男，河南禹州人，碩士研究生，研究方向：區域公共管理.

F301.2

A

2095-8978(2016)02-0046-02