“三社聯動”：創新城市社區治理的有效途徑

黃 慧

（三亞學院 法學與社會學學院，海南三亞 572022）

“三社聯動”：創新城市社區治理的有效途徑

黃 慧

（三亞學院 法學與社會學學院，海南三亞 572022）

隨著我國改革開放的推進，單位制解體，與城市居民息息相關的各種福利保障任務落在了社區的身上，中國社區社會工作的發展變得愈加重要。黨的十八屆三中全會提出要創新社會治理。創新社會治理，基點在社區，因為社區是社會基本的單元和細胞。因此，結合當前中國社會轉型的國情，在闡述社區、社區治理、三社聯動、社會組織等相關概念的基礎之上，總結現有城市社區治理的典型模式，分析當前社區治理存在的問題，提出 “三社聯動”機制推動社區發展的思路，進一步探索城市社區治理的有效途徑。

“三社聯動”；社區治理；社會工作

改革開放使中國的社會結構發生了深刻變化，計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，中國社會也從封閉轉向開放、從整齊劃一轉向多元發展，這種深層的社會變化加速了政治體制的變革和發展，單位制逐漸走向解體，原來由單位負責衣食住行的職能改為由社區承接，社區擔負起社區居民的一切大小事務，逐漸成為城市最重要的社會組織方式。隨著社會流動的加快，社區居民的需求越來越多元化，社區治理的難度和復雜度也在增加，如何創新社區治理、建設和諧社區這一問題引起了政府、學者、社區居民等的關注。

黨的十八屆三中全會指出“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平……改進社會治理方式。堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動……激發社會組織活力。……適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發展志愿服務組織。”這顯示了國家治理理念的高度升華。創新社會治理，基點在社區，因為社區是各種社會群體的集聚點、各種利益關系的交匯點、各種社會組織的落腳點和黨在城市執政的支撐點，創新社區治理是創新社會治理的基礎。

一、相關概念

（一）社區和城市社區

“社區”一詞最早出現在德國社會學家F·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）1887年的代表作和成名作——《共同體與社會》一書中。1993年，我國著名社會學家費孝通等人第一次將英文Community譯成了“社區”，并逐漸成了中國社會學的通用術語。

目前，學者從不同角度對社區和城市社區進行定義，但大部分學者都比較認同《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》（中辦發[2000]）23號文件中的定義，該意見明確規定：“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區”。[1]

根據這一定義，社區的主要構成要素有：（1）一定的地域，這是形成社區的前提條件；（2）一定的人群；（3）一定的社區文化和意識，如共同價值觀、認同感和歸屬感；（4）一定的社會組織及公共設施，以滿足居民的共同需求、維持社區的良性運行。

（二）社區治理

社區治理是指城市社區范圍內的政府與非政府部門（如社區自治組織、社區民間組織、轄區單位以及居民個人等）以社區為平臺，組成社區治理互動網絡，依據一定的約定規范，通過協商談判、協調互動、交換資源等方式，發揮多元主體優勢，對涉及社區居民利益的公共事務進行有效治理，以期達到消除分歧、尋求共識、增強凝聚力，實現增強社區成員福利、實現經濟社會效益的目的。[2]社區治理主張多元主體間相互協調、溝通與交流，政府、公民及各類社區組織共同參與社區事務，使社區逐步過渡為“自我教育、自我管理、自我服務、自我約束”的狀態。

（三）三社聯動

“三社”是社區、社會組織和社會工作者的簡稱，“三社聯動”就是指在社區服務建設、社會組織孵化和推進社會工作事業之間進行互聯互動，構建優勢互補、資源共享的新型社會治理模式。具體地說，“三社聯動”是指在地方黨政機構統一領導下，由社區居委會組織發動居民積極參與社區事務管理和社區各類活動，社區社會組織為社區居民提供多元化社會服務，專業社工深入介入社區建設各個領域，從而共同建設幸福社區。[3]

（四）社會組織

作為人類社會一種基本的組織制度形式，社會組織由廣義和狹義之分。廣義的社會組織是指人們為實現特定目標而建立的共同活動的群體，與政府組織、經濟組織并列。狹義的社會組織是指由自然人、法人和其他組織為滿足社會需要或部分社會成員需要而設立的非營利性組織，包括社會團體、基金會和民辦非企業單位。[4]本文所指的社會組織是狹義的概念。一般認為社會組織具有非營利性、民間性、社會性、志愿性、組織性等基本特征。

二、既有城市社區治理模式及問題

中國城市社區的轉型，在20世紀上半葉主要是從傳統社區想法定社區演變。改革開放以來，隨著行政體制改革的深入，原來由工作單位提供的生活福利轉移到地域社區，原有的城市管理體制不再適應新形勢的要求，社區的重要性日益凸顯。從1991年民政部提出“社區建設”至今，我國城市社區發展實踐中產生出若干典型模式：

1．上海模式——行政主導型。上海模式最大的特點是將社區建設與“兩級政府、三級管理、司機網絡”的城市管理體制改革密切結合在一起，運用政府及其所控制的資源進行自上而下的社會整合，社區建設具有很強的行政推動特點。

2．沈陽模式——居民自治型。沈陽模式的核心是社區自治、議行分離。沈陽將社區定位在小于街道辦事處大于原來居委會的層面上，并相應建立了社區實務決策層、執行層、議事層和領導層四個層面。政府主動將部分權利下放給社區居民，體現社區的自治性。

3．鹽田模式——多方合作型。鹽田模式注重社區結構體制的改革，其特征在于“一會二站”的創新，即社區居委會、社區工作站和社區服務站的建構。根據鹽田區政府的制度設計，社區工作站隸屬于街道，其屬性是政府的工作機構，工作人員實行雇員制，享有編制和財政工資，承擔原來由居委會承擔的部分行政職能。社區服務站隸屬于社區居民委員會，是為社區居民提供各種服務的自治性組織。[5]

以上社區模式的側重點及基本取向各異，在一定程度上推動了我國城市社區的發展，社區自主性治理程度大大提升，但是也存在著一些問題：第一，主體單一，行政色彩濃厚。雖然法律規定，社區居委會是自治性組織，但從實際情況看，政府是社區治理的唯一主體，居委會的工作幾乎都是在政府的推動下進行的，使社區的獨立性和自治性都受到限制。第二，居民參與意識薄弱，參與程度低。在傳統的思想觀念的影響下，社區居民普遍認為管理社區事務是由政府機構以及街道辦事處和居委會的工作人員進行的，與自己無關，也不會積極參與到社區事務的管理中，一般都是在社區居委會或是街道辦事處工作人員的鼓勵或要求下才會迫于無奈參與社區活動。第三，社區工作者隊伍低專業化。目前社區工作人員有社會招聘的，有軍轉安置的，也有部分應屆畢業生，素質參差不齊，很大部分人員缺乏社區工作系統知識和實踐經驗，知識面也不夠寬，在提供專業化、個性化、多樣化的社會服務方面還不夠廣泛深入。此外，社區工作者薪資待遇普遍不高，難以吸引或留住優秀人才。

三、“三社聯動”機制推動社區發展的思路

公共治理理論認為，市場和社會的力量可以彌補政府管理成本高、效率低的不足，有利于實現居民需求，增強社會公共服務反應能力。針對不同的服務需求,配套的相應的供給方式，能有效提高政府公共服務質量。在社區管理創新中引入治理理念，是一種集合多方力量，共同努力，滿足居民需求,改善社區環境、優化社區公共管理的社區治理新理念。而社區、社會工作者、社會組織在其中發揮著至關重要的作用。[6]在社區治理理論視角下、政府應當發揮強有力的號召力，提供參與渠道，使社會組織、社會工作者、居民積極參與到社區治理中來，以實現“三社聯動”的治理格局，形成社區發展的合力。

（一）準確定位角色，理清各自職責

1.社區居委會的角色及職責

社區居委會是目前我國憲法和法律中承認并確定的城市基層群眾性自治組織，是城市社區的自主性組織。自我管理、自我服務、自我教育是居委會的重要特征同時也是其自治性的重要內容。政府在社區治理中的作用應是主導、引導、為居民服務、配合社區工作、組織管理等。政府與居委會的關系可以通過以下原則來理順：對于那些屬于政府部門工作職責而政府部門又能夠依靠自身獨立完成的工作，不能由社區居委會來承擔；對于那些需要社區居委會協助的事宜，也不可以由社區居委會去承擔主要責任和工作。這一原則能夠合理定位政府與居委會的關系。[7]政府職能部門及其派出機構在處理與居委會的關系時，應該要把握二者之間的“指導與協助，服務與監督”的合理定位。社區居委會在“三社聯動”機制中應充分發揮其自治性，立足于社區的實際情況，提供社區居民真正需要的社區服務。

2.社會工作者的角色及職責

社會工作者是遵循社會工作的價值準則，運用社會工作專業方法從事職業性社會服務的人員。[8]社會工作者在社區治理當中的首要角色是服務提供者，即為社區和居民提供專業服務的角色。一般而言，在社區內工作的社會工作者是以“機構人”的身份進入社區的，通過其所從屬的社會工作機構或社會福利組織來提供社區服務的，其工作內容為了解社區基本情況，評估社區居民的需求，制定有針對性的社區服務計劃并實施，評估服務計劃的執行情況等。從服務提供者這一角色衍生出社會工作者的其他角色，如：1）使能者，即社會工作者運用專業知識和技巧協助服務對象理清問題（不是代替或直接指導服務對象），充分發揮其潛能，以有效解決問題；2）倡導者，主要是對居民利益保護、爭取權益行動以及政策修訂的倡導；3）教育者，社會工作者通過培訓、能力建設等形式使居民特別是社區領袖掌握分析和解決問題的方法與技巧。此外，社會工作者還可以是協調者、政策影響者、研究者、支持者、推廣者等等。社會工作者的角色是多樣化的、可變的，但不是萬能的，社會工作者應該恰當地把握社區居民的實際需要，以促進社區問題的解決。

3.社會組織的角色及職責

在國家—市場—社會的三元模式架構中，社會組織構成的第三部門與政府部門、企業部門形成功能互補的關系。與政府組織相比, 更適合發揮靈活、多樣性的特點直接為社會弱勢群體甚至問題群體提供專業服務, 成為直接參與社會公共服務的重要力量。對社區居民而言，社會組織是社區居民參與社區管理的實現途徑和重要載體。社區應有意識地推動社區居民組織的發展，包括社區文體團體（如舞蹈隊、書法小組等興趣團體）、社區服務團體（如社區志愿服務團體、傳統康復服務組織和新興的社會工作服務團體等）、社區自治團體或權益性團體（如業委會或社區議事會等）。與此同時，社會組織還是社會工作者就業的主要渠道之一，還是推動社會工作專業化、職業化的重要力量。以社會工作為主要業務范圍的民辦機構，可以建立一整套社會工作服務、督導、培訓、交流的體系，對提高社會工作專業化，增強社會影響，提升服務水平有很大的促進。其他民辦機構可以根據其工作需要接納社會工作者，運用社會工作的專業理念、技能和方法，可以提升服務的質量。

（二）整合社區資源，完善支持體系

社區的資源包括社區內資源和社區外資源兩大類，社區內資源主要包括教育、醫療、娛樂、社會福利等固定資產和流動資產等物質資源和文化、習俗、價值觀、居民的智力水平、勞動技能，以及社區歸屬感等精神資源。社區外資源包括社區可以從政府和社會獲得的政策、人力、設施、財政、技術和信息等。[9] “三社聯動”機制的運作應在充分整合和利用現有社區資源的基礎之上進一步培育和開發社會資本。當前，我國正處于轉型時期，正面臨著政府尚未能完全撤出社區、社區自治能力尚未能充分發揮這一現實，這也注定了當前社區治理在很大程度上還是要依靠政府的支持，尤其是財力支持。從實施“三社聯動”的各社區治理經驗可知，實行政府購買服務、費隨事轉、多路籌資的機制可以有效地為推動“三社聯動”提供經費保證。政府要大力推行委托、購買服務的形式，把社區服務項目、社區工作者培訓等事宜交給社會組織或社工來做，并將此項工作的經費下撥，這樣既能解決社會組織和社工經費不足的問題，也能保證服務質量。政府要鼓勵社會力量投資社區治理，動員企事業單位、非政府組織、個人等以多種形式捐贈社區事業，不斷拓寬社區治理資金來源渠道，鼓勵社區公益事業發展，完善社區治理的支持體系。另外，社區可因地制宜，挖掘社區和利用社區硬件設施等資源，開展福利服務與經營性服務相結合，無償、低償和有償服務相結合，多種渠道籌措經費，以此形成社區服務市場化投資經營機制。

（三）加強隊伍建設，提高服務水平

在現階段的中國城市社區，社區社會工作人員隊伍包括專職社區工作者、社會工作者。專職社區工作者是指依法選舉產生的社區黨支部、社區居委會專職工作人員及通過統一組織的面向社會公開招考被聘用的人員。社會工作者是經過社會工作專業訓練，并通過社會工作職業資格考試，以社會工作的方法為社區居民提供專業服務的從業人員。

在加強社區工作人才隊伍建設上，要走專業化、職業化和志愿者相結合的道路，建設一支專兼結合、結構合理、素質優良的人才隊伍。針對專職社區工作人員，一要加強專業化、職業化的培訓，培養他們在社區治理中的角色意識，更新社區治理的知識，掌握社區治理的技能與方法，提高社區治理的能力與水平；二要加大考核力度，提高工資待遇，為專職社區工作人員提供穩定的、與其貢獻相匹配的報酬和向上流動機制；三要鼓勵大學生進社區就業服務，以優化專職社區工作者隊伍年齡和知識結構。針對專業社會工作者，一是要提高自身的專業水平，推動社會工作本土化發展，目前社會工作教育界采用的教材大多源于國外，社會工作學生學到的也多為國外的社會工作理論和方法，社會工作者步入社會工作崗位后，應盡快地把理論知識和本土工作環境相結合，提高適應本土發展的專業素養；二要提高社會認知度，給予專業社會工作者工作空間和支持，從全國范圍來看，社區居民或社區居委會工作人員對社會工作、社會工作者的認知度普遍不高，因此，對社會工作者的角色定位模糊，接納度低，支持力度小，影響社會工作者的工作熱情和服務質量。

（四）創新參與方式，深化居民參與

社區居民參與是社區治理的必要條件，也是社區發展的內在要求，更是社區居民自治的應有之義。但受傳統觀念的影響，目前我國城市社區居民的公民意識、自治意識薄弱，很多居民將社區公共事務歸為街道辦和社區居委會的職責，對社區的歸屬感、認同感普遍不強，居民參與的現實基礎還較為薄弱。此外，社區參與機制不完善，社區居民參與仍處于“弱參與”階段，居民參與普遍不足且呈現“淺層化”特點。

促進居民參與首先應該加強社區居民意識，增加居民的歸屬感和認同感。一是要做好公共物質空間建設，即加強社區的公共基礎設施建設，完善公共服務機制，公共基礎設施（尤其是廣場、活動室等）的建立和改善不僅可以提高社區居民的生活水平，還能增加社區居民的歸屬感和認同感；二是要做好公共精神空間建設，即搭建社區公共文化平臺，豐富社區居民的精神生活，讓社區居民從相識、相知，到相互幫助，共建和諧社區。

其次，通過社區教育，培養社區居民的參與意識，提高社區居民的參與熱情，也可以讓居民在實踐中增強參與意識，如引導社區居民參與社區治安、環境衛生、社區醫療等切身利益事項的決策過程。

再次，創新參與方式，豐富參與渠道。有序推進社區居民的政治參與，主要參與方式有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。結合社區實際，完善和推廣各地社區治理實踐中總結出的經驗作法，如公開服務承諾制、重大事項聽證制、開展社情民意調查和居民評議等；借助現代信息技術，建立公共服務信息平臺、網絡論壇等溝通平臺，提供透明、高效的居民參與渠道，實現居民參與方式的便捷化、多樣化。

（五）發展社會組織，提供平臺保證

城市社區治理的實現必須以一定的社會組織為依托，社區的社會組織作為重要的社區治理主體之一，其發展程度對社區治理的實現具有重要意義。一個社區中有多種自治組織，如社區居委會、社區居民大會或社區居民代表大會、業主委員會、志愿者協會、文化體育興趣組織、社區工作站（服務站）、社會工作機構等。政府要放寬登記條件，降低準入門檻，采取“先發展、后規范，先備案、后登記”的辦法，積極培育發展社區社會組織，重點發展公益慈善類、文體類、生活服務類社區社會組織，如老年公寓、老年護理院、社區養老服務站、殘疾人康復站、社區文體協會等，搭建社區重點社會組織服務平臺。重點扶持有影響、有凝聚力的社會組織，整合類似的、人數較少的社會組織。建立社會組織孵化實踐基地，通過專家指導、宣傳推介、政策優先、能力培訓、項目發布等有效措施，為社會公益服務組織的成長營造良好的發展環境。持以項目建設促進社會組織的發展，通過招投標項目，一來可以為社會組織的發展提供資金和政策支持，二來可以吸引專業社工人才孵化專業社工機構，優化社區的社會組織結構。

四、結語

城市社區是城市社會的基礎單元，城市社區治理也是城市社會治理的重要支撐。廣州、深圳等地的實踐證明，“三社聯動”機制是推動城市社區治理的有效途徑，是社區、社會組織、社會工作者多元社區治理主體發揮作用，共同參與社區治理的過程，其中社區是社會工作的平臺, 社會組織是載體，社會工作者是生力軍。“三社”并不是各自獨立的，它們是彼此聯系、共同作用的，社區建設需要社會組織這個“合作伙伴”的共同努力，而社會組織的成長和發展需要借助社區這一平臺；同時，社會組織為社會工作人才提供就業場所和成長空間，而社會組織發展需要社會工作專業人才的帶領；社會工作者為社區和社會組織提供人力資源，鏈接各種社會資源。

就當前我國的國情而言，“三社聯動”機制需要有政府的積極引導、政策的支持、領導機制和工作機制等的推動。沒有政策引導，負責社區建設、社會組織、人才隊伍建設的不同部門各自為政，“三社聯動”自然乏力，“聯動”停留在口號上；沒有健全領導機制和工作機制，政策將無法落實，“三社聯動”發展平臺、機制及環境建設也無法落到實處，更無法形成由下而上、內外互動的聯動形勢。

總的來說，“三社聯動”是我國社會轉型的產物，是應對當前社區建設和發展問題的行之有效的方式，對于優化我國城市社區治理模式有著積極的意義。但我們也要承認，它同時面臨著不可避免的困境和難題，那就是如何才能實現“聯動”，這需要政府、社區、社會組織、社會工作者等的共同努力。

[1]中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》的通知[J].中國民政,2001,(1):4.

[2]于磊磊.我國城市社區治理問題與對策研究[D].湖北大學,2014:10.

[3]王子沫.“三社聯動”機制推動廣州城市社區社會工作發展的研究[D].西北農林科技大學,2014:8.

[4]孫偉林.社會組織管理[M].北京:中國社會出版社,2009,12:1.

[5]沈榮華.社區體制創新[M].北京:中國社會科學出版社,2010,6:3.

[6]葉南客,陳金城.我國“三社聯動”的模式選擇與策略研究”[J].南京社會科學,2010,(12):75-80.

[7]蒲浩榮.我國城市社區治理模式研究[D].陜西師范大學,2014:36-37.

[8]王思斌.社會工作概論[M].北京:高等教育出版社,2005,5:21.

[9]李沂清.社區工作[M].北京:中國社會出版社,2010,6:148.

F2

A

(2016) 02-068-06

2016-09-08

2016年度海南省哲學社會科學規劃課題青年項目 (HNSK（QN）16-85)

黃慧（1986- ），女，廣西崇左人，三亞學院法學與社會學學院，講師，碩士，從事社區社會工作研究。