論法治政府建設的地位、目標與路徑

胡　瀚

(陜西理工學院 經濟與法學學院， 陜西 漢中 723000)

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論法治政府建設的地位、目標與路徑

胡瀚

(陜西理工學院 經濟與法學學院， 陜西 漢中 723000)

[摘要]依法行政、建設法治政府是全面推進依法治國戰略的中心任務和關鍵環節。人民性乃是法治政府的第一要義，法治政府建設的終極目標是建成讓人民滿意的法治政府。法治政府建設路徑選擇的根本問題不是路徑模式問題，而是路徑主體問題。堅持人民的主體地位是建設法治政府的根本路徑。具體而言，就是始終依靠人民，強化民主參與制度，完善人民監督機制，以確保法治政府建設的質量和層次，深入全面地推進法治政府建設。

[關鍵詞]法治政府； 人民性； 民主參與； 民主監督

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)為全面推進依法治國設計了基本綱領和行動指南，對社會主義法治國家建設進行了戰略性規劃，其中法治政府建設在依法治國戰略中居于關鍵節點。為此，《決定》指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”進一步明確了各級政府在全面推進依法治國進程中所承擔的政治任務和歷史使命。本文將在全面推進依法治國的政治背景下，從法治政府建設在全面推進依法治國戰略中的地位出發，探究法治政府建設的目標和路徑等問題，希冀能起到拋磚引玉的效果，對我國的法治建設有點滴助益。

一、 法治政府建設是全面推進依法治國戰略的中心任務和關鍵環節

1. 建設法治政府是法治的本質要求

法治的本質就是限制政府權力，保障人民權利。在法治框架下，“法律不單只是政府維持社會和有效統治的工具，不單只是政府對人民行為作指引性規定的媒介，法律更是賦予和限制政府的權力、防止政府濫權，從而保障人民權利和自由的重要機制。”[1]哈耶克亦明確指出，“法治的意思是指政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則約束——這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權力，和根據對此的了解計劃它自己的個人事務。”[2]由此可見，限制政府的權力，以保障人民的權利是依法治國的題中之意。在國家的諸項權力中，行政權的主動性、擴張性特征使得其很難被規范和控制，因此，如何使政府權力在法律之下規范運行是依法治國的關鍵問題和主要矛盾。人類現代治理的普遍經驗和我國社會主義建設實踐表明，依法行政，建設法治政府是解決上述問題和矛盾的最有效措施。

2. 法治政府建設決定著法治國家建設的速度和質量

隨著現代政府職能的擴張，各級政府不僅具體實施國家制定的各項法律法規，同時還擁有行政立法權和行政司法權，行政立法是否科學，行政執法是否合法合理，行政裁決是否公平公正，直接關系到法治國家建設的推進速度和完成質量。因此，若能把握住這一關鍵環節，做到政府依法產生，政府機構依法設置，政府權力依法確定，政府活動依法開展，政府責任依法承擔，將對全面推進依法治國起到事半功倍之效。

3. 法治政府建設是法治社會建設的必要保障

法治社會是法治由政治國家層面向公民社會層面的擴張、擴充與深化。建設法治社會需要政府轉變職能，為其創造條件，提供必要的保障。首先，對社會而言，政府具有示范作用，法治社會建設有賴于各級政府的引導、示范與推進。只有政府依法行政、嚴格執法，國家工作人員特別是作為“關鍵少數”的領導干部模范遵守法律，才能促使社會層面形成法律被普遍遵守的局面。其次，在構建型法治模式下，法治社會建設有賴于政府的指導和推動，而政府推動社會法治化，必然要求政府自身的法治化。再者，政府通過行政立法、行政執法、行政救濟、行政指導等政府行為對社會進行管理，并塑造著社會的品格，社會能否形成法治品格，關鍵在于政府的行政行為能否法治化。

二、 法治政府建設的終極目標與基礎目標

1. 法治政府建設的終極目標：建設讓人民滿意的法治政府

法治政府建設是一項長期的系統工程，有效推動法治政府建設不僅需要科學合理的指導思想、高屋建瓴的基本原則以及切實可行的具體措施，更需要明確的終極目標。因為法治政府建設沒有終點，始終在路上，只有把握住終極目標，才能在紛繁復雜、風云變幻的國際國內形勢下，找到實現法治政府的正確路徑，保證法治政府建設的品質與格調。筆者認為，我國法治政府建設的終極目標是讓人民滿意，其原因有以下兩個方面。

晚明官箴書發展變化的表現之三是，官箴書形式及內容的創新與豐富。晚明“社會發生劇烈變遷，政治體規模擴大，社會治理的復雜性呈指數型增長。政治治理所需要的信息量和工作任務量邊際遞增”[25]。現有的官箴書不能夠滿足封建統治者治理國家和各級官員完成行政工作的需要，于是新題材與新內容的官箴書應運而生。

我國《憲法》規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”上述憲法規定直接或間接地體現了人民主權原則，其目的就是申明政府與人民之間的關系，明確政府的權力來自人民的授予，政府的一切活動要向人民負責。在這個層面上，法治政府就是在堅持憲法的人民主權原則的前提下，嚴格遵循體現人民意志的法律行使人民賦予的各項權力。換言之，人民性乃是法治政府的第一要義。人民性決定了法治政府建設的終極目標必然是讓人民滿意。法治政府建設必須秉承“讓人民滿意”的價值取向，只有這樣，才能保證法治政府的人民性。

《決定》指出：“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。”堅持黨的領導是全面推進依法治國戰略的根本原則之一，法治政府建設必須堅持黨的領導，脫離了黨的領導，法治政府建設就會偏離正確的政治方向，缺少有力的政治保障。在法治政府建設過程中貫徹黨的領導原則，首先要貫徹全心全意為人民服務這一黨的宗旨。在法治建設過程中有沒有真正堅持黨的領導，關鍵看有沒有真正地全心全意為人民服務，衡量的最終標準就是“人民滿意不滿意”。只有秉持讓人民滿意這一中國共產黨治國理政過程中一以貫之的基本價值取向，黨的領導這一原則才能真正地落到實處、貫徹到底。因此，從這個角度而言，法治政府建設的終極目標也必然是讓人民滿意。

讓人民滿意是一個具有包容性、發展性的概念。就包容性而言，它不僅僅包括人的尊嚴、自由、權利的實現，還包括政府行為的合法合理、有序高效以及社會管理服務的公開透明、公平正義。但是，讓人民滿意不是一個封閉、停滯的概念，它的發展性是指要把讓人民滿意放在時代發展的背景下加以考察，時代的發展必然帶來人民對政府提供公共服務產品質量要求的變化，政府必須轉變政府職能，通過理念創新、制度創新、機制創新、服務創新，提高公共服務產品質量，滿足人民的需求。

2. 法治政府建設的基礎目標

改革開放以來的政治法律實踐表明，終極目標的實現往往是建立在圓滿完成一系列階段性目標基礎之上的。作為法治政府建設終極目標的“讓人民滿意”是抽象的、宏觀的政治話語表達，它的實現需要諸多具體的、可操作的階段性目標加以支撐和推動。筆者認為，就當前法治政府建設的現狀而言，首要的階段性目標是夯實法治政府建設的基礎，扎牢法治政府建設的框架。具體而言，就是要全面落實《決定》提出的“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”。“職能科學”是指依法界定和規范政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能，合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和權限，正確處理政府與市場、政府與社會、政府內部的關系。“權責法定”則要求用法律明確規定政府的職權和職責，做到“無法律則無行政”，保障政府不越位、不錯位、不缺位。“執法嚴明”是指嚴格按照法定程序行使權力、履行職責，保證法律法規得到嚴格、充分地貫徹、執行。“公開公正”首先是指程序公開、程序正當，其次是指政府實施行政行為時做到“同樣情況同樣對待，不同情況不同對待”。“廉潔高效”是政府政治道德的底線。“廉潔”是指政府機關和政府官員行使職權時，不得以權謀私，權錢交易。“高效”要求政府機關和政府官員行使職權時，嚴格遵守法定時限，提高辦事效率，為行政相對人提供優質的公共服務。

三、 堅持人民的主體地位是法治政府建設的根本路徑

在我們這樣一個缺乏法治傳統的國家，如何建設法治政府即法治政府建設的路徑問題已經引起了學界廣泛的討論。有的學者認為：“在學術界，我國法治政府建設只能走‘政府推進’之路，這一點已經達成共識。”[3]盡管是共識，但也不乏不同的聲音，有的學者則認為：“中國建國60多年來的政府法治化使得國家政治變革的思路越來越明確，政府法治的法律基礎越來越豐厚，公民的法治意識和文化觀念越來越強烈，消弭外源式政府法治化路徑弊害的要求越來越迫切，因而中國政府法治化之路應由外源式向內源式轉變。”[4]有的學者則采取中庸之道，并得出如下結論：“政權力量推動的大規模的立法運動和法律制度建設，必須與現代社會的發育和成長、尤其是公民民主品格和法治意識的提升有機互動，這應該是法治政府建設最具根本性的戰略路徑。”[5]筆者認為，上述學者的關于路徑問題的討論不無價值，但是并沒有抓住問題的根本。路徑選擇的根本問題不是路徑模式問題，而是路徑主體問題，即誰走路的問題。在這個問題上，《決定》給出了明確的答案。

《決定》指出：“人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕。”以上論述集中反映了馬克思主義基本原理。根據歷史唯物主義的觀點，人民是創造歷史的主體。馬克思指出：“歷史活動能夠取得成功，取決于該歷史活動在多大程度上代表了群眾的利益，因為‘歷史活動是群眾的事業’”。[6]《決定》明確指出人民是依法治國的主體和力量源泉，其目的就是要保證法治的人民性。法治的人民性的內涵有二：一是法治的目的是為了保障人民的尊嚴、自由和權利，二是法治的實踐必須依靠人民，必須依賴人民的充分參與。法治的人民性決定了堅持人民的主體地位是建設法治政府的根本路徑，具體而言，就是要在法治政府建設過程中，始終依靠人民，強化民主參與制度，完善人民監督機制。

1. 始終依靠人民，保證法治政府建設的人民性

作為法治政府建設基礎依據的法律是人民意志的體現。法律是政府權力的合法性基礎，政府權力來源于法律，受制于法律。誠如馬克思所言，“只有當法律是人民意志的自覺表現，因而是同人民的意志一起產生并由人民的意志所創立的時候，才會有確實的把握，正確而毫無成見地確定某種倫理關系的存在已不再符合其本質的那些條件，做到既符合科學所達到的水平，又符合社會上已形成的觀點。”[7]由此可見，人民的意志既是法律存在的根源，又是法律效力的根據。如果不依靠人民，法治政府的基礎就不存在，法治政府建設也就成了無源之水、無本之木。

法治政府就是合法權威下的政府，但是“一個法律制度由于它取得了實效而具有事實上的權威，但它并不必然成為合法權威。這是因為，盡管人們在行為上遵守著法律的規定，但他們對法律的遵守和服從可能并非出于自愿，他們并沒有從內心承認和接受法律的權威地位。”[8]因此，合法權威能否形成在很大程度上取決于廣大人民群眾對法律的認同和信仰，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”[9]亦誠如《決定》所論證的那樣，“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰”。同時，法律權威要靠人民維護和捍衛。統治者為了維護統治秩序，總是會樹立自己的合法性權威[10]。我國《憲法》規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。也就是說人民是統治者，因此，樹立真正的法律權威即合法性權威自然要依靠人民。

人民是一切實踐的唯一主體，法治政府建設作為一項政治和法律實踐，其主體也只能是人民。有什么樣的人民，就有什么樣的政府。人類的法治史業已證明，只有具備法治精神的人民才有可能創造出法治政府。由于政治傳統、文化心理、社會結構等多種因素的負面影響，我國的法治政府建設可謂任重而道遠，這就需要凝聚最廣大人民群眾的智慧，發揮人民的積極性和創造性，攻堅克難，不斷推動法治政府向“讓人民滿意”這一終極目標邁進。

2. 強化民主參與制度，確保法治政府建設的持續推動力

法治政府建設始終依靠人民必然要求人民的民主參與權得以充分的保障。“法治的根本在于民主。沒有民主，法治就沒有靈魂、核心和依歸。真正的法治必然是民主的法被嚴格地遵守執行。立法、執法、守法、法的監督，一切法制環節都必須是民主的。”[11]法治政府建設作為全面推進依法治國戰略的中心任務和關鍵環節，必須遵循民主原則，切實保證廣大人民群眾參與法治政府建設的各個環節。

強化民主參與首先要進一步解放思想，更新理念，樹立法治政府的滿意度與人民群眾的有效參與度密不可分的觀念，真正認識到民主參與在推動法治政府建設過程中的重要性。就世界范圍而言，各國法治政府建設的經驗表明，民主參與的水平高低直接決定著政府法治化程度和治理的有效性。故而，保障人民的民主參與權是法治政府建設的必然要求，其重要性自不待言。真正認識到民主參與的重要性，第一是要充分認識到人民的民主參與是法治政府建設的首要推動力。政府主導型的法治政府建設因為人民的民主參與不足，往往導致事倍功半，甚至陷入動力不足的困境。第二是要充分認識人民的民主參與給法治政府建設帶來的諸多益處。其一，民主參與有利于轉變政府職能，加快服務型政府建設。法治政府首先是服務型政府，服務型政府的本質特征是以實現人民的各項權益為旨歸，如果沒有人民的民主參與，政府的行政行為就無法真正地回應人民的需要，切實地反映人民的利益，建設法治政府的目標也就難以實現。其二，民主參與有利于政府治理方式的現代化轉型，提高政府治理的民主化、法治化、科學化水平。作為現代政府模式的法治型政府與傳統政府模式的管制型政府最顯著的區別就在于治理方式的不同。管制型政府的治理方式是單向的，政府居于絕對的統治地位，而法治型政府的治理方式是雙向的，強調在治理過程中發揮民眾的智慧和力量，讓民眾充分參與到決策、實施、監督等各個行政環節。因此，只有民主參與才能有效推動政府治理模式的現代化轉型。其三，民主參與有利于降低政府治理成本，提高治理效益。我們之所以建設法治政府，最直接的目的就是降低政府的治理成本，提高治理效益。事實表明，民主參與能有效解決政府決策過程中的“信息不對稱”問題，提高政府決策信息的真實性和充分性，從而更有效地降低行政決策的失誤率，更公平地配置公共資源，更合理地推行政府政策。

在近些年來的法治政府建設過程中，各地業已形成了諸如政務公開、行政聽證、立法參與等民主參與方式，但是民主參與度仍然有進一步提高的必要，還有進一步提高的巨大空間。在法治政府建設過程中將民主參與落到實處，要從廣度和深度兩個方面著手。首先要建設好參與平臺，擴大參與范圍，使人民群眾能夠參與行政立法、行政決策、行政執法、行政監督、行政救濟等各個環節。在行政的各個環節都要設計相應的民主參與制度，形成民主參與機制，保證民眾的知情權和參與權，讓廣大民眾能夠合法、有序、理性地參與到行政活動中去。同時，從法治政府建設的現狀來看，加大民主參與在法治政府評估指標體系中的權重，亦不失為一種有效提高民主參與廣度的途徑。其次要降低參與條件，使人民參與政府各項工作的機會成本和實際成本大幅降低，拓展參與途徑，創新參與方式，保證權力得以救濟。其一是要建立民主參與的主動模式，即政府要創造各種便利條件，使民眾能夠積極主動地參與到政府的各項工作中來，建立健全民主參與的反饋機制，把民主參與所產生的結果及時地反饋給參與民眾，讓民眾能夠看到民主參與的有效性，從而激發民眾參與的積極性。其二是建立健全民主參與的動態模式，即在民主參與的途徑、方式和權利救濟實現動態平衡。民主參與的動態模式一是民主參與的途徑便捷化，保障民眾與政府之間無障礙交往與溝通；二是民主參與的方式的多元化，保證民眾能夠通過各種方式參與政府各項行政活動；三是權利救濟的及時性、有效性，使民眾的參與權被侵犯時，能夠得到及時有效的行政救濟和司法救濟。

3. 完善人民監督機制，有效提高法治政府建設質量

人民政府的性質決定了接受人民監督的必然性。《憲法》第二十七條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督。”監督作為規范權力運行的重要機制，是促進法治政府建設質量的有效手段。只有廣泛聽取廣大人民群眾的批評意見，自覺接受社會各界的監督，才能不斷地改進政府工作，使人民群眾滿意。接受人民監督就是要“創造條件讓人民批評政府、監督政府”，把人民的監督權落到實處。

一是為人民監督創造前提條件。要進一步強化政務公開制度建設，增強行政權力運行的透明度，使權力在陽光下運行。向社會全面公布權力清單和責任清單，讓民眾明確知曉各級政府的職責權限、法律依據、實施主體、管理流程、監督方式等事項。對財政預決算、社會公共資源配置、重大項目的行政決策以及其他有關公共利益的事務都應當及時向民眾公布全部信息，以便民眾進行有針對性的監督。全面推行行政執法公示制度，將執法的權限、范圍、職責、標準、條件、時限、程序、費用等內容向民眾予以公示。同時，可以學習人民法院裁判文書上網的做法，將不涉及個人隱私權和國家秘密的行政執法案件的過程材料、影像資料以及相關文書全部通過互聯網或其他便捷方式向社會公開，接受廣大民眾的評判、監督。二是要為人民監督創造路徑條件。建立公開、透明、多元的政民互動平臺，除繼續發揮熱線電話、意見箱、舉報信箱等傳統互動平臺外，大力發展政府網站、政務微博、政務微信公眾號等新型互動平臺。進一步拓寬監督渠道，利用現代互聯網信息技術，創新監督方式，降低監督成本，提高監督效率，使民眾能夠監督、愿意監督、敢于監督。三是為人民監督創造法律條件。其一是完善監督權立法，為人民監督提供法律保障。我國有關民眾監督權的法律規范散見于憲法及其他法律，大多數是沒有法律后果和救濟方式的宣示性規范，這也是民眾無法充分行使監督權的重要原因，因此有必要通過專門立法的方式，制定一部《公民監督法》，系統規定公民的監督權利、監督對象、監督渠道、監督方式、救濟途徑、法律責任等內容，使民眾監督有法可依。其二是健全行政問責制度，通過行政問責使民眾監督能夠產生實際的法律后果。目前我國行政問責制度建設還比較薄弱，缺少中央層級的法律法規，各地雖然在行政問責制度建設方面進行了一些有益的探索，并出臺了諸如《北京市行政問責辦法》、《哈爾濱市行政問責規定》等政府規章以及大量的規范性文件，但都不夠成熟和完善。因此筆者認為，從法治政府建設的有效推動而言，有必要通過制定法律或行政法規的方式進一步完善行政問責制度，系統規定問責原則、問責主體、問責范圍、問責標準、問責程序、問責方式、法律責任、救濟方式等內容，保證行政問責能夠依法進行，落到實處。

結語

法治政府建設是全面推進依法治國戰略的中心任務和關鍵環節。法治政府建設要以“讓人民滿意”為終極目標，以“人民滿意不滿意”為質量評估的最終標準，堅持人民的主體地位，始終依靠人民，凝聚最廣大人民群眾的智慧，發揮人民的積極性和創造性，遵循民主原則，從廣度和深度兩個方面著手，切實保證廣大人民群眾參與法治政府建設的各個環節，積極創造各種條件，完善人民監督機制，保障人民的監督權，如此才能確保法治政府建設沿著正確的道路不斷前進，確保法治政府建設的質量和層次，確保法治的人民性和法治國家建設的全面升級。

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[責任編輯：劉 英]

[中圖分類號]D902;D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-2936(2016)01-0094-06

[作者簡介]胡瀚(1982-)，男，安徽阜陽人，陜西理工學院經濟與法學學院講師，主要從事法學理論、法律史的教學與研究。

[收稿日期]2015-09-18

[修訂日期]2015-11-18