勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中政府推動工會工作的探討

金英杰

(中國政法大學 民商經(jīng)濟法學院，北京 100088）

勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中政府推動工會工作的探討

金英杰

(中國政法大學 民商經(jīng)濟法學院，北京 100088）

中國的社會主義制度以及經(jīng)濟制度，決定了政府在社會的政治生活、經(jīng)濟生活中的重要地位，作為群眾團體的工會與政府的關(guān)系從來不是西方國家那樣互相平等和獨立的關(guān)系。與西方國家工會發(fā)展路徑不同，在中華人民共和國建國后，我國工會始終是在政府的支持下壯大與發(fā)展的。社會轉(zhuǎn)型時期勞動關(guān)系的復雜性、多樣性，勞資沖突的激烈需要更多的協(xié)調(diào)機制。在我國現(xiàn)有勞動立法未能突破個別勞動關(guān)系調(diào)整的局限性、集體勞動關(guān)系調(diào)整模式尚未成熟樣態(tài)下，工會工作仍需要政府的推動，需要國家利用公共權(quán)力與公共資源加強立法，推動工會的組建，推動集體協(xié)商制度，推動工會在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系機制中發(fā)揮更重要的作用。

勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制；集體協(xié)商制度；勞動立法

中共中央、國務(wù)院2015年4月發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的意見》，將勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制的內(nèi)容表述為勞動合同制度、集體協(xié)商和集體合同制度、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機制。其中的集體協(xié)商制度、集體合同制度、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的三方機制都涉及到工會的代表和維護職能，也涉及到政府在其中的角色和作用。在經(jīng)濟全球化和我國市場經(jīng)濟發(fā)展中，政府與工會是什么關(guān)系，是否應(yīng)淡化工會政治色彩，工會的發(fā)展和建設(shè)、工會在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系機制中是否仍需要政府政治力量的支持和推動，在法理上依據(jù)是否充足，需要進行重新審視。

一、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中我國工會的法律定位及局限性

工會在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系機制中扮演什么角色，地位和作用，其功能與追求的價值如何，需要以我國現(xiàn)行法律規(guī)定為基礎(chǔ)進行分析。《工會法》第2條明確：“工會是職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織”。第5條明確：“工會協(xié)助人民政府開展工作，維護工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家政權(quán)。”《工會章程》在總則中明確：“中國工會是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的職工自愿結(jié)合的工人階級群眾組織，是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶，是國家政權(quán)的重要社會支柱，是會員和職工利益的代表。”以上述法律規(guī)定為依據(jù)，逐一分析工會在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中的法律地位及其局限性。

(一）在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中我國工會具有鮮明的政治色彩

1.工會是國家和社會政治、經(jīng)濟生活的參與者。《工會法》規(guī)定工會通過各種途徑和形式，參與管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)。在代表職工參與國家和社會事務(wù)管理上主要體現(xiàn)在中華全國總工會和地方總工會有權(quán)參與相關(guān)的勞動立法和工會法立法活動；中央和地方政府制定勞動基準時聽取工會的意見；中華全國總工會和地方總工會履行監(jiān)督職能，對執(zhí)行勞動法、工會法的情況進行社會監(jiān)督，例如中華全國總工會督促沃爾瑪公司在中國組建工會事件①，就是其充分發(fā)揮監(jiān)督職能的體現(xiàn)。基層工會主要是組織職工參與本單位的民主管理，國有企業(yè)的工會負責人既是企業(yè)領(lǐng)導班子組成部分，參與企業(yè)的決策與管理，又是職工參與企業(yè)民主管理的組織者。其他所有制的工會組織主要是組織職工參與企業(yè)的民主管理。綜上，無論是哪一層次的工會都有發(fā)揮參與職能的渠道、途徑和形式，這種參與有經(jīng)濟色彩，更有政治色彩。而且各級工會雖是以維護勞動者利益為出發(fā)點而參與，但這已不再是完全私法意義上的參與，具有社會性，是具有政治地位的工會行使社會權(quán)利，參與社會資源分配的表現(xiàn)。

2.工會是勞動者利益的代表者和勞動者維權(quán)的守護者。《工會法》第2條和第6條規(guī)定了中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益，維護職工合法權(quán)益是工會的基本職責。在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中，法律賦予了工會勞動者利益的代表者和勞動者維權(quán)守護者的角色，工會通過平等協(xié)商和集體合同制度，以團結(jié)的力量抗衡和制約著強大的資本力量，為勞動者爭得合理、公平的勞動條件和勞動標準，使勞動者獲得經(jīng)濟利益；同時工會代表社會利益階層中勞動者的群體利益，這種代表性不僅是經(jīng)濟利益的代表，也是政治利益、社會利益的代表；另外，我國工會依法維權(quán)、理性維權(quán)有助于緩和勞資糾紛，維護勞動關(guān)系的和諧，維護社會政治、經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。因此在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中，我國工會具有鮮明的政治色彩。

(二）我國工會在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中的準行政色彩

我國工會除參與、代表和維護職能外，在與政府的關(guān)系上，有協(xié)助政府和維護國家政權(quán)的義務(wù)。《工會法》第5條規(guī)定，工會“協(xié)助人民政府開展工作，維護工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家政權(quán)。”人民政府行使權(quán)利，開展工作具有行政性，而工會作為社會團體協(xié)助政府工作的行為是否具有行政性？如果沒有行政性，工會又是如何有效地發(fā)揮協(xié)助職能？

我國工會的特殊性在于與西方國家的工會的起源、發(fā)展、組建模式有極大的不同，西方國家工會是工業(yè)化進程中勞資博弈、抗衡、合作的不斷變幻中組建、發(fā)展和壯大的；我國現(xiàn)有工會制度是在中華人民共和國建國后，在政府和執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨的推動下建立和發(fā)展的，無法以西方國家工會制度的架構(gòu)來類比和解析我國工會制度。在我國，各級工會組織的設(shè)定，中華全國工會、地方總工會工會主席的任免，其職能和作用的發(fā)揮與執(zhí)政黨和政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。這種體制及運行機制在中華人民共和國建國后工會建立之初就已實行。《工會法》明確工會是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的組織，《工會章程》明確工會是黨與職工群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶，維護黨與群眾的血肉聯(lián)系，維護執(zhí)政黨的執(zhí)政地位；工會有協(xié)助政府工作的職能，是政府執(zhí)政的社會基礎(chǔ)。

通過以上分析不難得出，中國工會權(quán)利的行使、運行的機制等具有準行政性，這與西方國家工會組織的設(shè)立、工會主席的產(chǎn)生、工會運行機制截然不同，同時西方國家相關(guān)的法律并不要求本國工會承擔維護國家政權(quán)的義務(wù)和職責。在歷史與現(xiàn)實中，英國工黨主持下的政府與工會、德國社民黨主持下的政府與工會、美國民主黨主持下的政府與工會，政府的決策、政府領(lǐng)導人的選舉上都曾與工會有著利益上的交換關(guān)系②，工會也是政黨、政府執(zhí)政的社會基礎(chǔ)，但各方畢竟是獨立主體，不存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，立法也不要求工會協(xié)助政府來維護國家政權(quán)的穩(wěn)定。

我國《工會法》第6條賦予工會維護全體人民總體利益的義務(wù)，規(guī)定工會“在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權(quán)益”。根據(jù)這一定義，我國工會不僅是代表和維護職工合法權(quán)益，還需要同時考慮維護全國人民的總體利益，而全國人民的總體利益如何定義？與國家利益、社會利益、公共利益、勞動者利益如何區(qū)分？應(yīng)該說立法是模糊的，但有一點是明確的，即工會在協(xié)助政府工作、發(fā)揮維護全國人民總體利益的職能時，必定有濃厚的準行政色彩，這與我國工會運行機制的準行政性等是吻合的。一方面《工會法》對工會的組織與工作作出準行政性要求；另一方面根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定，工會是社會團體，既不是政府機構(gòu)，也不是司法機構(gòu)，不具有行政立法權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。這種法律與實際運行機制的沖突，使中華全國總工會、地方總工會在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系機制中發(fā)揮準行政作用時，自然會遇到制度障礙，尤其是行使勞動檢查權(quán)、社會監(jiān)督權(quán)、代表和維護職工權(quán)益等方面涉及到公共權(quán)力、公共資源時僅依靠自身力量無法克服局限性，需要借助于政府行政部門，獲得政府政治力量、行政力量的支持和推動。

二、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中政府推動工會工作的法理分析

(一）政府在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系機制中的定位

根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定，我國政府是國家行政機關(guān)，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。政府職能主要有：政治、經(jīng)濟、文化、社會公共管理和服務(wù)職能。

政府是國家利益的代表者，對外行使國家主權(quán)，對內(nèi)除國家權(quán)力機關(guān)人民代表大會制定法律外，政府機構(gòu)亦有行政立法權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。政府作為政治、經(jīng)濟、文化、社會公共事務(wù)的管理者和服務(wù)者，應(yīng)是超然于社會各階級、階層、集團之上的公共利益代表者角色，解決就業(yè)和民生問題，保持社會穩(wěn)定，控制和消弭社會矛盾，保證經(jīng)濟可持續(xù)、平穩(wěn)發(fā)展。在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中有三個利益主體：國家、資本、勞動者，其外還有消費者利益、社會其他群體利益，因為在商品社會，資本與勞動者結(jié)合的目的是生產(chǎn)商品或服務(wù)，商品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、價格必然波及消費者利益，勞資沖突必然波及社會穩(wěn)定利益。

政府在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中，應(yīng)是勞動關(guān)系運行規(guī)則的制定者，各方利益的協(xié)調(diào)者、平衡者、執(zhí)法者和監(jiān)督者。政府首先是勞動關(guān)系運行規(guī)則的制定者，市場經(jīng)濟運行不能無序，需要國家制定勞動基準，為保證公平競爭需要制定市場經(jīng)濟條件下勞動關(guān)系的運行規(guī)則，為彌補市場缺陷，需要在符合市場運行規(guī)律的前提下進行宏觀調(diào)控，制定勞工政策、就業(yè)政策，實施勞動法律制度。二是政府是各方利益的協(xié)調(diào)者。社會各利益主體有不同的利益訴求，也會發(fā)生利益沖突甚至沖突激化，市場的自發(fā)調(diào)節(jié)無法解決利益沖突，勞資沖突的發(fā)生需要政府政治力量介入解決，需要政府發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。三是政府為實現(xiàn)社會公平，應(yīng)是各方利益的平衡者。利益平衡是勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制應(yīng)考慮的因素，市場經(jīng)濟條件下，政府不能只顧及國家利益，也不是勞動者、資本利益某一方的代表者。通過政府立法未必能實現(xiàn)利益平衡，未必能實現(xiàn)勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定，還需要以其政治力量在憲法和法律的指引下，調(diào)節(jié)、平衡各方利益，方能實現(xiàn)勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。在勞動關(guān)系領(lǐng)域這種平衡應(yīng)體現(xiàn)在加大對勞動者保護力度，政府扶持工會力量，支持工會的代表和維護行為，以彌補資方力量強大的不平衡局面。四是政府是執(zhí)法者和監(jiān)督者。我國勞動監(jiān)察部門負有勞動監(jiān)察權(quán)，代表政府監(jiān)督勞動法的執(zhí)行，對違法行為行使權(quán)利，追究相應(yīng)主體的行政責任。

(二）國家統(tǒng)合模式的勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制下工會地位和作用的加強需要政府的推動

經(jīng)濟重心和資本重心的一致性指標波動情況與勞均資本重心吻合程度較高，在1992年之前幾乎完全重合，這進一步佐證了前文經(jīng)濟重心的移動主要是由資本區(qū)域化差異所引起的這一觀點。而從經(jīng)濟重心與勞動力重心的一致性指標波動情況來看，二者的動態(tài)演變不存在明顯的規(guī)律性，各年度之間波動幅度較大，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因是，改革開放以來，我國勞動力重心整體移動幅度較小，對經(jīng)濟重心軌跡的驅(qū)動影響程度小于資本重心，因此出現(xiàn)了一致性指標不確定性較強的特征。

勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)機制主要包括三種模式：協(xié)約自治型模式，社會統(tǒng)合模式、國家統(tǒng)合模式[1]。協(xié)約自治模式的典型代表為德國，即勞資雙方共同參與企業(yè)的經(jīng)營，共同決定企業(yè)的發(fā)展，通過集體協(xié)議和企業(yè)協(xié)議、個別勞動協(xié)議確定勞資雙方關(guān)系、勞動條件和標準和勞動規(guī)則，政府只是消極介入和保護。社會統(tǒng)合模式的典型代表為瑞典，即由勞資雙方通過工會組織與雇主組織的集體談判確定勞動條件和標準，制定出適用于本行業(yè)的勞動條件和勞動規(guī)則，政府一般不予干預(yù)，工會與雇主組織的力量博弈依賴于市場。所謂國家統(tǒng)合模式，即在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中國家處于主導地位，國家制定勞動基準，積極干預(yù)個別勞動關(guān)系，管控和促進集體勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)，企業(yè)和工會的角色由政府設(shè)定[2]。

在我國勞動法律框架內(nèi)，最低工資、勞動報酬、工作時間和休息休假、職業(yè)安全衛(wèi)生標準等勞動基準由國家立法制定，國家通過《勞動合同法》對個別勞動關(guān)系實行積極的干預(yù)，集體勞動關(guān)系上國家既促進和推動集體協(xié)商與集體合同制度，但限制工會罷工權(quán)和企業(yè)閉廠權(quán)的行使，規(guī)定因簽訂集體合同發(fā)生的爭議由政府行政協(xié)調(diào)處理，集體合同需要經(jīng)政府的勞動行政部門審查方能發(fā)生法律效力；《工會法》確定工會是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的群眾性組織，除代表和維護職能外，還有協(xié)助地方政府工作的職能。上述一系列對政府和工會職能的定位表明，我國現(xiàn)行勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)機制是國家統(tǒng)合模式。

凡實行市場經(jīng)濟的國家，一般為協(xié)約自治或社會統(tǒng)合模式，隨著我國市場經(jīng)濟的不斷成熟，未來勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)機制將會遵循市場規(guī)律減少國家干預(yù)，給予勞資雙方團體自治和協(xié)約自治的發(fā)展空間，但就目前而言我國政治體制改革尚未大幅度啟動、經(jīng)濟體制改革尚在深化，政府主導的國家統(tǒng)合模式的勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制在現(xiàn)階段成為主流模式，不可能有大的調(diào)整，包括勞資雙方用以制衡的罷工權(quán)和閉廠權(quán)因與維護社會穩(wěn)定相沖突、其政治的敏感度等因素都不可能在近期內(nèi)通過立法賦予。

由于立法對工會的定位，各級工會尤其是基層工會在現(xiàn)有法律框架和政治格局中騰挪有限，團結(jié)力量有限，又缺乏罷工權(quán)等對資本制衡的手段。在這種情況下，工會必須借助政府力量加強自身組織建設(shè)，甚至不排除在某些情況下工會與政府的聯(lián)手，才能與資本力量取得相對平衡的地位，才有利于對等的集體協(xié)商。在集體協(xié)商制度中，政府應(yīng)成為集體協(xié)商的促進者，集體協(xié)商制度的有序推進，需要依賴于政府行政權(quán)力的保障。

(三）工會維權(quán)職能的雙重性，需要公法力量的支持和推動

依據(jù)《工會法》的規(guī)定：“工會在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權(quán)益”。與成熟市場經(jīng)濟國家的勞動三權(quán)即團結(jié)權(quán)、團體交涉權(quán)、團體行動權(quán)設(shè)置格局不同的是，我國工會和勞動者沒有罷工權(quán)，我國工會不是建立在以自己的政治力量、團結(jié)力量動員組織工人罷工，向資本力量和政府施加壓力的基礎(chǔ)上，而是依據(jù)法律規(guī)定尋求社會整體利益和勞動者個人利益的平衡，工會維權(quán)具有政治性和社會性的雙重屬性。工會需要維護社會總體利益，協(xié)助人民政府工作，其法律行為具有公法意義；工會代表和維護職工合法權(quán)益，其法律行為具有私法意義。因此在規(guī)范工會組織、設(shè)定工會權(quán)利義務(wù)、保障其權(quán)利義務(wù)實現(xiàn)、權(quán)利受到侵犯的救濟、法律責任追究上應(yīng)兼用公私法手段。目前我國工會法在公私法支持方式上設(shè)置均不足，尤其是國家的公力支持尚有空間需要加強。例如，我國《勞動監(jiān)察保障監(jiān)察條例》第29條，雖將違反工會法的行為納入勞動監(jiān)察范圍，但在行政法律責任追究上僅有責令改正的方式，過于單一，實施效果有限，亟待加強。

三、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中政府推動工會工作存在的問題

根據(jù)我國《工會法》規(guī)定，政府對工會的支持主要表現(xiàn)在以下方面：一是政治和法律的支持。《工會法》第1條規(guī)定立法目的：“為保障工會在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中的地位”，《工會法》第4條第3款明確“國家保護工會的合法權(quán)益不受侵犯”。表明宏觀上我國工會的政治地位和經(jīng)濟地位等有政府和法律的保障和支持;二是物質(zhì)支持。《工會》第45條規(guī)定：“各級人民政府和企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)應(yīng)當為工會辦公和開展活動，提供必要的設(shè)施和活動場所等物質(zhì)條件。”在微觀上，政府須為工會活動提供物質(zhì)條件；三是在侵犯工會合法權(quán)益的法律責任種類上設(shè)置行政責任，由政府依據(jù)行政程序、行使行政權(quán)利制約侵犯工會權(quán)益的行為。雖有上述法律規(guī)定在宏觀和微觀上政府推動工會工作，但在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中政府對工會工作推動仍存在問題：

(一）集體協(xié)商機制的啟動缺乏法律強有力的支持

除集體協(xié)商機制的啟動缺乏法律強有力的支持外，集體協(xié)商走過場，沒有真正的協(xié)商過程也是集體勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中存在的較大問題。《集體合同規(guī)定》第3條將集體合同定義為“用人單位與本單位職工根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、職業(yè)培訓、保險福利等事項，通過集體協(xié)商簽訂的書面協(xié)議”。明確集體合同是通過用人單位和職工進行博弈、協(xié)商之后商定的。但實踐中，設(shè)置在企業(yè)內(nèi)部的基層工會受制于資本的管理和制約，作為職工代表力量較為薄弱，又沒有罷工權(quán)等強有力的制衡手段，雙方處于力量不均衡的平臺上，難以形成與資本有效的制衡。

如何啟動集體協(xié)商機制、真正落實集體協(xié)商還需要在違法成本上進行制度設(shè)置。勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)機制不僅有個別勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)，更重要的是集體勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)，因為集體勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)相較之個別勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)，更能夠平衡勞資雙方利益，確定公平合理的勞動條件和標準，實現(xiàn)勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。現(xiàn)有集體協(xié)商機制中存在的問題，究其原因之一在于法律制度設(shè)置上違法成本幾乎為零。例如用人單位拒絕工會提出的集體協(xié)商要求，《工會法》第53條規(guī)定“無正當理由拒絕平等協(xié)商的”，“由縣級以上人民政府責令改正，依法處理”。中華全國總工會也曾明確要求對拒絕工資集體協(xié)商的要追究企業(yè)法律責任，基層工會要主動向工資集體協(xié)商未建制、拒建制及工資協(xié)議到期的企業(yè)發(fā)出協(xié)商要約，對拒絕或變相拒絕要約、不按期響應(yīng)要約等行為，由地方工會依法下達“整改建議書”；對拒不整改的，提請勞動行政部門依法處置，并對逾期不改的應(yīng)配合勞動行政部門依法進行查處，追究其法律責任[3]。但地方工會的“整改建議書”是否能取得應(yīng)有效應(yīng)，提請勞動行政部門依法查處，如何查處，《勞動保障監(jiān)察條例》并沒有將用人單位拒絕集體協(xié)商的行為納入監(jiān)察范疇；即使依據(jù)《工會法》由政府責令改正，政府是否必須干預(yù)，下達責令改正的行政決定，用人單位如果拒絕改正以及后續(xù)如何，都沒有強有力的法律制度支持。

(二）行政責任承擔方式不足

行政責任是違反工會法法律責任的重要內(nèi)容。為保障工會的組建和工會合法活動不受非法干擾，工會法規(guī)定了對違法行為政府進行干預(yù)的措施。《工會法》第50條、51條、52條、53條、55條列舉了用人單位侵犯工會、職工權(quán)利的違法行為的種類：一是阻撓職工依法參加和組織工會的；二是阻撓上級工會幫助、指導職工籌建工會的；三是侵犯依法履行職責的工會工作人員工作權(quán)、人身權(quán)的；四是侵犯工會組織職工行使民主權(quán)利的；五是非法撤消、合并工會組織的；六是侵犯工會調(diào)查處理權(quán)的；七是無正當理由拒不進行平等協(xié)商的。

勞動行政部門或人民政府如何追究上述違法行為，現(xiàn)有法律在行政責任追究方面主要設(shè)定了責令改正、責令恢復原工作、責令賠償?shù)龋渲胸熈罡恼窃O(shè)置最多的方式，而細究下去會發(fā)現(xiàn)行使責令改正行政權(quán)的機構(gòu)、程序基本上是立法空白。現(xiàn)有法律在違反工會法的行政責任追究上均沒有采納《行政處罰法》設(shè)置的警告、罰款、行政拘留等行政處罰手段，致使追究用人單位違法阻撓建會等行為的行政責任的方式少，而且缺乏力度，這不僅使違法行為得不到及時糾正，而且會有損行政機關(guān)和法律的威信。有學者認為《工會法》規(guī)定的責令改正等方式既不屬行政處罰中的申誡罰，也不是行政處罰前的必經(jīng)程序，而是勞動行政部門在進行勞動行政管理中作出的具體行政行為，具有行政行為所具有的確定力、約束力和強制力[4]，但筆者以為這種約束力、強制力未必能真正約束用人單位拒絕集體協(xié)商、侵犯工會權(quán)益的違法行為。

目前，我國有些地方立法規(guī)定了用人單位拒絕集體協(xié)商，勞動行政部門有權(quán)行使經(jīng)濟處罰權(quán)。如福建省、貴州省、大連市等，規(guī)定對用人單位拒絕集體協(xié)商的，勞動行政部門在限期改正、通報批評等措施無效時，可以罰款，并確定了罰款的額度。如《福建省企業(yè)集體協(xié)商和集體合同條例》第30條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，由勞動行政主管部門以書面形式責令限期改正；拒不改正的，勞動行政主管部門應(yīng)當予以通報批評……違反前款第(一）、(三）、(六）項之一，情節(jié)嚴重的，勞動行政主管部門可以將其不良行為記入企業(yè)勞動保障守法誠信檔案，并對該企業(yè)處以3千元至3萬元的罰款，還可以同時對企業(yè)法定代表人或者主要負責人處以1千元至1萬元的罰款。”。《大連市企業(yè)平等協(xié)商和集體合同規(guī)定》第29條規(guī)定：“違反本規(guī)定有下列行為之一的，由勞動保障行政部門責令限期改正；拒不改正的，可以視情節(jié)輕重給予警告或處1000元罰款。”筆者以為，地方立法的先行有助于多樣化法律責任追究制度的構(gòu)建。

四、對政府推動工會工作的建議

勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制中工會與政府均是不可或缺的角色，鑒于我國工會的局限性，政府應(yīng)承擔起公共責任，應(yīng)利用公共權(quán)力與公共資源來強力引導推動工會的組建，推動集體協(xié)商制度，推動工會在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系機制中發(fā)揮更重要的作用。

對政府支持和推動工會工作的措施，筆者提出如下建議：

1.政府應(yīng)動用行政力量支持和推動工會組建率，擴大工會的覆蓋面。近年來我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新經(jīng)濟及電子商務(wù)等發(fā)展，出現(xiàn)了新興工人，如：快遞員、電子商務(wù)工作人員，應(yīng)注重推動建立多元化的工會組織，在新興工人領(lǐng)域建立工會組織，同時應(yīng)推動農(nóng)民工工會組織的建立。各級政府應(yīng)以各種形式的政策性規(guī)定支持、引導和推動工會組建率的提升。

2.政府應(yīng)推動集體協(xié)商的常規(guī)化、制度化，程序化，集體協(xié)商制度保障勞資雙方平等對話，減少發(fā)生罷工、怠工、停工事件，集體勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制會降低社會運行成本。這需要立法加大集體協(xié)商責任主體拒絕協(xié)商行為的追究，對拒絕集體協(xié)商的企業(yè),明確行政法律責任,將其納入勞動保障監(jiān)察范圍，政府的勞動社會保障行政部門依法行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)。

3.對用人單位阻撓工會建設(shè)和阻撓勞動者參加工會的，應(yīng)加大公權(quán)力的制約，完善相關(guān)處理程序，明確行使處罰權(quán)的主體，增設(shè)行政責任的具體形式，如增加罰款這種懲罰性處罰，以便加大行政制裁力度。地方立法也可以在中央立法未出臺之前，先行實踐，修改地方的《工會法》實施辦法時，設(shè)置相對完整的行政處罰方案，例如：對用人單位阻撓工會組建和拒絕集體協(xié)商行為行使責令改正權(quán)時，應(yīng)落實到具體的勞動行政部門，并統(tǒng)一處理程序和規(guī)則。也可以借鑒某些地方省市的規(guī)定，在地方立法推廣對違反工會相關(guān)法律法規(guī)的行為給予懲罰性的行政處罰，規(guī)定具體的處罰額度，特別是對拒不改正或?qū)医滩桓牡男袨楦侨绱耍瑥亩鴮嶋H貫徹落實《工會法》的立法主旨，更好維護勞動者、用人單位、工會等的合法權(quán)益。

我國社會正處于轉(zhuǎn)型時期，國家統(tǒng)合模式的勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制在現(xiàn)階段尚無根本改變的可能。隨著新一輪工會改革的進行，工會代表和維護職工合法權(quán)益的職能將進一步深化和落實。我國特色的工會組織只有借助政府的公權(quán)力，才能在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系機制中充分地發(fā)揮保護勞動者、構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的重要作用。

注釋：

①顧向明.沃爾瑪中國公司拒建工會之前前后后[J].工友，2003，(10）.該文介紹了世界500強之首的沃爾瑪公司拒建工會，被中華全國總工會作為“重點攻堅對象”的情況。2006年7月沃爾瑪公司最終在多家分店建立了工會組織。

②賀凌燕.全球化下歐美工會與政府合作模式的發(fā)展[J].甘肅聯(lián)合大學學報(社會科學版），2012，(1）.該文對歐美國家政府與工會的利益交換關(guān)系有較為詳細的介紹。

[1][2]徐景一.和諧社會視域下民營企業(yè)勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制研究[D].吉林大學2013年碩士學位論文.

[3]拒絕工資集體協(xié)商追究企業(yè)法律責任[N].重慶商報，2010-07-04.

[4]姜穎.工會法法律責任的確立與完善[J].中國工運學院學報(工會理論與實踐），2002，(2）.

(責任編輯：梁霞）

D412.6；F249.26

A

2095—7416(2016)06—0009—05

2016-09-30

金英杰(1960-），女，北京人，大學學歷，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院社會法研究所副教授， 碩士生導師。研究方向：勞動法、社會保障法。