權力清單制度：目標定位、政策規制與構成要件

崔 浩

(浙江大學 馬克思主義學院，浙江 杭州 310058）

權力清單制度：目標定位、政策規制與構成要件

崔 浩

(浙江大學 馬克思主義學院，浙江 杭州 310058）

權力清單制度昭示著政府部門必須明確職責權限、規范行政權力運行機制，以建立法治政府、有限政府、透明政府和有效政府為目標定位。權力清單制度的政策規制不但是約束行政主體行為的剛性依據，而且也是規制行政主體行為的強制性制度和行政外部監督的具體制度。權力清單制度的構成要件包括職權性行政主體、授權性行政主體和受委托組織，權責清單制度由特定的內容構成，已經公開的權力清單制度在理念與原則、清單依據、權力處置和職權體系等方面存在制約因素，需要從制度理念和建構實踐兩方面來完善。

權力清單制度；權力運行機制；行政主體；政策規制

權力清單制度建設的提出遵循了權力部門既有的公共權力，在此基礎上依法合規地界定每個子部門的權限與職責。因此，權力清單制度建設為消除權力設租尋租空間提供了契機。目前，權力清單制度的研究成為政治學與行政學界關注的熱門話題。因此，推行權力清單是國家治理體系和治理能力現代化的制度性回應。同時，也有學者從行政法理的角度對權力清單制度進行反向思考，進一步論證了權力清單的合法性、合理性，認為權力清單的設置必須建立在法律的框架之內。因此，要從整體性視角透視權力清單制度構成和制度建構過程，進一步歸納權力清單制度的建構目標，剖析制度本質及功能作用，從學理上理清權力清單制度建設的政策意義，最終實現“干部清正、政府清廉、政治清明”的政策目標。

一、權力清單制度建構的基本目標

制度目標是制度的核心，建構合理的制度首先需要確立正確的制度目標。權力清單制度是行政機關實際運作的制度，它以規范行政權力運行為直接目的，以建立法治政府、有限政府、透明政府和有效政府為目標，建構權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效的政府職能體系。

（一）基于法治政府規范行政權力

建立法治政府是權力清單制度的根本目標。法治政府是依法治理各種公共事務的政府。法治政府要求政府的治理行為、過程和措施都要根據法律來實施，在治理進程中政府自身要受法律的約束與支配。建構權力清單制度是為了進一步明確政府部門的法定職權職責，以制度來明晰政府與市場、政府與社會的外部關系，厘清政府系統內部縱向層級之間與橫向部門之間的關系。權力清單制度不是擄獲政府權力，也不是束縛行政機關及公務人員行使權力的手腳，而是通過明確權力范圍和權力邊界來規范監督行使權力的行為，保持權力與責任的動態平衡。因而，“在某種意義上，建立權力清單制度是對政府行政行為的重塑，它將開啟建設法治政府和服務型政府的新途徑。”[1]

（二）塑造有限政府約束政府行為

有限政府就是政府的權力、職能和規模等受法律規定的限制，并公開接受社會公眾的監督和制約，當政府權力和規模超出法定界限時能夠得到及時有效的糾正。政府權力不是無限的，是依法限制的，“法治之下的權力就是一種有限權力，嚴格依法行政的政府就是‘有限政府’。”[2]“權力清單”實質上是政府部門權力的合法“瘦身”，給行政權力“做減法”，給市場松綁，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位等問題，把本屬于市場的權利還給市場，把社會能夠自我管理的權利還給社會。通過明確政府權力與市場權利的界線來最大限度地保障“市場權利”，有效發揮市場機制的決定性作用。

（三）立足有效政府提升政府運轉效率

有效政府既是建構權力清單制度的目標取向，也是權力清單制度的價值體現。用權力清單制度促使政府行為規范，確保政府運轉和行政權力運行高效有序，使政府管理富有效率和效益，為經濟社會發展提供優質服務，滿足社會不同主體的需要，必然要求把有效政府作為制度設計的價值目標取向。因此，“公共目標的確立必須與整個社會文化生態的價值取向相吻合”[3]。也即，權力清單制度使政府部門準確把握自己的角色定位，知道自己該做什么、不該做什么，增強政府部門實施法定職責和組織動員的能力，順利實現本部門的管理目標。同時，通過權力運行監督機制，避免由于權力失范導致腐敗現象、資源浪費和管理低效的狀況。因此，權力清單制度明確政府部門的權力與責任，將具體職權事項明示告知社會公眾，其意在確保行政行為結果的真實有效。

二、規制行政主體行政行為的強制性政策

當權力清單作為行政主體行政行為的具體依據時，權力清單制度就成了規范、約束和監督行政行為的制度，就成了具有考核、獎懲、處分等實質意義和功能作用的規制行政主體行政行為的強制性制度。

（一）權力清單的建立過程是行政權力明確化的過程

各地建立權力清單的過程大多是通過清權、減權、制權等環節和程序完成的。在這一過程中根據行政權力來源、依據和實際使用情況，梳理出合法權力與非合法權力、常用權力與非常用權力、行政管理權力與行政服務事項等，從而建立具有法律法規規章依據來源的、合法的權力清單，因而，權力清單的建立過程實際上就是對行政權力事項再依法分類歸屬和行政權力明確化、具體化的過程。可見，“‘清權’是建立權力清單過程的起點和基礎，‘清權’就是梳理、厘清政府部門的權力，清權的依據和標準是法律法規規章和中央全面深化改革要求”[4]。把行政權力分理出常用權力、非常用權力、服務事項及初審行政審批事項。“減權”是建立權力清單的關鍵環節、重點和難點環節，就是簡政放權，采取取消、合并、下放、委托、轉移等多種方式實現“減權”。“‘制權’是建立權力清單制度的目的和結果，最終是為了防止權力過度膨脹而導致的尋租式腐敗”[5]。當然，“制權”不是創制權力、設定權力，而是通過公開權力清單實現對行政權力的制約。因而，從實質上看，權力清單就是行政權力的具體化，它把行政權力具體化為行政主體規范行使行政權力的依據，具體化為對行政權力進行監督、監控和問責的依據。

（二）權力清單制度是規制行政主體行政行為的強制性制度

權力清單制度是一種剛性制度設置，不是臨時性、變通性的制度裝飾。從各地公開的權力清單制度看，各地均將權力清單制度作為對行政主體的行政行為進行考核、獎懲和處分的依據，它對行政主體構成了強制性規范約束并具有強制性制度的功能作用，成為規制行政主體行政行為的一項強制性制度。權力清單是行政法律法規規范的具體化，直接規范行政主體的行政行為。“最終把權力關在制度的籠子里，用制度規范行政權力行為，確保行政權力透明公開運行。”[6]著力解決政府行為越位、錯位、缺位問題，避免出現行政主體濫用或超越職權、失職瀆職行為。權力清單制度使行政權力邊界得以明確界定，它實際上成為解決政府與市場、政府與社會之間的權力（權利）規范依據，成為政府層級之間、政府部門之間權力分配的規范基礎。

三、權力清單制度執行主體的構成要件

（一）權力清單制度的行政主體

權力清單制度中的行政主體是能夠合法行使和履行“制度”確定的行政職權職責，并對其行為后果承擔行政責任和法律責任的政府部門和其他社會組織。各地公開的權力清單制度中行政職權的行使主體具有多樣性，除了政府部門這一職權性行政主體外，還有通過授權、委托方式形成的授權性行政主體和受委托組織等構成。例如，浙江省富陽市建構的權力清單制度，通過行政授權實現行政審批權力向鄉鎮一級下放和延伸，將原本由縣級土管部門負責審批農村宅基地的權力下放到鄉鎮行使，形成審批農村宅基地事項的授權性行政主體。同時，行政機關作為職權性行政主體其職權職責來源于法定，它是法定行政職權的行使主體和行政責任的承擔主體，同時，它還是授權性行政主體和委托組織的監督主體，它必須根據授權或委托事項監督授權性行政主體和委托組織的行為。因此，行政機關是法定行政職權的實施主體、行政責任主體和監督主體的統一體。行政授權的結果發生職權、職責以及行政主體資格的轉移，被授權組織在授權范圍內以自己的名義從事行政管理活動并承擔相應責任。

（二）權力清單制度的內容構成

權力清單制度是一個制度體系，它由權力清單列明的職權內容、權力運行程序制度、制度實施風險防控等內容和程序要素構成。

其一，職權性行政主體的職權內容。各地公開的權力清單均詳細列明了職權性行政主體的職權內容，授權性行政主體和委托組織的權力事項不在其中。權力清單明確職權性行政主體具有依據行政法律法規規章的規定作出外部具體行政行為的權力，不包含行政機關內部管理職權和宏觀管理職權，縣級以下的行政主體不具有設定行政許可和設定行政處罰的權力。

權力清單依據行政機關對行政相對人的權利義務關系的影響為標準來界定其職權范圍，其權力范圍包括行政機關的執法職權、行政機關行使的對外影響相對人權利義務的全部權力。權力清單中的權利義務關系不包括行政機關內部、行政機關層級之間、行政機關與行政公務人員之間的權利義務關系，只是行政機關面向行政相對人行使的行政權力與應當承擔的責任，也就是說清單上的行政權力行為只發生在行政機關與行政相對人之間，對行政相對人的權利義務產生影響。依據行政行為對相對人權利義務的影響，權力清單中的行政職權范圍和事項包括：（1）處分相對人權利義務的行政職權，包括行政處罰、行政強制、行政裁決、行政征用、行政征收、行政征購等。（2）賦予和確認相對人權利義務的行政職權，包括行政許可、行政確認、行政登記、行政補償、行政給付、行政救助、行政獎勵等。（3）行政監管類職權，包括行政檢查、行政指導、行政命令、行政執行、行政監督、行政應急處置、行政規劃等。（4）與相對人合作的行政議程，包括行政合同、行政采購、行政允諾等。（5）公共服務的有效性。包括壓縮公共服務治理主體的層級性和財政支出的回應性，公共服務均等化在整個行政生態中運行鏈條的銜接。因此，權力清單中的行政職權范圍涵蓋行政職權、行政權利、行政監督、行政議程、公共服務的有效性等五個方面。

其二，權力清單運行程序保障。為保障清單上的權力規范有序運行，各地建構的權力清單制度中都設置了權力運行的程序制度，明示權力運行流程和運行程序規定。權力運行程序制度包括行政相對人辦事指南、清單權力外部運行流程和內部運行流程等具體程序規定。進一步編制清單權力運行流程明示圖，“明確每一具體行政權力運行程序、環節、期限等內容，確保行政機關正當行使職權，達到權力運行規范有序和便民高效的結果”[7]。建立權力清單實施的內部監管和風險防控機制是權力清單制度的重要組成部分，是權力清單制度順暢實施的內在保障。權力運行程序要求對權力運行的事中事后進行嚴格監管，采取有力的事中事后監管措施，從注重事前審批轉向事中事后監管。為了有效控制權力清單運行風險，把行政權力的運行與對權力的監督監管分開，在權力清單制度中明確行政權力監督制約環節、廉政風險點、風險等級和防控措施、相對人的權利、投訴舉報途徑等內容。毫無疑問，“權力清單的運行程序為民生需求提供了財力上的保障，實現了公共權力運行中民生價值的主體性意愿”[8]。

四、結語

毋庸贅言，權力清單制度的行政主體是所授予權力的行使主體，也是獨立承擔相應責任的責任主體。受委托組織根據行政機關的委托以委托機關的名義行使行政委托權力，該行為的結果歸于委托的行政機關，因此，受委托組織是委托權力的行使主體，但不是行政責任的承擔主體。受委托組織只能行使委托的行政職權，不承擔行政責任，也不履行監督職責。要對權力運行主要環節可能存在的風險進行預測，明確風險防范措施和監督措施，對行政權力運行進行全過程的風險控制；強化責任追究，對行政不作為、亂作為進行問責懲戒。從實際情況看，權力運行暗箱操作，就容易導致權力濫用，進而產生各種腐敗。因此，“要公開權力，就要厘清一個部門、一個崗位到底有多少權力，每項權力的運作程序是什么，從整體上檢驗權力清單制度合法性與合理性。”[9]這就要求我們從清理權力入手，嚴格按照法律法規的規定，對各級政府及其工作部門的權力進行仔細審核確認，對超越法律法規范圍的權力堅決依法予以取消，對不符合法律法規要求的權力堅決予以調整，在此基礎上把經過清理的各項權力列出權力清單，編成權力目錄。

[1]陳浩天.政府民生治理:公共權力的合法性運作與演進譜系[J].湖北社會科學,2015,（8）.

[2]伯爾曼.法律與革命[M].賀衛方等譯.北京:中國大百科全書出版社,1993.

[3]周彥每.公共文化治理的價值旨歸與建構邏輯[J].湖北社會科學,2016,（7）.

[4]羅亞蒼.權力清單制度的理論與實踐:張力、本質、局限及其克服[J].中國行政管理,2015，（6）.

[5]郭瑞.權力清單視角的深入反腐敗研究[J].江漢學術,2016,（2）

[6]申海平.權力清單的定位不能僭越法律[J].學術界,2015,（1）.

[7]羅豪才.行政法學與依法行政[J].國家行政學院學報,2000，（1）.

[8]陳浩天.民生政治:國家治理體系的合法性向度與發展理路[J].行政論壇,2016,（6）.

[9]崔浩.權力清單制度建構的整體分析[J].行政科學論壇,2016,（9）.

（責任編輯：王友才）

本文為國家社會科學基金重點項目“大時空視閾中的中國政治發展道路特色問題研究”(項目編號：14AZZ001）的階段性研究成果。

D630

A

2095—7416(2016)06—0099—03

2016-10-14

崔浩(1963-），男，河南鹿邑人，法學博士，浙江大學馬克思主義學院副教授，研究方向：法治政府。