校園足球政策執行環境分析

任振朋，崔永衡

（福建師范大學體育科學學院，福建福州350108）

校園足球政策執行環境分析

任振朋，崔永衡

（福建師范大學體育科學學院，福建福州350108）

采用文獻資料法，邏輯分析法依據公共政策學中關于公共政策執行的外部環境（政治、經濟、社會）和內部環境兩個方面分析當下校園足球政策在執行過程中的內、外環境.研究指出：校園足球政策執行外部環境上政治環境良好，多次被國家領導人提及重視，社會傳統文化對于足球的認知以及經濟發展水平等社會和經濟環境阻礙校園足球政策的執行；同時在校園足球政策執行內部環境上，各政策主體在執行過程中或多或少存在利益博弈，阻礙校園足球政策的執行.最后進行總述與反思，并提出建議.

校園足球；公共政策；執行環境

2009年我國開始推行實施“青少年校園足球發展計劃”.2012年12月國家體育總局局長劉鵬在全國體育局長會議上表示，要下決心采取措施搞好集體球類項目，特別是足球……加大對足球項目發展的政策支持和經費投入……文章單獨用一章節講述“扎實推進，繼續做好足球工作”的關鍵問題.同時，在相關學校建設標準和運動技術規范中要求，要加大學校體育設施建設力度，對體育設施建設和器材配備的支持力度，推動學校體育設施和器材逐步達到國家標準的進程［1］.2013年6月蔡振華副局長在參加校園足球活動時表示，體育總聯賽的建立等［2］.教育部體衛藝司司長王登峰介紹《關于遴選校園足球特色校的辦法》已在2014年12月出臺，并在將相關特色校盡快推出《關于加強學校安全風險管控的管理辦局將和教育部溝通制定校園足球相關政策，包括專業足球教師的招聘、全國校園足球四級法》以求規范校園處理體育事故，為開展校園足球注入一針“強心劑”［3］.2015年國家相關領導在兩次重要會議上都提出抓好青少年足球，加強學校體育工作，自上而下執行校園足球政策，做好足球普及工作的重要指示.可見國家層面對于“校園足球”活動開展的重視程度，將足球發展提升到了“國家戰略”的高度，努力從政策執行的大環境方面下文章，為校園足球政策的執行塑造良好環境.

1　公共政策執行環境概述

公共政策包括：公共政策主體、公共政策客體、公共政策環境3個主要方面［4］.目前學者在對公共政策進行分析時，往往將精力花費在了政策制定的是否科學合理上，而忽視了公共政策執行環境這一重要因素.傳統政策學上把政策執行環境分為內部環境和外部環境，其中外部環境又包括經濟環境、政治環境、社會文化環境三方面.所謂政策的外部環境指影響政策的形成、執行以及評價等過程的各種條件或背景，適用于所有組織的共同因素以及任何一個政策；而內部環境則因政策執行各個組織的特點不同千差萬別，而學者在分析政策執行環境時一般只分析其外部環境［5］.政策系統在執行過程中雖受到外界環境阻礙，反過來政策系統又在協調和塑造外界環境，所以針對政策的執行環境問題要綜合看待.

在傳統的民間典故中，有孟母三遷的故事，家庭環境對于子女的教育是非常重要的.一個家庭尚且如此，那么政策環境對于政策整體執行運作的重要性就不言而喻.“校園足球”政策主體是相關政府部門及相關學者；“校園足球”政策直接客體是足球問題，間接客體是目標群體即學校和學生.從上述概念可知，校園足球政策內部環境因素主要取決于校園足球政策各級執行主體之間的分工合作、對于政策的認知度以及自身利益博弈等；而外部環境因素則同時影響政策主體和政策客體雙方對于政策的執行力.

2　校園足球政策執行外部環境分析

國外足球強國早已證實大力發展青少年足球是發展和振興國家競技足球最最佳也是唯一途徑.我國教育部和體育總局基于增進學生體質健康和探索培養青少年競技足球后備人才的新模式提出的校園足球活動，毋容置疑校園足球政策具有現實性和超前性.但校園足球在過去幾年發展中問題頻出，其中“校園足球”政策執行受阻、執行不暢，其執行環境有不可推卸的責任.一項具有現實性和超前性的公共政策，只有在合適的執行環境土壤中，才發揮其社會功效，解決某一領域的社會性問題.

2.1經濟環境

當前公共政策環境是制約我國“校園足球”政策效益的關鍵因素之一.其中經濟環境是制定和執行公共政策的基本出發點［4］.經濟基礎決定上層建筑.雖然當前我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，但不得不說我國才剛剛建成小康社會，經濟發展水平區域差異明顯，東、西部發展不平衡，南北差距大.“校園足球”政策執行需要雄厚的經濟基礎作為支撐，才能解決校園足球發展的場地、器材、教師、培訓費用等問題.經濟發展帶動人口流動，過多的人口流向一線城市，使學齡兒童隨父母工作流動；導致農村學齡人口減少，加劇城市公共教育資源緊張的現象；相反農村地區雖土地資源富足，經濟基礎卻相對缺乏，出現專職教師、設備、資金不足的問題.如果連最基本的場地、器材問題都不能很好的解決，又何談全國足球普及、發展.

場地、器材、師資已是學校體育老生常談的問題.政府、社會一直努力在解決，情況略有好轉，但城市與農村，東部、中部、西部還是有明顯的差距.學校開展足球，必須建立在學校具有足球場地和足球師資基礎之上.顯然，針對目前我國整體經濟發展水平以及學校體育現狀，經濟環境還無法滿足全面普及推廣“校園足球”政策.

2.2社會環境

社會對于足球運動的輿論度直接影響著學校、家長、學生對足球的認知.家長受教育程度有限以及社會輿論與媒體長期關于我國足球的負面報道，國家層面（國家男子足球隊）競技足球成績與我國體育大國形象不符，職業足球聯賽屢見不鮮的負面新聞……致使家長敬而遠之，即使孩子喜歡也會遭到父母的阻攔.再者我國特殊的計劃生育政策，在城市中獨生子女家庭占到很大比重，獨生子女加重了父輩對子女的過分溺愛，足球作為高受傷幾率發生的運動項目，同樣父母也迫使孩子對于足球敬而遠之.另外，我國特殊教育選拔制度（高考）以及優質高等教育資源的稀缺與不平衡分配，加重家長、學生、學校過分看重文化課程的學習，忽視體育課程.至于學校如何提升學生升學率和保證學生安全則是最重要兩個任務.

所以諸多因素共同作用下難免家長、學校會對當前“校園足球”的開展和推行提出質疑：學足球能讀大學嗎？學足球會不會受傷？學足球會不會耽誤學業？這一系列的擔憂并非杞人憂天.尤其傳統觀念下女人應溫文爾雅、嫻熟達慧，所以慣性思維下青少年兒童時期女學生不宜參與具有激烈對抗性運動項目.種種這些“軟文化”——思想、觀念在一定程度上制約著“校園足球”政策的執行與推廣.

2.3政治環境

政治因素從開文的前言部分已經提到，不管是作為政策主體、制定者的教育部還是國家體育總局，在借鑒國外足球強國發展的經驗同時基于我國目前各個階段學生體質健康不容樂觀的事實，提出“校園足球”政策，在全國范圍內、青少年中大力推廣、普及足球，充分說明了“校園足球”政策的現實性和超前性.再者作為政策主體部門以及國家高層在重要會議、活動中，多次提及或是重點指出開展“校園足球”活動的重要性，恰恰這為開展“校園足球”活動，以及“校園足球”政策的執行提供了堅強后盾，從上而下的執行過程中，保證在“校園足球”政策執行的源頭有一個好的政治環境.

3　校園足球政策執行的內部環境分析

“校園足球”政策由教育部和國家體育總局聯合制定，其中教育部為主，國家體育總局為輔.同時作為地方教育部門和體育部門以及學校作為“校園足球”政策的基層執行主體，同時也是政策的目標群體.教育部和國家體育總局出于長遠利益考量開展校園足球活動，但基層教育部門和體育部基于階段利益考量，針對“校園足球”政策執行過多加入個人主觀、片面理解，在協調“校園足球”政策執行與其他政策執行、足球與其他體育課教學項目開展中不能平衡處理，直接導致各個不同地方在“校園足球”政策執行開始前，基層主管部門對“校園足球”政策的態度不同，間接造成各地對于“校園足球”政策執行的內部環境的不同.同時“校園足球”政策由教育部和國家體育總局聯合發起，所以在地方基層執行過程中，也應由教育部門和體育部們聯合執行，兩部門聯合執行，而對于“校園足球”活動開展中，“校園足球”政策中并沒有充分明確各個部門的具體職責，所以在執行中難免出現兩部門“責權利”的博弈［6］.

同時作為“校園足球”政策主要執行主體—學校，更是出于升學指標，以及保證學生人身事故安全因素考慮，定會盲目的排斥“校園足球”活動的開展.所以在“校園足球”政策最重要、最基本的一個執行環節出現障礙，難以發揮其政策的功效.綜上分析，在“校園足球”政策執行內部環境上，同樣問題重重，障礙頻頻，并且其中某些因素和“校園足球”政策執行的外界環境有著密切的聯系.如：學校領導出于外界經濟基礎限制、社會文化對于足球的整體認知…等外在因素造成自身思想上、認識上排斥“校園足球”政策.

4　總述與反思

上述章節中分析了“校園足球”政策在執行過程的包括經濟、社會文化、政治三個方面的外部環境和內部環境，且對影響校園足球政策執行環境的因素做了簡單的敘述，但遠遠不止這些.政策作為國家社會某一突出問題的集中處理，在其執行過程中，必然受到外界環境的影響，造成政策本身的執行環境不佳，致使政策難以執行下去.針對某一社會問題的政策執行時，充分考慮該政策本身與社會其他相關領域發展是否協調、相互之間的影響、干擾等因素，否則只能空有一紙理想化的政策文本，而難以執行，發揮其功效.

當社會問題被升格為政策問題時，政治領導在其間起到了決定性作用.相關負責人表示，除了“校園足球”我們找不到更好的辦法來解決足球問題.這顯然已經走進了管理學的誤區.當我們認為解決某個政策領域的問題時，發現只有一種備擇方案時，那么，已經進入了“霍布森選擇”.部分倡議人士認為，校園足球可以推動我國足球產業發展，帶動相關體育產業鏈發展.并有相關學者對此進行了數字上的預算，這是具有創意的想法.但事實上根據“投入—產出”來看，此項政策不僅需要在全國范圍對所有學校場地、器材、設備、教師進行資金上的投入，而且還要消除家長和學校的顧慮來解決學生人身安全的“安全保險”投入.不可否認，某項政策的制定和執行必然帶動國內經濟發展，但是這種主要依靠國家財政和地方政府財政的支持，卻不知能否在基層真正落實的政策方案極易引起質疑.對于產出來說，政策決策者的價值取向或許更傾向于解決，如何能高效的遴選足球人才，解決“面子問題”.所以除了政治和行政可行性以外，經濟可行性和技術可行性也是影響政策目標實現的重要因素［7］.

那么，“校園足球”政策又能給當前社會帶來哪些效益？有關學者說，“校園足球”政策可以推動素質教育的發展.那么，以往體育課由其他非專職學科教師“包辦”，有些體育教師被安排從事其他學科教學，體育課都不能保證，何來“校園足球”？更多學生對于網絡、手機的沉迷更甚于體育運動，更何況足球具有對抗性激烈，技術性要求高，集體配合為主的運動特點，在比賽中難以體現青少年個性，較難獲得進球時的成功體驗的運動項目.缺少了獲得成就感的滿足，人對于事物的訴求就會衰減甚至消退.那么可以得出結論，政策實施的目標群體較難給予政策執行上的支持.這些對于政策實施效益來說本身就是一個巨大的考驗.

同時，“校園足球”政策相較于其它領域而被上升到“國家戰略”地位也值得商榷.顯然這種一廂情愿的政策具有明顯的理想主義色彩.“校園足球”政策執行自上而下，具有目標明確性、分工明確性、執行順序規律性、執行權威性等特性.但是有學者指出，自上而下完美執行的必要條件有：明確一貫的政策目標，依法建立的執行程序，敬業、有技能的執行者，充足的政策執行資源，高級領導及利益團體的支持，社會經濟條件的變化不危機到政策執行……等［4］.從理論上看，“校園足球”政策雖然已經具備了相當多的前期條件，但是，還有很多需要完善的地方.應在執行中完善，完善中制定.相關負責領導和智囊團具有先見性的對“校園足球”政策進行了幾年的準備階段，其中不乏進行地方性“校園足球”實驗，從而減少后續風險.這些努力對于“校園足球”政策的執行提供了科學研究.但是不管是準備，還是對于政策的實驗研究，其主要傾向都是有利于政策開展的區域.所以對于一些經濟欠發達地區如何正常執行“校園足球”政策仍應持有懷疑.

然而，政策的執行主要依賴于基層政府對“校園足球”政策的支持.在網上不難看到某些省份教師工資尚不能保證，那么對于還要抽出相當一部分資金對“校園足球”政策進行財政上的支持.難保不會繼續出現“上有政策、下有對策”的現象，致使相當數量的學校不能很好落實政策，形成走過場，繼而引發其他社會問題.

顯然“校園足球”政策就政策本身，具有現實性和超前性.但目前針對我國學校體育本身急需解決的問題繁多，片面的看待看待“校園足球”政策，一味的執行“校園足球”政策，而忽視學校體育其他方面發展，顯然是我們不愿看到的.同時集中“校園足球”政策的實施，本身就是和學校已有的學校足球或是其他項目，如排球、籃球、武術、田徑等傳統項目之間有沖突和矛盾，這也在一定程度上惡化了“校園足球”政策執行環境.

5　結論及建議

5.1結論

從“校園足球”政策執行環境中可以看出，外部環境從政策主體所決定的政策政治環境上，“校園足球”政策無疑是針對增強我國學生體質健康水平和發展青少年足球培養競技足球后備人才的最佳方式.但現實中社會整體對足球的認知、學校的體育課困境（體育師資和場地器材的供需在學校體育中本來就不匹配，再者足球場地相對于其他運動項目在經濟條件上要求更高）和升學壓力、足球項目的天生對抗極易發生運動損傷的特點、家長的傳統觀念、現行教育選拔機制（高考）以及優質高等教育的稀缺和區域不平衡增加學生的學習負擔……等等一系列外部因素造成“校園足球”政策執行的經濟、社會環境不太理想和樂觀.而內部環境多是出于基層“校園足球”政策執行者，如教育部門和體育部分以及學校出于自身外界因素考量，以及自身團體利益，在對于“校園足球”政策認識上出現偏差，從而主觀意識上盲目排斥“校園足球”政策的執行.受到外界環境影響下“校園足球”政策各級(尤其是基層執行主體)執行主體對待“校園足球”政策的認知而形成的內環境，直接決定著“校園足球”政策最重要、最基本的一個執行環節.

同時“校園足球”政策在執行過程中，從宏觀上要充分考慮與社會、經濟、文化的發展相協調；中觀上和我國競技體育其他項目在青少年中開展以及競技體育后備人才培養相協調；微觀上在學校體育中合理協調足球與其它排球、籃球、武術、田徑等傳統項目之間的關系，尤其是有自身優勢項目的傳統學校，切不可盲目跟風發展足球，荒廢自身優勢項目.如果處理不好上述關系，那“校園足球”政策從執行一開始，自身就會陷入缺乏合適執行環境的困惑中，致使無法執行.

5.2建議

首先，沒有一個單一的問題可以稱為社會問題，從而被提升為政策問題而被執行.從政策制定角度，政策制定的準備期限是否足夠充足值得思考.在當前條件下“校園足球”政策還需要相關配套領域政策的大力支持，建全相關立法給予法律保證，增強政策執行的權威性和強制性.政策制定者既要看到“自上而下”政策的優勢，又要考慮基層政府和校園對“校園足球”政策執行的可行性.作為政策制定者的政府和政策參與的智囊團，還要考慮到政策的“投入—產出”效益.

其次，充分發揮組織團體對“校園足球”政策執行的作用.足球組織團體對于維護足球發展利益起著關鍵性作用，應有效調動其積極性.這樣可以緩解國家、政府的財政負擔.國家也可以適當放寬體育產業政策，給予足球組織團體更多的保護自身利益的權利.充分發揮“自下而上”足球組織團體的作用，避免政策執行方向單一性.

再者，相當多數的學校對于政策的執行存在著缺乏職業教師、教學場地不足、資金不足、學生配合程度不高等關鍵問題.對于只有政策上的壓力缺乏財政上支持的學校領導人校長來說，“校園足球”政策無非是給予基層執行者的巨大壓力.所以不可避免的會使部分學校出現投機取巧和走過場的現象.同時我國幅員遼闊，東西部經濟發展不平衡，南北環境差異大，所以在“校園足球”政策在執行推進過程中，應該有選擇的城市、學校重點發展，以點帶動面的普及發展.

此外，大眾傳媒不光要對“校園足球”政策予以大力宣傳，更要對足球運動價值給予宣傳.增強家長對足球的了解，對“校園足球”政策知識的了解，以此消除家長對此項政策目的“不明”的隱患.

總之，足球課可以開展，但是要讓每個學生都參與其中，在全國范圍內的普及，如果單是自上而下的政策強制性執行，不能博得學生和大眾的真正參與，“校園足球”政策難免淪為一陣“春風”.那么政策所要達到的目標就將難以實現.某一領域的政策問題總是關聯著其他領域的政策問題，而政策的執行又與政策執行環境密不可分，相輔相成.所以，避免政策“夭折”.應充分考慮是否已經具備執行“校園足球”政策的相配套的政策和執行的環境.應劃分區域，從實際情況出發，避免姚明所說的“大躍進”現象的發生.

［1］佚名.體育總局：加大中國足球政策支持經費投入概念股掘金[EB/OL].(2012-12-26)[2016-06-08].http：//news.stcn.com/2012/ 10204195.shtm l.

［2］牛志明.福音！教育部將助推校園足球蔡振華足協指條明路[EB/OL].(2013-06-02)[2016-06-08].http：//sports.sina.com.cn/c/2013-06 -02/22536601492.shtm l.

［3］慈鑫.校園足球發展規劃“升級版”即將實施[N].中國青年報，2014-12-26（08）.

［4］陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2011.

［5］樸貞子，金炯烈，李洪霞.政策執行論[M].北京：中國社會科學出版社，2010：38.

［6］任振朋.博弈視角下校園足球主管部門的“責任”分析[J].福建體育科技，2016，35（1）：12-14.

［7］(美)卡爾·帕頓，（美）大衛·沙偉奇.政策分析和規劃的初步方法[M].孫蘭芝，胡啟生，譯.北京：華夏出版社，2001：205-206.

Analysis on Cam pus Football Policy Im p lementation of Environment

RENZhen-Peng，CUI Yong-Heng
（School ofPhysical Education and SportScience，Fujian Normal University，Fuzhou 350108，Fujian，China）

The paper used the method of documentary,logical analysis,in accordance with the Public Policy on Public Policy Implementation，from the two aspects of the internal environment and external environment(political, economic,and social),and analyzed campus football campus policy in the implementation process of internal and external environment.The results showed that campus football policy implementation on the external environment and political environment were good,which have been referred to many times by the national leaders.The less developed traditional society for football knowledge,the underdeveloped economy and the unfavorable social and economic environment hindered the campus football policy execution；as for the internal execution environment, policy subject execution is more or less the competence games within the parties involved,hindering the implementation of the policy of the campus football.Finally an overview and reflection,and suggestions are put forward.

school football；public policy；implementation ofenvironmental

G812.3

A

1007-5348（2016）08-0068-05

2016-06-17

任振朋（1988-），男，河南濮陽人，福建師范大學體育科學學院碩士研究生；研究方向：體育理論，體育文化，校園足球.

（責任編輯：歐愷）