從團體標準說開云　關于《團體標準化　第1部分：良好行為指南》的聯想

●　李正權

從團體標準說開云關于《團體標準化第1部分：良好行為指南》的聯想

●李正權

今年4月25日，國家質檢總局、國家標準委批準發布GB/T 20004.1-2016《團體標準化第1部分：良好行為指南》。很反常的是，同時發布的其他200多項標準，都多少還有一個過渡期，只有這個標準和另一個術語類的標準從發布之日起就開始實施，可見多少有一點迫切的意味。

為什么要弄個團體標準化？

按該標準的規定，所謂團體標準，就是“由團體按照團體確立的標準制定程序自主制定發布，由社會自愿采用的標準”。目前，我國的標準大致分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準4個等級，我不知道團體標準出來后，介于這4個等級之中，使其變為5個等級，還是獨立于這4個等級之外，另成一個體系。

在漢語中，團體、集體、團伙、集團等與組織的內涵和外延往往是模糊的，界限往往不清。為弄清這個標準的適用范圍，首先就要弄清標準對“團體”的定義。在GB/T 20004.1中，團體被定義為“具有法人資格，且具備相應專業技術能力、標準化工作能力和組織管理能力的學會、協會、商會、聯合會和產業技術聯盟等社會團體”。社會團體是當代中國政治生活的重要組成部分，目前的社會團體都帶有準官方性質。國務院發布的《社會團體登記管理條例》第三條就規定：“成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，并依照本條例的規定進行登記。”所謂業務主管部門，是指縣級以上各級人民政府有關部門及其授權的組織。事實上，在中國，這樣的社會團體實際上附屬在業務主管部門之下。

中國有全國性社會團體近2 000個。其中使用行政編制或事業編制，由國家財政撥款的社會團體約200個。在這近200個團體中，全國總工會、共青團中央、全國婦聯的政治地位特殊，社會影響廣泛，且不論。還有16個社會團體的政治地位雖然不及上述3個社會團體，但也比較特殊。它們分別是：中國文聯（聯合會）、中國科協（協會）、全國僑聯（聯合會）、中國作協（協會）、中國法學會（協會）、對外友協（協會）、貿促會（協會）、中國殘聯（聯合會）、宋慶齡基金會、中國記協（協會）、全國臺聯（聯合會）、黃埔軍校同學會、外交學會、中國紅十字總會（協會）、中國職工思想政治工作研究會、歐美同學會。以上19個社會團體的主要任務、機構編制和領導職數由中央機構編制管理部門直接確定，它們雖然是非政府性的組織，但在很大程度上行使著部分政府職能。那么，首先我們就要碰到這樣一個問題：這些行使著部分政府職能的團體，可不可以制定和發布標準？它們制定和發布的標準，與現行的行業標準又有哪些不同呢？

標準說了，要“具備相應專業技術能力、標準化工作能力和組織管理能力的”的團體才適用這個標準，我們就把上面那些學會、協會、聯合會之類排除掉吧（其實像科協之類可能要排除也不妥吧）。據統計，截至2007年底，全國共有各類民間組織38.1萬個，其中社團20.7萬個，按其主管單位的不同，分為國、省（部）、市（廳）、縣（處）等不同級別。既然如此，那么這些團體制定和發布的標準，其使用范圍又如何限定？例如某縣（處）級主管的團體制定和發布的標準，萬一與諸如國家標準、行業標準、地方標準相沖突，低于國家標準、行業標準、地方標準，又該怎么處理？事實上，標準打架的問題在中國并非絕無僅有，前幾年鬧得沸沸揚揚的農夫山泉標準事件就是一個典型例證。在這樣的條件下，再來一個團體標準化，會不會造成新的更多的混亂呢？

我猜想，隨著政府簡政放權，團體與政府逐漸脫鉤，行業標準已經面臨某種危機，急需有關行業協會、商會之類的團體組織來彌補政府退出的空缺，才提出了團體標準化的問題。也就是說，今后的行業標準可能不再由相關部委來組織制定，而由相關的行業團體來制定，逐漸減少行業標準，或者是用團體標準部分代替行業標準，或者是用團體標準彌補行業標準，或者是讓團體標準優于行業標準從而讓社會特別是企事業組織多一種選擇，或者是在行業標準沒有出臺之前讓團體標準先試行一段時間再出臺行業標準。如果這樣一些的猜想沒有錯的話，那么，GB/T 20004.1的出臺不僅是必要的，也是及時的，甚至還是迫切的。

如何防范團體標準的道德風險？

我們知道，一旦脫離了政府，作為“具有法人資格，且具備相應專業技術能力、標準化工作能力和組織管理能力的學會、協會、商會、聯合會和產業技術聯盟等社會團體”，雖然可能并不以營利為目的，但它們的生存卻是以會費為基礎的。或者說，它們其實都是由企事業單位供養的。例如作為輕工業全國性、綜合性的、具有服務和管理職能的工業性中介組織的中國輕工業聯合會（China Light Industry Council），就是主要由各種所有制的輕工企業、事業、社會團體組成的，所有會員都必須按規定交納會費。章程規定：“會員如果2年無故不繳納會費或不參加活動的，視為自動退會。”章程還規定：“本會經費來源：（一）會費；（二）捐贈；（三）政府資助；（四）在核準的業務范圍內開展活動或服務的收入，包括主辦、支持各類業務活動的收入等；（五）利息；（六）其他合法收入。”顯然，這樣的團體既有其自身的利益，又要代表其會員的利益。與政府部門相比，與企事業組織的關系更加密切，受企事業組織的影響和制約更大。由它們制定的發布的標準，與過去的行業標準相比，可能更偏重于維護企事業單位的利益。因此，團體標準存在著一定的道德風險。

正因為團體標準可能存在著道德風險，GB/T 20004.1才叫作“良好行為指南”，而尚未發布的GB/T 20004.2則叫作“良好行為評價”。顯然，GB/ T 20004這兩個國家標準，實際上是為防范團體標準化工作的道德風險制定規則，向團體標準化提出了相應的道德性要求。標準的總則規定了開放、公平、透明、協商一致、促進貿易和交流的基本原則，要求“妥善解決有關重要利益相關方對于實質性問題的反對意見，按照程序考慮有關各方的觀點并且協調所有爭議，獲得團體成員普遍同意。”“符合市場、貿易需求，不扭曲分裂市場，不妨礙公平競爭，不限制團體標準實施者基于團體標準開發競爭性技術和進行技術創新，促進行業的健康發展。”但是，筆者認為，這樣的原則以及標準為實施這些原則所規定的組織管理、制定程序、編寫和推廣運用都還不夠。

我們知道，標準，特別是產品標準，往往是開放型的。也就是說，標準不僅要影響和制約實施或執行標準的組織和個人，也可能影響和制約接受標準或接受按標準生產的產品的組織和個人。例如企業按產品標準生產，肯定要影響和制約企業的行為，產品生產出來了，接受和使用產品的顧客實際上也受到產品標準的影響和制約。如果團體制定標準時，過多地受自己的會員特別是企事業組織的影響，很可能降低相關要求，使標準低于社會的需求和期望； 當然也可能提高相關要求，使標準高于社會的需求和期望。低于社會的需求和期望，很可能侵害顧客和社會（廣泛意義上的顧客，下同）的利益，甚至可能給顧客和社會造成損害；過分高于顧客和社會的需求和期望，又可能增大產品的成本，從而提高產品的價格或使用費用，也可能產生侵害或損害顧客和社會利益的情況。過去，國家標準也好，行業標準也好，雖然實際上也是諸如輕工業聯合會這樣的社會團體在起草或制定，甚至是由企業在起草或制定，但畢竟要通過政府部門審定，有一個把關者。政府作為企事業組織與顧客和社會之外的第三方，雖然可能偏向于企事業組織一方，但還是不能不考慮顧客和社會的利益。如果用團體標準代替行業標準，那么誰來把關呢？誰來考慮顧客和社會的利益呢？

筆者當然注意到“團體標準”的定義中“由社會自愿采用”的規定。這是不是說，團體標準都是推薦性標準，不具有強制性呢？GB/T 20004.1沒有明確規定，但暗含著類似的意思。既然是推薦性的標準，社會可以采用，也可以不采用。也就是說，在具體交易中，顧客和社會都可以不認可這樣的團體標準。只有在團體標準高于其他標準，或者說，只有在團體標準對顧客和社會更有利一些的情況下，顧客和社會才會采用。當然，如果沒有其他標準，顧客和社會也只有接受團體標準，即使團體標準不符合顧客和社會的需求和期望，但因為了勝于無，也無可奈何。

由于存在這樣的問題，為了防范可能出現的道德風險，或者為了將可能出現的道德風險降低到社會能夠接受或容忍的水平，能否在今后修訂GB/T 20004.1的時候給團體標準的制定設一定的門檻或一定的把關程序呢？例如向社會廣泛征求意見，例如吸收顧客和社會代表參與，例如標準正式定稿前舉辦聽證會吸收各相關方特別是顧客和社會方面的意見和建議，例如設置必要的道德性質的審查程序，等等。否則，現有的要求和程序可能無法完全滿足“良好行為”的要求，可能無法防范相應的道德風險，很可能出現整個團體標準化的，或某個標準的，或某個標準某個要求的“無良行為”，損害顧客和社會的利益。

團體標準能否代替其他標準？

長期的計劃經濟，使我國的標準化工作長期落后于世界先進水平。改革開放后，標準化工作才有了長足的進展。1988年，《中華人民共和國標準化法》正式發布，至今也快30年了。但我們卻一直沒有團體標準。事實上，世界上大多數國家的標準都不是由政府或主要不是由政府來主持制定的，而是由團體來制定的。即使有了GB/T 20004系列標準，鑒于中國團體的性質與國外團體的性質具有一定的差異性，團體標準可能依然難以脫離政府色彩。因此，團體標準能否代替其他標準就可能成為一個問題。

首先，國家標準是中國最高等級的標準。國際標準或國外先進標準，都只有轉化成（包括等同采用或等效采用）國家標準后，才具有相應的法律效力。團體標準雖然不可能代替國家標準，但可以通過一定的程序，上升為國家標準。事實上，相當多的國家標準都是由行業標準、地方標準上升而來的，甚至企業標準也可以上升為國家標準，團體標準可以上升為國家標準也就理所當然，甚至改變團體標準的性質，從推薦性的標準上升為強制性的國家標準。

其次，團體標準很可能在一定程度上代替或彌補或補充相關的行業標準。事實上，如今的行業標準雖然名義上是由政府部門制定和發布的，但負責起草編寫的還是相關的團體，例如協會、學會、聯合會之類。隨著政府機構的精簡和政府職能的轉化，政府部門制定標準的職能將逐漸弱化，行業標準也將隨之簡化或弱化，需要團體標準來彌補這樣的簡化和弱化。同時，行業標準如果不完善或沒有細化，也需要團體標準來完善和細化，也就是團體標準可以起到一個補充的作用。

再次，團體標準與地方標準的關系就較為復雜了。一是全國性的團體，也就是在民政部注冊，由國務院或其他中央部委業務主管單位審查同意成立的團體，其制定和發布的團體標準如果與地方標準相沖突，特別是弱于地方標準，很可能讓企事業組織無所適從。從適用范圍來看，這樣的標準帶有全國的性質，似乎高于地方標準，但由于是團體制定和發布的，其權威性又低于地方政府制定和發布的地方標準。企事業組織可以鉆其中的空子，按相對較低的標準要求向顧客提供產品，顧客很可能無法選擇。一旦利益受到嚴重損害，即使訴諸法律，如果沒有相關法律法規明確規定哪種標準更具有法律效力，也可能給法官造成不必要的困惑。二是地方性的團體，也就是在地方民政局注冊，由地方的業務主管單位審查同意成立的團體，其制定和發布的團體標準，是只能供本地方的企事業組織采用還是可以供其他地方的企事業組織采用，也需要有明確的規定。否則，一旦出現諸如質量安全方面的問題，企事業組織就可以用“我的產品是符合某某團體標準的”來進行搪塞。特別是如今一些地方團體往往給自己加上諸如“全國”“中華”“華夏”甚至“全球”“世界”之類頭銜，讓人分不清究竟，更可能造成這樣的問題。

最后，團體標準與企業標準也存在著一定的問題。GB/T 20004.1規定，團體標準“由社會自愿采用”。企事業組織采用團體標準，可以節省自己制定企事業標準的費用，但其前提是團體標準應當符合企事業組織的需要。一般來說，競爭力較強的企事業組織，往往需要要求更高的標準，團體標準難以完全代替企事業組織自己制定的標準。企事業組織的競爭力較差，很可能難以滿足團體標準的要求，它就可以不采用這樣的團體標準。這樣，團體標準的適用范圍就可能大打折扣。

不管怎么說，推行團體標準化工作，在現有4個層次的標準之外再有一個團體標準的層次，是中國標準化事業的一大進步。但是，對我們來說，團體標準畢竟還是一個新東西，還需要在實踐中逐步探索，逐步完善，使其發揮更大更好的作用。其中很重要的一點就是用法律（例如修訂《中華人民共和國標準化法》）法規（例如修訂《中華人民共和國標準化法實施細則》）來規范團體標準的地位、作用、法律效力。