基本建設預算管理現狀與對策

易志宇

基本建設預算管理現狀與對策

易志宇

本文圍繞基本建設預算管理展開，首先梳理國內相關政策、制度以及發展歷程，再根據預算管理的理論發展進行國內外文獻動態述評。接著指出我國目前在基本建設預算管理方面存在的問題和不足，最后結合新《預算法》以及國家新政策提出可行的改進方法。

基本建設預算管理全面預算

基本建設預算是從預先計算擬建工程，到籌建竣工驗收所需要的全部建設費用的經濟技術文件。對基本建設投資進行核算、分配、監督和管理主要依靠基本建設預算，國家對基本建設進行有效管理和科學控制也是依靠基建預算。基建預算通過考核全部成本費用，對建設投資的核算、分配、監督等過程實現管理，成為企業控制成本的重要方式，也是企業可選擇的最佳設計方案。

一、我國基建預算管理發展歷程

我國的基本建設預算制度是建立在我國基本建設事業與管理體制的基礎之上，根據我國特有的發展歷史和經濟改革，我國企業基建預算管理的發展分為三個階段。

（一）生產技術財務的綜合計劃時期

這段時期是指1953年到1978年，也就是我國實行計劃經濟時期。作為整體國民經濟的重要組成部分，企業并不能自主經營，不能制定投資基本建設的預算，而是以財務收支計劃的形式進行代替。上級主管部門審核企業上交的財務收支計劃，企業根據審核通過后的計劃，接受國家的統一調配，再利用分配的資源進行基礎設施建設。在這樣的情況下，企業先是組織計劃部門編寫生產計劃，接著由財務部門編寫財務計劃，再是倉儲部門編寫原材料供應計劃，然后由生產部門編寫日常生產計劃，最后由計劃部門小結，構成生產技術財務綜合計劃。這份計劃既能夠作為基建預算成本管理的依據，又能作為主管部門日后監督檢查的憑證。總體來看，生產技術財務綜合計劃能勉強劃分為預算的一種，但存在很大的問題：預算編制的起點并不是銷售而是生產；預算的執行結果不能夠與執行者的相關利益關聯。因此，這種計劃并不能算是現代意義上的基建預算管理。

（二）責任成本的預算時期

這段時期是指改革開放1978年到1994年。1978年春，財政部向中共中央建議，為了建設布局的合理安排、基本建設的管理整頓，需要建立起更加嚴格的經濟責任制。同年9月，國務院決定在基本建設投資的預算中再追加48億元，加上1-8月已經追加投入的35億元，使1978年的基建國家預算總額高達415億元，是僅次于1959年與1960年的又一次高積累。從1981年到1994年基本建設投資的預算總額達5601.96億元，從1981年的296.76億元到1994年的529.57億元，13年間漲幅為78.45%。整體來看，投入逐年遞增，但個別年間卻是負增長。不過相比計劃經濟時期，已經有了不小的進步。因此企業管理也順應改革開放的大背景，從完成上級主管部門的計劃預算，轉變為追求利潤最大化。企業開始逐漸重視預算管理，尤其是基建預算管理越來越能夠幫助企業完成經營目標。

（三）全面預算管理時期

這段時期是指1994年持續到現在。1998年，財政部增發1000億長期國債，這筆國債在1998、1999兩年列入了國家預算，并專項投資用于國民經濟和社會發展的基礎設施建設。1999年，國家經貿委發布《關于國有大中型企業建立現代企業制度和加強企業管理的規范意見》，并在《意見》中使用“全面預算管理”的字眼，明確提出需要在國有大中型企業中推廣。2002年，財政部在《企業國有資本與財務管理暫行辦法》中明確提出，企業應當將財務預算管理制度納入日常經營管理。2006年上半年，財政部在《關于企業實行財務預算管理的指導意見》中明確要求，包括基建預算管理在內的全面預算管理應當被全面實行。2006年下半年，財政部修訂了《企業財務通則》，進一步確定了企業在實施全面預算管理方面的總目標。2007年，國資委公布《中央企業財務預算管理暫行辦法》；2011年，國資委又公布了《關于進一步深化中央企業全面預算管理工作的通知》，這兩份文件明確提出了在中央企業進行預算管理的總體要求。2008年，財政部等五部委聯合公布了《企業內部控制基本規范》，明確將預算管理作為重要的風險控制措施和控制活動。

圖1為1995年至2014年我國基本建設投資的歷年預算額，可以看出20年間我國政府在基本建設上投入的預算發生了翻天覆地的變化，從1995年的621.05億元到2014年的26745.42億元，增幅為42倍，遠遠超過責任成本預算時期，而且每一年的增長率都十分可觀，充分說明國家在全面預算時期更加重視基建投資預算。（單位：億元）

圖11995 -2014年歷年我國對基本建設投資的預算

二、預算管理文獻綜述

（一）預算管理萌芽期

預算管理在企業運用之前，都是由國家宏觀把握，運用于國家財政稅收。這一點最早在亞當斯密的《國富論》中有所提及。西方國家在20世紀初開始將預算管理的概念引入企業。不論是泰羅的《科學管理原理》，美國政府的《預算與會計法案》，麥金內的《預算控制論》，還是李漢恩《企業經濟計劃——商業預算》，都不斷地為預算管理在企業中的運用打下了堅實的理論基礎。

（二）預算管理發展期

20世紀中葉以來，針對預算管理的理論研究越來越多。Argyris（1952）提出了“預算參與”的概念，建議引入工人參與預算編制過程。Lewis（1952）首創“零基預算”概念。Pyhrr（1970）更是編制出了適合于企業的零基預算法。LowShaw（1968）和Schiff、Lewin（1968）分別提到了“預算松弛”現象的存在。而以美國杜邦公司、通用集團為代表的大型企業開始逐步引入預算管理方法，并取得不俗的成果。

（三）預算管理改進期

20世紀80年代以來，Ruhl、Hartnan（1994），Anthony、Govindarajan（1998）以及湯谷良等（2004）都選擇以案例的形式將融合后的預算與公司戰略呈現出來，以使預算管理成為推進實現企業戰略目標的手段。Cooper、Kaplan（1998），Antos、James（1999），歐佩玉等（2004）以及潘飛等（2004）都指出能夠將作業成本法引入預算管理形成作業預算，助力企業提高經營效率。章顯中（2002），張瑞君等（2006）認為能夠將預算管理與價值鏈進行結合，進一步提高資源配置以實現最大化產出。這一時期的學者們普遍肯定了預算管理的重要性，并在此基礎上，不斷提出新方法與預算管理融合以提高企業效率。

三、基建預算管理現存問題

（一）基建預算管理的流程不完善

現階段，許多企業仍然認為基建預算是管理制度的一部分，只將其視為計劃經濟時期的產物，從而“關起門來”自顧自地編制預算，并沒有對編制的事前工作進行充分地調研。這樣編制出的預算脫離企業的事實而存在，無法在工作中實施。在預算編制工作中具體存在以下問題：一是基建預算管理制度不完善。一套完整的基建預算管理制度應涵蓋基建預算總則、基建預算編制流程、預算與實際的差異分析、預算考核與激勵等方面。但有部分企業將預算體系視作預算編制的一部分。二是預算組織體系不完善。組織體系的完善是能夠有效實施基建預算管理的重要前提。

（二）基建預算管理控制措施不當

基建預算貫穿于整個管理過程之中，無論是在事前調研、事中實施或是事后監控階段，都能有效加強內部控制，從而減少基建過程中的浪費。基建預算可以識別出基建費用支出明細可能存在的風險，進而有針對性地采取管控措施來防范和化解風險。但是，由于目前企業中的基建預算管理控制措施不當，無法實現規避運營風險的目標，也無法為企業高管帶來有用的決策信息。

（三）基建預算管理缺乏有效的監督

《預算法》中規定財政相關部門必須加強預算監督、分配的職能。基建項目由財政部門進行全過程監督，財政部門能夠對財政性建設資金實行統一管理，對項目進行跟蹤管理，進一步加強預算的監督與約束。在企業也是同樣適用，由于監督意識的缺乏，對于基建預算執行流程的定期檢查和分析，很多企業并沒有進行規范，因而在預算執行過程中，部分企業對基建部門預算的實際執行情況疏于監管。

（四）對基建預算管理的考核不到位

基建預算是基建部門員工績效考核的依據，也是企業基建部門實施績效管理的基礎。預算和績效管理二者結合，使“有章可循，有法可依”能夠真正被企業落實到對部門和員工的考核中。預算管理認為管理的過程和結果同等重要。將過程、結果以及業績考核評價有機地結合起來，能夠使預算管理和績效考核融合為一個整體。但是，許多企業針對各部門基建預算管理的考評缺乏溝通交流，各部門考核相互隔離，局限性較大。

圖2 基建單位基本預算管理流程圖

四、新政策下基建預算管理改進方法

（一）優化基建預算管理流程，推進預算公開

1、健全預算標準體系。為進一步完善預算編制管理過程中的基本支出定額標準體系，應結合標準的基礎支撐功能，推動支出定額標準體系在基建單位項目中的運用。嚴格管控基建單位的運行經費，統一基建單位運行經費定額標準和服務標準。對人員編制和資產管理加強管理工作，結合預算管理與人員編制、資產管理的機制，將部門預決算和總體預決算作為分類基礎。基建單位基本預算管理流程圖如圖2所示。

要全面優化基建預算管理流程，最關鍵的出發點就是設計工作。在規劃和可研階段，重點工作是以設計規劃為基礎，計算編制相應的投資預算。然而在基建單位的實際工作中，有的設計人員盲目追求項目規模，設計的建筑多華而不實，導致大筆項目資金浪費。基建單位應確保項目的設計兼顧到安全、外觀、功能等各方面，做到因地制宜，以設計出節約用地、各方面均衡、投資規模較少的項目為目的。在具體設計過程中，應當盡量使用合理的結構和高強度輕質材料，平衡好功能和建筑材料費用、運輸費之間的關系。

在預算執行過程中，也應當同時對原有資金集中支付管理進行相關改革。與支付集中管理在采購資金中的新形式和改革內容相比，預算管理中的資金集中支付更加直觀，能夠充分發揮采購資金中預算管理和集中支付的作用，有效規范基建項目的業務流程。除此之外，可以運用相關支付手段，實現管理質量的提升。運用科學有效的方式對基建項目預算管理的各環節（包括編制、審批、執行、分析、監管等）進行管理，實現各部門之間的橫縱聯合。與此同時，也要對市場情況持續關注，考慮對項目建設的綜合影響，根據規范的預算管理流程增加效率、提高效益。

2、積極推進預決算公開

（1）預決算信息公開的準備工作。在準備階段，企業的首要工作是審查基建部門與其下屬單位間的關系，明確在預決算信息中是否牽涉到秘密信息以及與此涉密信息相關的部門，并進一步細分決算信息的類別，預決算信息的類別包括基本支出和項目支出兩大部分，保證信息的真實性、可靠性、正確性、可理解性。同時還應當確保當前使用的會計電算化軟件的時效性，根據政府規定及時進行調整。

（2）預算信息公開工作。基建單位應著力改善預算信息的公開工作，對公開的預算信息內容進一步細化，按照由上至下、由廣至細的原則，將部門預算信息逐步細化至基本支出的范圍，尤其關注社會公眾較為關切的問題，積極對相關規范、制度進行整改和完善。基建單位的年度預算信息應當根據政府發布的統一條例和規范的格式進行書面公開，公開的內容應當同時包含本級預算和所屬部門的預算。其次，基建單位應加強審核工作，必須保證預算信息公開內容的完整性、可靠性。根據政策規定，基建單位必須及時上繳預算收入，并對過去年度因特殊情況未能上繳的預算收入及時進行催繳，目的是確保所上繳的預算收入的完整性。對于月度計劃，基建單位的各業務部門應當嚴格按照先預算后支出的基本原則，以月度預算支出計劃表的形式將本部門的預算支出交由財務部備案，并在支出實際發生時，相關業務部門依照審批要求提供相應的票據、資料向財務部提交支付申請，在財務部審核之后再完成后續支付、記賬流程。最后，只有各部門嚴格遵守合理的規章制度辦事，才能確保預算流程的高質量和高效率，并促進預算信息公開工作的完善。

（3）決算信息公開工作。在公開決算信息時，基建單位應當先完成各部門的決算信息收集工作，按照相關規定對信息進行審核、整合和匯總，最后以報告的形式提交財政部門。在得到財政部門的批復之后，應在不超過一個月的時間內通過官方網站公開發布，讓社會公眾能夠及時完整地掌握決算信息。同時，財務部門應對審核工作的質量進行把握，從不同維度（如行業維度、時間維度）和不同角度對預決算信息的差異進行比較分析，確保決算信息的準確性。需要注意的是，應重點加強對三公經費決算信息的審查，細查其總額和明細，將重點放在不同部門、不同年度和預決算有較大差距的數額上，對其認真地進行調查取證、分析，并對相關信息作出合理解釋，保障社會公眾的知情權。

（二）改進基建預算管理控制措施，建立跨年度預算平衡機制

嚴格的基建項目預算管理控制制度，能夠標準化和規范化預算管理過程，使具體制度更具有操作性，達到約束預算管理相關責任主體的目標。其次，還應當根據具體情況設立專門預算管理組織。進一步督促各部門加強對項目庫的管理工作，編制三年期滾動規劃，涉及資金支持的應當與三年期滾動預算規劃銜接，完善基建項目預算審核體系，應結合外部的經濟和政策環境，將約束性收入預算轉變為預期性收入預算，進行科學預測，提高預算的統籌能力。預算管理組織還應當積極協調各部門之間的信息和資源共享，確保各部門基礎建設的一致性。對于實際實施過程中存在的部門間矛盾或管理沖突，應當及時進行調解。預算管理控制應當涵蓋以下項目：合同管理控制、物資采購與材料價差的控制。工程物資和材料價差是建筑費用最主要的部分，對物資采購與材料價差的控制，應當參照年度投資計劃中相應的物資采購計劃進行追蹤控制，同時應當參考同行業、類似項目、不同年度等的數據進行類別分析，確保采購費用的合理性。

（三）完善基建預算管理分析及監督機制，確保預算資金安全

基建預算管理的分析及監督機制依托于合理的部門設置和人員安排而存在，是對預算資金集中支付等環節的重要保障。在運行過程中，各部門以及各部門人員之間應為互相制約關系，才能促進基建預算管理分析和監督職能的實現。涉及大宗設備、材料的采購項目，應當經由采購部門制定采購預案，再由當地政府主管部門組織公開招標的方式選擇供貨商。對于“三重一大”項目，基建單位可以采取合理的聯簽制度。在預算管理的各環節中，基建單位應當及時對所收集的預算信息進行分析，積極控制和降低建筑成本。

（四）健全基建預算績效管理機制，明確責任意識

除了在預算管理流程中加強管理控制和分析，還需要進一步確保基建項目預算績效管理的完整性，健全基建預算績效管理機制應以評價結果為基礎，并完善預算管理流程。各部門應當嚴格按照預算計劃、項目進度和相關規定進行資金支付的辦理，財務部門應當根據規定及時批復，同時對于涉及政府采購的采購項目應當嚴格遵守相關規定。

基建單位預算管理基本理念的核心是考核與獎懲，只有明確基本理念，才能保證基建項目預算管理的實際有效運行。除了對建設項目中實際額與預算額的差異進行比較分析之外，還應當針對已發現的問題，不斷完善預算管理制度與優化獎懲制度，設立職能明確的績效管理機構，規范預算績效管理，從而推動企業支出績效管理的發展。

（作者單位：國網湖北省電力公司鄂州供電公司財務部）

1.陳敏東.2010.基于價值鏈的企業全面預算管理研究[D].蘇州大學。

2.寇麗梅.2010.事業單位基建會計并入事業會計核算研究[D].中國農業科學院。

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