社會資本進入教育領域的政策解析

朱愛國 張傳萍

社會資本進入教育領域的政策解析

朱愛國 張傳萍

引導社會資本進入教育領域，是新形勢下國家大力發展民辦教育、擴大優質教育資源供給、提高公共服務水平的重大決策。本文在系統梳理國家和地方現有政策，評估現有政策內涵、價值和特點、效力的基礎上，提出完善社會資本進入教育領域的政策建議，在法人登記、產權流轉、回報獎勵等方面，創新體制機制，形成新的政策體系框架。

社會資本教育領域政策設計

黨的十八屆五中全會強調，“增加公共服務供給，創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸納社會資本參與”。這為新時期教育體制改革特別是辦學體制改革指明了方向。我國社會資本具有廣闊的市場和潛力。然而近年來社會資本在國內外投資屢受打擊的事實表明：沒有完善的配套政策扶持，其投資的力度和效果均受到嚴重的制約。完善有關政策，引導社會資本沿著制度化的政策路徑與資金需求方實現有效對接，實現教育的效率、質量、公平和社會責任的目標最大化，實現政府、教育和資本的多方共贏，是一個重要而有意義的課題。

一、現有社會資本進入教育領域的政策內涵

所謂社會資本，是指國家機構以外的社會團體、組織、企事業單位或者個人，運用非財政性資金、實物、人力、品牌所形成的信用、資源和能力的總和。目前國家和地方已有政策中大都稱之為“民間資本和社會力量”。各項政策的核心是扶持性政策，主要體現在土地、稅費、財政、金融、收費、教師和學生權益保護等方面。

（一)用地政策

主要有四方面。一是納入規劃。將社會資本投入教育領域的基本建設項目納入當地土地利用總體規劃和年度土地利用計劃。二是分類供地。對非營利性民辦學校和民辦教育培訓機構的建設用地，以行政劃撥方式供地；對營利性民辦學校和民辦教育培訓機構的建設用地，采取有償出讓方式供地。三是挖潛存量。鼓勵將閑置廠房、倉庫等存量土地改造成雙創基地；鼓勵社會資本對醫院、學校等閑置資源進行整合改造；鼓勵采用租賃方式供應教育設施用地，最大限度地盤活利用現有資源。四是嚴格使用。新建或擴建民辦學校須征用土地時，可按有關規定給予優惠。但不得以新建、擴建學校為名義先征地，后另作其他用途（如建商品房、開賓館、建工廠等），從中漁利。

(二）稅費優惠政策

主要有三方面。一是區別對待。根據舉辦者是否具有公益性質加以區分，如果舉辦者不謀求任何回報，這類學校理應享受與公辦學校同等的各種稅收優惠政策待遇，而對于取得回報的民辦學校應當在依法享受優惠政策的同時履行一定的納稅義務。二是鼓勵捐贈。企業、公民個人和社會組織通過公益性社會團體或縣以上政府及其部門向民辦學校捐贈的財物，可以依法享受稅收方面的優惠。此外，各級政府及有關部門對于捐贈事業有杰出貢獻的單位和個人給予公開表彰。三是建立基金。鼓勵民辦學校利用受贈資產和辦學結余依法建立基金會。

（三）金融支持政策

主要有三方面。一是抵押貸款。非營利性的民辦學校和民辦教育培訓機構可將教育設施以外的財產作抵押。營利性的民辦學校和民辦教育培訓機構將可辦理抵押的學校設施、可轉讓的知識產權、學費收費權等作為質押物，向銀行申請貸款。二是信用擔保。鼓勵探索成立國資引導、民資參與的教育擔保公司，為民辦學校提供貸款擔保等服務。三是政府貼息。對于辦學規范、社會信譽度高的民辦學校和民辦教育培訓機構，可建立財政貼息貸款機制。發揮保險風險管理作用，引導民辦學校和民辦教育培訓機構積極投保，降低機構運營風險。

（四）財政支持政策

主要有三方面。一是專項資金。省、市、縣三級政府設立民辦教育發展專項資金，解決突出問題和特殊困難。如，湖南省從2008年起，省級財政除了撥付教育事業經費之外，每年安排在民辦教育發展方面的專項資金高達500萬元，并隨同級財政收入的增長而逐年增加。二是普惠補助。建立政府購買教育服務機制，由財政投入，安排民辦學校生均教育事業經費（主要是人頭經費）和教師社會保障經費。如，溫州市從2011學年起，根據在校學生人數，按當地上年度生均教育事業費標準，對登記注冊的民辦學校予以補助：義務教育階段補助比例為30%至50%，學前教育、高中階段教育補助比例為20%至30%，民辦高校補助比例為15%至20%。三是績效獎勵。由政府財政拿出專項資金，對辦學效益顯著、社會信譽度高的民辦學校和培訓機構進行獎勵。如，寧波市對民辦學校和民辦教育培訓機構每兩年開展一次信用等級評估，對辦學行為規范、社會效益好、信用評價高的單位，由市、縣財政給予一定獎勵性補助。

（五）價格政策

主要有兩方面。一是學費價格。民辦學校向受教育者收取的學費、各種代收代辦費用的項目和標準實行分類收取政策。非營利性學校實行政府審批制，營利性學校實行市場調節機制。二是水電等雜費價格。民辦學校用電、用水、用氣、用熱與公辦學校同價。營利性教育機構實行市場調節價，非營利性教育機構實行政府指導價。

（六）師資保障政策

主要有四方面。一是專業發展。民辦學校教師在資格認定、職稱評審、課題申報、國際交流等方面享受與公辦學校教師同等待遇，指標計劃實行單列。二是工資待遇。參照社會平均工資的一定比例，制定民辦學校專任教師工資發放指導標準（最低標準），原則上不低于當地同類公辦教師的工資標準。三是社會保障。具有教師資格、從事一線教學工作的專任教師，按規定參加各類社會保險，并享受相應的住房公積金待遇。其中非營利性學校的教師參加事業單位保險，營利性的參加企業單位保險。四是教師流動。允許教師在公辦、民辦學校之間流動，鼓勵公辦骨干教師到民辦學校支教，促進民辦教育的優質、可持續發展。

（七）學生權益保障政策

主要有三方面。一是日常管理上，民辦學校學生在學籍管理、升學考試、畢業就業等方面與同級同類公辦學校學生享有同等權利。二是在困難資助上，民辦學校學生享受與公辦學校學生同等的“兩免一補”助學政策。三是學習機會上，所有的民辦學校學生按要求接受同等教育，完成學業，取得學歷、學位證書和技能等級證書，與公辦學校的學生具有同等效力。民辦學校如終止辦學，學生要在同類同質的學校中妥善安排。

二、現有社會資本進入教育領域的政策特點

通過對國家和各省制定的有關社會資本進入教育領域，特別是民辦教育的政策分析，可以發現這些政策呈現如下特點：

（一）民辦教育的合法性不斷增強

從建國初期的對私立學校改造到文革期間民辦教育幾近絕跡,到改革開放初期民辦教育被默認存在,進而成為社會主義教育事業的有益補充和組成部分,最后明確為國家教育事業的重要組成部分和促進教育改革的重要力量。國家對民辦教育的價值認同呈現螺旋式上升的發展趨勢。民辦教育已經成為國民教育體系的重要組成部分。

（二）民辦教育政策日臻完善

從最初的主要以限制性手段為主,到逐漸開始采用一些鼓勵性手段;從早期采用比較單一的鼓勵性手段,到逐漸采用多種組合形式的鼓勵性手段，民辦教育政策體系日趨完善。尤其是浙江省溫州市建立了“1+16”的民辦教育政策體系（即1個綱領性文件+16個配套實施方案），從登記管理、財政扶持、融資政策、產權屬性、合理回報等方面制定了一攬子政策，在全國有較大影響。

(三）民辦教育政策關注的焦點逐步化解

最初關注的是民辦教育的發展環境、法律地位、準入標準等，后逐漸關注師生權益、辦學自主權、經營與非經營性辦學、產權屬性、回報獎勵等具體問題。盡管有些問題尚未得到有效解決,但政府已經逐步在相關政策中關注到了，并將成為后續解決的重點。

三、現有社會資本進入教育領域的政策效力

自2010年《國家教育規劃綱要》頒布實施以來，全國有11個地區、12項涉及民辦教育改革的試點項目。經過試點示范、總結推廣，我國吸引社會資本進入教育領域的政策體系日臻完善，效力充分彰顯。

（一）政策發展環境明顯改善

浙江、云南、寧夏、廣東深圳等地政府部門出臺了一系列扶持與規范民辦教育發展的政策措施，為民辦教育提供了廣闊的發展空間和有利條件。地方民辦教育政策在一定程度上起到了促進當地民辦教育發展加速器和穩定器的作用。比如，浙江溫州“十二五”期間吸引了60多億社會資金進入教育領域舉辦優質高端學校，全市各級各類民辦學校1626所，在校生49.2萬人，占全市在校生總數的32.8%，平均每3個學生中就有1個在民辦學校就讀。

（二）制度瓶頸逐漸突破

上海、福建、云南、寧夏、江西、深圳、溫州等地均設立或增加了民辦教育政府專項資金；衡陽市明確全日制民辦學校的登記管理，給全日制民辦學校劃撥了自收自支事業編制，解決了民辦學校教師身份問題，民辦學校教師有了歸屬感，隊伍趨向穩定。民辦教育在數量規模、所占比重、結構層次和質量特色各方面均在逐步提高。

（三）社會資本投入有效擴大

在政策的推動下，民間資金和社會力量興辦教育熱情得到進一步激發，社會資本加速進入教育領域，進入了活躍期。據不完全統計，2010年《國家教育規劃綱要》頒布實施以來，參與辦學體制改革試點的10個地區，民辦學校資產有了近300億元的增長。其中，云南省近三年新增民辦學校847所，而浙江溫州僅2014年就吸引社會資金40多億元。

（四）辦學活力充分激發

民辦教育展現了體制機制的活力和優勢，也展現出更加廣闊的發展前景、創新動力和成長空間，創造了一批特色和品牌。如，浙江蒼南縣江南實驗學校內涵發展模式形成，學校發展后勁顯著增強；長沙碧桂園威尼斯中英文學校人才培養模式不斷優化，教育教學質量和辦學效益明顯提高。

（五）行業運行風險有所規避

各地對運作社會資本發展教育事業的認識有了明顯提高，出臺了一系列吸引社會資本進入教育領域的政策，提出了許多規避風險的要求和措施，有效完善了民辦教育的發展環境，降低了辦學成本和辦學風險，促進了民辦教育事業和服務健康、可持續發展。

四、現有社會資本進入教育領域的政策反思

近年來，國家和地方出臺的各項政策，給民辦事業的發展帶來了新機遇，極大地推動和引導了社會資本進入教育領域。但與新形勢下人民群眾對多樣化教育的需求相比，與其他行業部門政策相比，還有許多需要完善和改進的地方。

（一）政府監管與學校主權之間的矛盾

為了避免社會資本在進入教育領域的過程中出現市場失靈，政府需要作為公共利益代表，履行公共管理職責，規范管理。然而，政府監管的范圍、程度與學校的自主權之間如何取得均衡，需要把握分寸。總體上看，各省對社會資本進入教育的限制性政策多，促進性政策相對要少一些。限制性政策過多就會束縛社會資本進入教育的渠道，影響學校的自主權。因此，政府管理與學校主權之間如何權衡一直是政策制定應全盤考慮的重要內容。

（二）政策引導對象及調節手段單一

社會資本以及教育領域的外延都比較寬泛。教育領域不僅包括學歷教育，還包括非學歷教育。現有政策，即使在社會資本進入教育做得比較好的浙江溫州，制定的“1+16”一攬子政策體系，更多指向的是民辦教育和學歷教育。在其他各省的政策文件中，社會資本更多集中在資金資助方面。隨著經濟發展對技能人才的需求以及個人終身學習的需要，各種提供非學歷教育的培訓機構大量產生，但是政府對于這些機構的引導不夠。如中小學培訓機構、成人的各種自我提升培訓機構、從事企業管理咨詢和培訓的眾多組織，都難以找到適宜的引導政策或者扶助政策。同時，政府的調節手段也比較單一，將社會資本更多集中在資金和實物方面，而人力和知名品牌相對運用不夠。

（三）政策的缺失和法律的制約

各級政府雖然針對社會資本進入教育領域制定了很多政策，但是尚不能滿足現實的需要，相關的政策還不夠完善。對于投資者的產權歸屬、教師的社會保險以及內部治理結構等問題，都應該在政策上予以正面回應。同時，缺乏積極引導。社會事業項目大都投資回報周期長、短期經濟效益低、準入門檻高，民間資本投資社會事業的意愿普遍較弱，這就需要政府的積極鼓勵與引導。但是目前各地在鼓勵社會資本進入教育領域的獎勵和補助政策尚不足。在政策不是很明朗的情況下，有的社會資本可能采取短期投機行為損害師生權利。同時，在依法治教的大背景下，各級政府必須履行應有的教育職責，各級各類學校必須依法辦學；但教育體制改革又需要突破現行法律制度的約束，影響甚至損害一部分利益既得者。這就在客觀上構成了一對矛盾。

（四）各類顯性和隱性的政策歧視依然存在

目前社會資本進入教育領域還存在種種制度和體制上的障礙。主要有兩個方面的突出問題。一是教師社會保障問題。現實中，雖然民辦學校教師的培養培訓、職稱評定、評模晉級等基本能與公辦學校一致，但教師的社會保障問題是最明顯的歧視，其核心是民辦教師退休待遇遠遠落后于公辦教師。二是投融資問題。民辦學校由于所有制不同，通過信用擔保獲得貸款的難度較大。同時受《物權法》、《擔保法》等法規限制，民辦學校的教育教學設施不得用作抵押，這在一定程度上造成了民辦學校的“貸款難”。在實際操作中，地方政府一般不愿通過政府貼息或出面擔保等方式，主動幫助民辦學校獲取貸款。

五、完善社會資本進入教育領域的政策建議

《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確要求，“建立分類管理、差異化扶持的政策體系，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務”。這是新時期教育發展的一項重大政策，也是辦學體制改革的大方向，因此必須完善現有社會資本進入教育領域的政策體系。

（一）實行更加寬松的準入機制

按照“非禁即入、一視同仁、競爭擇優、合理回報”的原則，全面放寬社會資本市場準入，降低準入門檻，取消各種不合理前置審批事項，最大限度地拓寬社會資本進入教育領域的渠道。社會資本可以利用其資金、市場機制和商業模式等方面的優勢，通過項目融資、特許經營、政府購買服務等方式，參與教育服務項目的立項、設計、建設、運營的全過程，提供個性化、多樣化服務。特別是充分利用“互聯網+”，通過“眾籌”等方式來支持重大公共教育基礎設施的建設和運營，以適應“大眾創業、萬眾創新”的社會生態。

（二）實行分類登記和分類管理

分類管理是推進民辦教育健康發展的根本舉措，也是世界各國私立教育的普遍做法。目前，無論從辦學層次，還是從舉辦主體和舉辦目的來看，我國民辦教育和社會服務均呈現多元化、多樣化特征，必須區分對待、精準施策。這就要求在民辦學校法人分類上取得重要突破，將民辦學校明確劃分為營利性與非營利性兩類，分別按照企業法人和民辦事業單位法人進行登記和管理，使營利性和非營利性界定明確，各得其所。

（三）實行差異化扶持政策

財政應該給予民辦教育多種形式的政策支持，例如土地實行劃撥制，民辦學校執行事業單位的財會制度，教師享受事業單位的同等待遇，實行稅收優惠政策等。但是對教師管理進行剝離，搞代理制，也就是說，教師無論在哪一種類型的學校教書，都享受事業單位的同等待遇；收費實行自主定價，執行企業會計制度，稅收給予適當優惠，財政可以支持，但是以政府購買服務的形式體現。

（四）建立產權流轉和獎勵回報制度

產權不清晰，合理回報政策缺失，是導致社會資本難以進入教育領域、投資者積極性不高的主要障礙。為此，在產權問題上，必須明確出資財產屬于民辦學校和培訓機構出資人所有，出資人產（股）權份額可以轉讓、增設、繼承、贈予，但學校存續期間不得抽回資金。在回報問題上，一是允許回報，規定非營利性民辦學校和培訓機構可以從辦學結余中提取一定比例的經費，用于獎勵出資人；二是合理回報，保持教育的公益性，有一個合理的額度，“允許營利但不暴利”；三是獎勵性回報，在非營利性民辦學校建立政府獎勵性回報制度（政府設定額度），同時允許舉辦營利性民辦學校。

（五）探索更有活力的辦學業態

鼓勵社會資本通過獨資、合資、合作、聯營、租賃等途徑，采取委托管理、服務外包、特許經營、公建民營、公辦民助、民辦公助等方式，舉辦民辦學校和教育培訓機構，提供多樣化教育產品和服務。大力鼓勵政府與社會資本合作（PPP）辦學，探求職業院校混合所有制實現方式。大力推行教育服務外包，采取政府集中購買、學校獨立購買等方式，支持社會力量為學校提供信息化課程包、實訓實習、教師培訓、管理支持、質量監測、就業指導等專業化服務，切實減輕財政負擔，提高資本運作效益。

（六）拓展投融資渠道

教育服務領域投資存在投資金額大、回報周期長、利潤率低的特點，這就決定了大多數中小規模的社會資本必須依靠融資來保障其后續發展資金。而在實際操作中，社會資本投資主體往往由于資信度不高、信用評級缺乏和財務管理不規范等原因，不能滿足信貸要求；同時，相關資產在抵押、質押、擔保上，因為《物權法》和《擔保法》等法規限制而不得用作抵押。因而，民辦學校貸款非常艱難。因此，第一，必須改革民辦教育融資體制，允許民辦學校將收費權、辦學權、知識產權等作為質押物；第二，必須創新民辦教育投資融資形式，組建國資引導、民資參與的教育擔保公司，為民辦學校資金周轉、貸款擔保等金融服務保駕護航；第三，鼓勵和支持民辦教育利用捐贈資金、設立教育基金來發展教育產業；最后，民辦學校還可發行證券，通過以學費收入為基礎的資產證券化來緩解民辦高校資金短缺的情況。

總之，通過頂層設計、基層創新、系統推進，充分發揮市場機制作用，鼓勵和引導社會資金進入教育領域，盡快走上公辦教育保障基本公共服務均等化、民辦教育滿足多樣化教育選擇的發展道路，實現教育結構的整體優化，教育質量的整體提高，教育服務的整體躍進。

（本文系教育部2015年度重點課題“引進社會資本進入教育領域政策設計研究”階段性成果<項目編號：2015EA08>)

（作者單位：湖北省教育科學研究院）

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4.殷亮.教育部長提出“出臺差別化扶持政策”加大支持民辦學校[N].中國教育報，2016-03-09。

（本欄目責任編輯：范紅玉）