法律視角下小產權房問題及解決途徑探討

蔣宇凡

（安慶師范學院法學院，安徽 安慶 246133）

法律視角下小產權房問題及解決途徑探討

蔣宇凡

（安慶師范學院法學院，安徽 安慶 246133）

小產權房問題是在經濟快速發展導致法律相對滯后的情況下產生的社會群體大規模違法問題，其產生導致了農業安全等潛在危害。這一問題難以解決的深層次原因在于其內部較為復雜的立法與實踐、公共利益與個人利益等各類矛盾。因此，在分析矛盾的基礎上，應當從實踐的角度出發，結合法學理論，構建小產權房合法化的科學規劃，從有條件的給予其合法地位到完善其內外的管理，并在這一基礎上深化我國的土地產權制度改革，使得小產權房問題能夠得到切實有效的解決。

小產權房；內在矛盾；解決途徑；土地制度

所謂小產權房，是指在農村集體所有的土地上修建的用于與農村集體外人員交易的房屋或其他建筑物。由于我國的土地結構實行二元機制，農村的土地性質屬于集體所有，與城市的國有土地性質存在差別，因此小產權房無法取得具有法律效力的獨立土地使用權屬證書或者房屋所有權屬證書，屬于違法或違規建筑，而小產權房也無法與集體外人員進行合法的交易。然而小產權房與合法的大產權房相比，價格較低，能夠滿足中低收入階層人員的基本生活需求，因此普遍被這一階層人員接受，形成了大規模的購買熱潮，導致社會集體違法的尷尬局面，有學者形象的將其稱為“小產權房問題”。

在2015年3月1日起正式開始實施的《不動產登記暫行條例》上，小產權房問題的具體解決方案并沒有出現。隨著小產權房規模的不斷加大，這一問題逐漸成為橫亙在城鄉發展建設前的巨大負擔。

1 小產權房問題的產生原因與危害

小產權房問題的出現與我國經濟的高速發展與地區經濟發展差距的進一步加大密不可分。首先，小產權房有龐大的市場需求。在我國經濟高速發展的背景下，城市流動務工人員的數量呈現爆炸式增長。這一部分人群大多選擇在城市定居，但無力承擔市區大產權房的高額價格，轉而購買小產權房，成為小產權房最主要的消費主體。其次，小產權房有價格優勢。由于避免了土地出讓金等中間費用，且地理優勢及相關配套措施較差，小產權房的價格大都遠低于大產權房。對于社會中低收入階層主體來說，價格優勢非常明顯。最后，基層政府對小產權房交易現象的放任乃至暗中鼓勵也推動了小產權房問題的出現。由于基層政府可以從小產權房的交易中收取中間費用，獲取經濟利益，因此大多數的基層政府對小產權房的交易放任不管甚至暗中鼓勵。當小產權房的交易達到一定規模引起相關主體的重視時，其已演變成一種普遍的社會現象，貿然禁止必然導致嚴重的社會問題，必須謹慎處理。[1]

小產權房問題的危害是顯而易見的。一方面，大量小產權房的涌現嚴重侵蝕了農村用地，甚至對農業用地產生威脅，導致我國農業經濟的進一步弱化，對我國的糧食安全造成嚴重損害。另一方面，小產權房的交易也有損法律的權威，使得法律的規定形同虛設。同時，這一問題也增加了我國不動產交易市場的不穩定因素，給我國不動產交易市場的健康發展與完善帶來不必要的隱患。

2 小產權房問題的內在矛盾

小產權房問題作為一個困擾我國土地經濟領域多年的嚴重問題，需要面對的理論困境是相當復雜的。它并不是一個簡單的利益博弈的問題，其內部充斥著各種矛盾。這些矛盾主要表現在以下方面：

2.1 立法與現實的矛盾

小產權房的非法性主要體現在違反了《土地管理法》等相關法律法規對農村集體土地流轉的規定。立法者在進行相關立法時基于對現實的認識而制定相關法律，規定集體所有的土地不得進入商品流通市場自由流通。這在當時我國農村經濟較為落后、農村土地交易價值較低、農民收入主要來自農業生產的經濟背景下是符合社會現實的，有助于保護農民利益。但隨著經濟快速發展，農村經濟受城市輻射影響，土地交易價值大幅上升，單靠農業生產已無法滿足廣大農民的生活需求。[2]而另一方面城市務工人員的大量出現又為小產權房的出現帶來了廣闊的市場。在這種情況下，法律本應及時通過相關主體的解釋或修改適應現實變化，對小產權房交易行為進行規范和調整。然而，在法律相對穩定性和其他因素的影響下，相關法律仍然堅持小產權房的非法性，與現實需求產生出入。這就導致立法與現實的矛盾加大，而小產權房交易主體又缺乏相應的法律知識或懷有僥幸心理，愿意以身試法。因而，立法與現實的矛盾是小產權房問題出現的根本原因。

2.2 法律權威與社會穩定性的矛盾

法治社會最重要的標志之一就是法律的權威，因此，法律應當得到普遍的遵守。不適當的行為遭到法律的否定性評價，行為主體應當為此承擔責任。根據實定法的觀點，小產權房交易行為毫無疑問應該被禁止和打擊，相關主體也應該承擔法律責任。然而，法律的目的就是為了維持社會的平衡與穩定。在一個社會群體普遍違法的情況下，這種法律的意義及作用是值得反思的，這就是所謂的“法不責眾”。根據自然法和社會法學的觀點，并不能直接對小產權房交易行為做出評價，而要綜合社會和正義因素對其評判。實際上，鑒于小產權房在現代社會里的普遍性，顯而易見的是，一旦對小產權房存在價值進行直接的否定評價，必然會導致大量相關主體的強烈反對，對社會穩定性造成嚴重打擊。[3]此外，小產權房交易鏈是一個牽涉到多方主體利益的經濟鏈條，尤其是與廣大人民群眾的利益息息相關，更要求政府謹慎對待，不能輕易對其做出懲罰。然而，如果長期回避這一問題，又會對法律的權威和公信力造成損害，降低法律的效用，不利于法治社會的建設。因此，盡管在一般意義上法律權威與社會穩定是一個問題的兩個方面，但是在小產權房這一個例中，這兩者是對立的，存在極大的矛盾。

2.3 弱勢群體利益與政府政策導向的矛盾

在小產權房問題中，農村居民和小產權房購買人都屬于社會邊緣階層人員。前者是無法享受城市福利待遇和拆遷補貼的農村居民，后者是無力在城市購買大產權房的中低收入階層人員。盡管有少數該類人員屬于投資買房型，然而不能否認的是這一群體基本上代表了農村城鎮化進程中的弱勢群體，他們無法在改革開放和經濟發展的進程中享受到和城市居民同等的社會福利，利益被長期忽視，而小產權房就代表了其利益的訴求。盡管這一訴求是以非法的方式提出，但也應當引起我們的重視。如果貿然禁止小產權房的發展，可能會造成進一步的不公平。當然，這種行為不能得到鼓勵，因為畢竟屬于違法行為。另一方面，正如前文所述，這種行為也必然會對城市的健康發展和合理規劃造成危害。換言之，這種行為不符合政府基于整個社會綜合發展考慮而制定的政策。從這一方面來說，如果要想實現政府政策的實現，就有必要遏止這種行為。總之，小產權房問題的解決難點之一在于如何平衡弱勢群體利益與政府政策代表的最大化的社會群體利益。在一般情況下，這兩者之間的利益取向是一致的，但是在小產權房問題這一個例中，這兩者之間的取向是有矛盾存在的，需要我們深入思考，尋找解決的方法。

3 小產權房問題的法律解決途徑

如前所述，小產權房問題是各類矛盾的交鋒，是一個極其復雜的問題。因此需要探討這一問題的解決方案。解決小產權房問題要從現實入手，在充分平衡各方利益的基礎上實現共同利益最大化。在充分分析這一問題的各種影響因素后，本文試提出如下觀點：

3.1 首先，有條件的承認部分小產權房的合法地位

在現行經濟條件下，承認小產權房的存在是有理論依據的。其依據在于，從歷史的角度考慮，集體對其所有的土地應當享有完整的產權。而完整產權的權能應當包括使用權的轉讓。[4]此前法律出于社會公共利益的需要限制了集體產權的產能，但就目前現實來看，此種限制已無必要且在事實上已被嚴重削弱，嚴格堅持其限制缺乏正當性和實際意義。從相關法律的具體效用，即切實保護農民利益與促進農村經濟發展的角度上來說，應當通過解釋或修改法律，適度放開對于集體經濟的限制，促進農村土地合理和多方位的使用，調整農村產業結構，增加農民的收入，完善集體土地所有制與國有土地的所有制的二元機制。

具體來說，在法律調整的基礎上，筆者認為首先應當統計和鑒別小產權房的類型。對于占用農業用地，尤其是耕地的小產權房，由于其嚴重侵犯了社會公共利益和國家的糧食安全，應當予以拆除。對于其他類型的小產權房，需進一步甄別其質量安全是否得到保障。若質量安全存在問題，參照城市大產權房未通過質量驗收的相關規定處理。對于質量符合標準的小產權房，則在其補繳對于相關損失的補償費用后，予以登記、發證，承認其合法地位。[5]

3.2 其次，確定小產權房的管理機關和管理機制

從理論上說，小產權房建立的基礎在于集體所有性質的土地。而在集體所有土地建立的小產權房上實行國家管理的話，必然導致國家公權延伸太廣，影響相鄰場域的集體權利。同時，這樣會導致管理機關效力的沖突。因此，如果承認具體對于其所有的土地享有完整產權，就應該確定小產權房的管理權來自于集體。亦即其管理機關應當屬于集體內部機關。[6]

在小產權房的管理費用上，筆者認為，在小產權房交易之時集體所收取的費用應當具有綜合的性質，其中包括土地出讓金和稅費。因此，集體在進行管理之時不得再行收取管理費用，只能收取相關損失分攤機制下小產權房所有人應承擔的份額。此外，小產權房應當實行內外雙向管理機制，房屋內部管理的事宜由小產權房房主建立委員會或基金會解決，以減輕集體負擔，充分尊重人民權利。

對于有些學者提出的小產權房應當類比經濟適用房、廉租房進行管理的觀點，筆者認為，二者在機制、性質、政府干涉度等方面都存在極大差別，前者主要是市場導向的結果，而后者是國家進行保障而直接干預的后果，難以進行類比適用。因此，這一觀點值得商榷。[7]

3.3 最后，在明確小產權房法律地位的基礎下加快我國的土地制度改革

小產權房問題的出現是我國土地矛盾的一個側影，解決小產權房及其他的土地交易流轉問題最根本的方式在于我國土地制度的改革。目前我國現有的土地制度側重保護國家及社會公共利益，相應的犧牲了農民的利益。因此，一方面要加大對于農民的保護力度，使得農民能夠成為土地合法交易的直接參與者和受益者，同時對于農民進行農業生產活動的提供進一步的幫助和補貼，確保農民自愿進行農業生產，而不是以行政強迫的手段逼迫農民“退房還田”。另一方面，加快農村土地科學使用結構的調整，激發城市國有土地與農村集體所有土地二元機制的活力，通過各種形式實現農村集體土地的商業化運行，在保證農業用地安全的前提下完善農村用地結構，實現多方位、多層次的發展，爭取農村土地效益的最大化，提高農村經濟發展水平，減少收入差距，同時緩解城市的房地壓力。

小產權房問題的產生表明了我國經濟快速發展態勢下上層建筑相對的滯后性以及人民群眾法制觀念的淡薄，值得我們深思。要想解決這個問題，不僅相關國家機關需要做出行動，社會大眾也需要進一步加強法制觀念，為我國經濟的健康良性發展與法律權威的樹立做出應有的貢獻。

4 結語

馬克思主義的國家觀認為，國家是統治階級行使權力的政治工具。在我國，國家就是人民群眾實現人民民主專政的方式。因此，人民群眾的利益是國家追求的最終目標，對于小產權房一味的禁止是有違國家使命的。當然，從法律權威的角度上來看，即使法律等上層建筑在特定時期不完全符合經濟發展的要求，也應當通過合法的程序對法律進行解釋或者修改，而不能直接忽視法律的存在，采取違法的方式追求利益。在探討解決小產權房問題時，我們不僅要在理論上構建小產權房合理合法化的路徑，更要對這一問題進行深層次的反思，從法律社會學或者法律的現實主義出發，提出這一問題的解決方案。

[1]馬俊駒，王彥.解決小產權房問題的理論突破和法律路徑——結合集體經營性建設用地平等入市進行研究[J].法學評論，2014,（02）：82-89.

[2]劉燦，韓文龍.小產權房的出路何在——基于產權經濟學的分析視角[J].當代財經，2013,（02）：5-15.

[3]程浩.集體土地制度視角下的小產權房開發管制研究動態分析[J].經濟社會體制比較，2013,（03）：201-211.

[4]陳淑云，周靜.“小產權房”合法化的破解路徑與產權確定[J].湖北社會科學，2016,（01）：74-79.

[5]李祎恒.論小產權房征收之衡平補償[J].政治與法律，2014,（05）：116-127.

[6]徐學英，谷勁松，郭磊久，付圓.已入住小產權房的法律解決路徑——基于對北京市海淀區S小產權房小區的調查[J].農村經濟，2011,（10）：11-14.

[7]劉東坤.“小產權房”的出路：新型住房福利政策的建立[J].湖南科技學院學報，2013,（07）：118-121.

[8]張千帆.農村土地集體所有的困惑與消解[J].法學研究，2012,（04）：115-125.

責任編輯：鄧榮華

D922.3；D923

A

1672-2094(2016)03-0004-03

2016-04-25

蔣宇凡（1994-），男，安徽合肥人，安慶師范大學法學院2012級學生。研究方向：法學專業。