協商制在村級民主票決中的功用

趙光元，王付庭

1.皖西學院思政教學部，安徽六安，237012；2.安徽廉政文化研究中心，安徽六安，237012

協商制在村級民主票決中的功用

趙光元1,2，王付庭1

1.皖西學院思政教學部，安徽六安，237012；2.安徽廉政文化研究中心，安徽六安，237012

通過對村級民主實際運行過程中協商和票決的考察，運用歸納法并進行一定的推導，追蹤村級協商制的有效形式與村級票決的一般流程銜接效果的關聯性，借鑒一般民主運行協商與票決的規范性流程，從票決的提名、程序、過程、結果等方面探討協商制在村級民主票決中的功用。結果表明：村級民主協商制對票決具有重要的“作用和意義”，即村級協商制能一定程度上提升票決議題或提名的認可度，增強票決程序的合理性和票決過程的正當性，提高票決結果的公正性。

村級民主；協商制；票決

雖然有主張認為票決是村級民主運行的主要形式，但關于“協商在村級民主運行中的功用”的命題卻很難否定，因為“推進中國特色民主政治建設需要協商民主與選舉民主協調發展”[1]。在理論上，學界雖然沒有什么闡述或論證，但在實踐中，村級協商也或多或少地在運用，可能時有時無，斷斷續續。就是在西方發達國家的政治實踐中，協商民主的提出也“是對既有代議制民主范式發展到一定階段后的矯正、補充和超越”[2]。那么協商制究竟能為村級民主中的票決提供什么呢？從基本面上講，與“協商在一般民主運行中的功用”類似，協商制也能提高村民在票決中的參與程度，但實際上遠遠不止這些。具體地說，村級協商制能為票決提供或帶來諸多村級民主范圍內的“運用、功用和意義”，如提高議題或提名的認可度，增加程序的合理性和過程的正當性，提升結果的公正性。

當下，村委會選舉或村級票決在村民中的滿意度或認同性并不高，在有些地方爭議或異議較大，在個別地方已根本“不把它當成回事”，毫無信譽。這其中的原因應是多種多樣的，不能全歸結為票決或選舉的“本身”，但至少票決或選舉的“執行”也難脫其咎。從實際調研或走訪看，多數情況下村民不是對村委會選舉或村級票決的“本身”有意見，而是對時下的一些村委會選舉或村級票決的具體形式、過程、做法、流程等方面持有異議。其中一個重要方面是，在這些“形式、過程、做法、流程”中缺少協商。這絕不是否定票決制在村民自治中的有利方面和積極作用，且也不能否定。因為從形式上看，村委會選舉或村級票決所采用的是普遍的一人一票式樣，即用“選票”說話，村民對這種自治形式和結果應該是認可的，或者說應當是較為滿意的。

1 提升票決議題或提名的認可度

村民自治票決制的一個方面是選舉的提名或確定票決的議題，其重要性必不言而喻。從根本上說，它甚至左右村民委員會選舉和村級事務票決的走向和結果，但問題是“目前村民對于村民選舉委員會缺乏基本了解，一半村民并不清楚其產生方式”[3]。如何改變這種狀況呢？從形式上看，村民委員會選舉前也有提名會或提名大會，票決議事前也會有村黨支部或村委會的討論。這在某種程度上也是協商，或者說是狹義上的協商，但其范圍和規模還不夠。因為在很大程度上提名會或提名大會已是提名的最后一步，有的基本上還是“票決前的票決”；黨支部或村委會的討論還只能是“集中”的運用，而非“民主”的運行，更多的實質內容和表現形式是“內閣化”的運作方式。在這樣的提名結果和議題決定的過程中，一般村民的參與程度都不高，有的還不知情，其結果就是很難讓村民滿意，村民對選舉的提名或票決的議題不認可。對此，可以通過提名前或議題確定前的協商來提高村民的認可度，這種協商不是鄉鎮政府、村黨支部的協商，而是村民之間的協商。

以村民委員會選舉的提名為例。雖然《村民委員會組織法》第十五條規定“選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人”[4]，在實際運用過程中，也強調“鄉鎮政府、村黨支部在候選人提名的問題上不再定調子、劃框框，而是把提名權交給選民，實現村民個人自由提名”[5]，但實踐過程復雜，也不是都是如此。《村委會組織法》中對村民委員會選舉的提名沒有進行具體的規定，但在理論上并兼顧選舉實踐的提名方式大致有選民自我提名、選民聯名提名、社團提名、票決提名、會議推選提名、選舉現場提名等。這些提名方式都是合法合規的，選民自我提名無可厚非，選民聯名提名、社團提名理所當然，票決提名、會議推選無可厚非，選舉現場提名也是權利使然。但在這些提名方式中除了選舉現場提名外，一般的程序是：先經上述方式提名后，再獲村民選舉委員會認可，然后上報鄉或鎮政府，鄉或鎮政府同意后方能確定為候選人。這其中的“村民選舉委員會認可”與“鄉或鎮政府同意”就大有文章了。

如何獲得村民選舉委員會認可？認可的方式大致有表決、推選、再提名。這些認可方式也是天經地義。但問題是，這些認可的方式能否獲得選民的較廣泛“認可”？這些認可方式又會不會異化為僅是獲得村民選舉委員會中的個人同意就行了？而減少這些問題、提高認可度的措施之一就是協商。從不同層面、不同范圍、不同領域進行協商，以拓寬提名的選民基礎，而不僅僅是上述“硬過硬”的簡單認可方式，只是一味地宣布結果，沒有相應的溝通、協調、商議，造成本是合法合理的結果變成爭議的事實。經過協商的這個結果“上報鄉或鎮政府”后，鄉或鎮政府肯定會有多種考量， 組織上的、管理上的、大局上的、家族上的、人事上的等，不一而足，這也是基層行政與鄉村自治銜接的形式之一，但也絕對不要少了一定程度的協商，因為這也是提升提名認可度的重要環節和過程。對于其他村級選舉中的提名，要想獲得一定的認可度，與村民委員會選舉類似，提名前引入協商是辦法之一。

有關其他“議題確定”的協商要更加常態化，畢竟村民委員會選舉的提名是三年才有一次。究竟什么事項是需要討論?是否要經過票決？是不是把一些事大事化小、小事化了？這在村民自治實踐中就很不規范了。有時甚至該討論的不討論，該票決的不票決，顧左右而言他。其中明顯的后果之一就是“議題確定”武斷化，結果是回避問題，專注于成績。確定的議題被村民譏笑為“沒事找事”，也就自然而然了。如何緩解這種狀況，措施之一也是協商。在議題確定前，請相關村民參與進來，經過廣泛協商后看看究竟能不能成為議題?是不是問題？

2 增加票決程序的合理性

票決程序有其固有特征。英國學者戴維·米勒從社會正義的角度概括了程序正義的四個基本特征：平等、準確、公開、尊嚴[6]，而“選舉程序的正義，應當是通過競爭的方式，從個人的自主性出發”[7]，但農村的民主運行場域很難有規范、正式、嚴格的民主程序。以村民委員會選舉為例，《村民委員會組織法》第三章第十二條至第十六條主要涉及村委會選舉的程序和過程，但只是作基本的規定，有的還要細化，尤其是《村民委員會組織法》自身的條文就有“具體選舉辦法由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會規定”。

就農村村委會選舉的票決程序而言，各省、自治區、直轄市都規定相應的流程和辦法。但這些程序、辦法總體說來還是粗線條的。當然這是必要的，也是可行的。因為各市、縣、鄉、鎮、村的情況千差萬別，這樣各市、縣、鄉、鎮又有些相應的程序規定。從《村民委員會組織法》到鄉、鎮的有關村民委員會選舉程序、規定的產生，其中的法定流程應有盡有：專家調研論證滲透其中、委員討論協商必不可少、代表多數票決定乾坤、領導最后把關公布。但是，就是這樣的經過了這么多“復雜工藝”的村民委員會選舉程序，到了農村后卻不一定服“各方水土”，因為各地農村的情況實在是太復雜。怎么辦？只有因地制宜，在遵守《村民委員會組織法》和其他各級相應組織實施法規定的前提下“產生”自己的程序，如何產生？問題就在這里。是在鄉鎮主導下進行？在村民委員會主持下操作？由村民選舉村民委員會全權負責？終究是個人因素起關鍵作用？還是其他？在實際運行過程中，應該是上述情況都不同程度地存在。但因“哪種程度”的不同，產生的結果卻迥異。客觀地說，對于這個相對重大而又較為穩定的選舉程度的制定，明目張膽的個人主導、個人意志、個人說了算的現象是少見的，多數不敢也不愿那樣做。但利用冠冕堂皇的形式、躲躲閃閃的方式、半公半私的樣式“產生”程序，或假借某些原因、托口一些變化、藉此特別情況“修改”程序等打“擦邊球”方式習以為常。由于是打“擦邊球”，鄉、鎮難以識別，黨支部不好干預，但村民中的多數還是“心中有數”的，至于要想達到某種目的的個人或組織團體自然是心知肚明。就是撇開這些不說，在制定選舉程序時，如果僅僅局限于小范圍內，比如村民委員會、“黨政”聯席會、村小組會議等，也是難以“產生”出具有廣泛共識和切實可行的“選舉程序選舉辦法”的。如何制定更加合理公正的選舉程序和辦法(從更廣義上說)，那就是引入更廣泛、更多層次的協商，通過協商，權衡利弊、集思廣益，提高選舉程序的合理性。農村其他票決的情況，其程序可能沒有村民委員會選舉這么正式，但基本狀況類似，也可通過引入票決前的關于程序的協商，以增加票決程序的合理性。

3 增強票決過程的正當性

制定票決程序是程序執行的前提，票決程序的合理公正是程序正當執行的基礎。但究竟程序如何執行？程序執行得怎樣？那又是另外一回事。雖然在一般意義上程序與過程難以分開，程序就是過程的“實質”、過程就是程序的“實施”；但從嚴格意義講，程序是紙面上的，過程是實際上的，程序是應然的，過程則是實然的。如果再從農村票決的實際來看，那就更是天壤之別了：程序可有可無，過程則是鐵的事實；程序可放在九霄云外，過程就在眼前，程序我不知道，我只知道過程。何以會出現這些現象和做法？大致有這些原因：一是程序不符合實際，無法施行；二是有意為之，別有用心；三是無意為之，好心無好結果；四是特殊情況，偶爾現象。

第一種原因屬于“程序的合理性”問題的現實后續表現，應是本文第二部分增加程序的合理性所談議題，此處不再重復。第四種原因是基于票決程序執行時的特例，這種特例可以表述為農村情況“特定的‘特殊復雜’”，只能如此而已。這種因素全為或部分為客觀的。雖然它可以通過提前預判、適當規劃來緩解，但筆者認為，對農村中票決程序的執行不能“求全責備”，不能以專業化的水準一味地去要求，那樣的話，太勉為其難了。因此，第四種原因也只能當作特例。

第二種原因實質上是程序執行過程中個別人出于特別目的(善意的或惡意的)，把程序放在一邊不去遵循，或以種種借口變向執行、在執行時“偷工減料”或“混淆視聽”。第三種原因是基于農村情況“較廣泛”的“特殊復雜”，出于更好地運用程序的目的，對程序進行一定的、合理的“變通”，但由于“度”掌握不好，“量”上太多，或被一些假象所迷惑等因素，而常常會變通不當。這兩種情況完全是對程序的“變動”“變通”的結果，無論是有意的還是無意的。屬于有意的，為什么能這樣“變動”呢？屬于無意的，怎么就產生這樣結果了呢？原因有多種，但監督不力、協商不夠、商量不周是重要原因，其中的協商不充分尤為值得關注。在程序執行過程中，不管是有意變動、無意的變通，還是善意的為民、惡意的私利，如果運用或存在較充分的村級協商，其主觀性將大大減少，客觀性將勢必增大，程序執行過程的正當性也將順勢增強。

4 提高票決結果的公正性

改革開放后，農村基層民主的進步有目共睹，但困境和問題也不容小覷。就困境和問題而言，其中一個重要方面就是對票決結果的“無視和輕視”，甚至是反感、抵觸和反對，特別是種種“操縱選舉的現象”更是“破壞了選舉的公正性”，“阻礙著農村基層民主建設的健康發展”[8]。何以如此，這是由于票決文化認同、票決生態氛圍、票決心理調適不足等因素的作用，但選舉結果難以服眾，也是主要原因之一。既然是票決的結果，有什么不服的呢？其中原因有二：一是票決選舉本身有問題，二是票決選舉以外因素的影響。

就票決選舉本身而言，那就是選民對票決選舉自身的環節有看法，存在異議。除了上文所及的提名或確定議題、程序的制定與運用外，票決選舉的環節眾多，以村民委員會選舉為例，從選舉委員會的成立、提名、投票、唱票、監票、公示，到異議的處理，而每個環節又有許多小環節，比如提名就有預提名、小組提名、提名大會、提名公示等。如果哪個環節或小環節有問題，都會引起選民的異議，影響選舉結果的公正性。

就票決選舉以外的因素而言，即使票決選舉本身客觀公正，但因票決選舉本身以外的因素造成選民不服。票決選舉以外的因素主要有家族宗族勢力、村莊平衡、大組小組關系、并與被并村利益，還有一些“輪流坐”“河東河西”的思想觀點。這些都會影響乃至左右村民對票決選舉的看法。這倒不是聽從或慫恿這些“不利票決選舉以外的因素”，但是在現實的環境和條件下，盡可能降低或縮小其負面影響。

也就是說，在中國農村現實的選舉票決民主運行中，僅僅有硬過硬的投票、票決還不能解決所有的問題。除了票決外，村級民主協商也是重要的一個方面，只有進行“選舉票決內的協商”和“選舉票決外的協商”，才能提升票決和選舉結果的公正性。其實，就基層民主發展而言，村級票決制和村級協商制都是基層民主的重要形式；就基層民主參與而言，票決和協商，也都是村民民主參與的方式。二者協調并用，乃是當下村級民主之需要。

5 結束語

由以上分析可知，村級民主協商制能提高票決的認可度、合理性、正當性和公正性，因此，發展村級民主，離不開村級協商制。正如黨的十八大報告的論斷，要“健全社會主義協商民主制度”，“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”[9]。而從實際看，村級協商制的健全與完善還有較長路子要走；基層協商制的運行也可能有眾多標準，但一定要注意“與實際工作結合緊密，與群眾利益關系密切，運行成本低，操作簡便”[10]，否則，村級協商制對村級票決功用的發揮將大打折扣，發展村級民主協商制也將難以成行。同時也應有信心，雖然協商民主“作為一種外援式制度”，但“將西方協商民主的優點用于中國農村治理，不是沒有前途和可能的”[11]。

[1]李濤,王新強.協商民主、選舉民主與民主政治建設[J].政治學研究,2014(3):73-81

[2]劉平.法治與法治思維[M].上海:上海人民出版社,2013:376

[3]張旭光.當前農村村委會選舉情況透析：以浙中某村為樣本的調查和分析[J].江蘇科技大學學報：社會科學版,2014,14(2):16-22

[4]中華人民共和國主席令(第三十七號)[EB/OL].[2016-09-28].http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm

[5]李凡.中國選舉制度改革[M].上海:上海交通大學出版社,2005:140

[6]米勒.社會正義的原則[M].應奇，譯.南京:江蘇人民出版社,2001:108-1124

[7]周其明.選舉程序研究[M].北京:中國政法大學出版社,2014:71

[8]吳思,紅李韜.村“兩委”選舉中派系賄選現象研究[J].政治學研究,2015(1):104-113

[9]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[EB/OL].[2016-09-19].http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm

[10]陳家剛.協商民主與國家治理[M].北京:中央編譯出版社,2014:163

[11]趙秀玲.協商民主與中國農村治理現代化[J].清華大學學報：哲學社會科學版,2016,31(1):40-52

(責任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.12.002

2016-10-18

國家社會科學基金項目“村級民主票決制和協商制研究”(14BKS058)。

趙光元(1973-)，安徽壽縣人，教授，主要從事當代中國政治與社會發展研究。

D616

A

1673-2006(2016)12-0004-04