終結本次執行程序的反思

劉 靜

執行難可以分為案件具備執行條件而法院沒有及時執行到位的“主觀執行不能”和法院因案件不具備執行條件而無法執行到位的“客觀執行不能”。截至2007年12月31日，中國法院系統內積累的無財產可供執行案件①這類案件更為科學的概括應該是“無可供執行財產案件”，詳見百曉鋒《程序變革視角下的終本程序制度——以＜民訴法解釋＞第519條為中心》，《華東政法大學學報》2015年第6期。總數已達到400多萬件，②江必新：《在全國高級法院執行工作座談會上的講話》，江必新主編：《執行工作指導》，人民法院出版社2009年第2輯。為解決前述問題，2009年中央政法委和最高人民法院聯合頒布的《關于規范集中清理執行結案標準的通知》（以下簡稱《清積標準》）首次肯定了終結本次執行程序（以下簡稱“終本程序”）是無可供執行財產案件退出執行機制的正式結案程序。但是，自上世紀末期“執行難”問題愈加凸顯以來，中國已經歷了多次執行運動，無可供執行財產案件的比例仍然居高不下。截至2016年1月，時任最高人民法院執行局局長的劉貴祥大法官在一次會議上向記者透露，近三年來，全國的執行案件由340萬件增加到了2015年的480萬件，其中，無財產可供執行案件占40%—50%。③《2015年全國法院執行案件480萬件無財產可供執行的占40%-50%》，數據來源：人民網法治頻道，http：／ ／legal.people.com.cn／n1／2016／0106／c42510-28019680.html.從無財產可供執行案件到無可供執行財產案件范圍的擴展；從各地法院發放債權憑證、中止執行、登記備案等多種實驗方案，到最終確定將終本程序作為無可供執行財產案件的退出機制，被執行人事實上不能清償債務的案件大量滯留在執行程序的現實已無可回避，如果它們不能逐漸退出執行程序，必將帶來整個國家執行機器的坍塌和民眾對司法權威信任的徹底崩潰。因此，即便終結本次執行程序存在著若干問題，在沒有更優的程序設置之前，大量執行不能案件仍需通過終本程序逐步退出執行程序。長期將終本程序的適用范圍局限在積案和信訪疑難案件，會將終本程序的功能限制在對積案的事后化解上，其預防功能會在很大程度上受到限制，并不利于執行案件常規退出機制的建立。①百曉鋒：《程序變革視角下的終結本次執行程序制度——以＜民訴法解釋＞第519條為中心》，《華東政法大學學報》2015年06期。本文將以終本程序在實踐中出現的問題及其根源為起點，探知終本程序的正當性機理，分析終本程序的功能演化對執行程序帶來的深遠影響，以及終本程序未來發展的走向。

一、終本程序的現狀

自2009年起，終本程序已然成為終結執行案件的主力程序，在一定程度上有效緩解了執行壓力，降低了無可供執行財產案件在積案中的比重。新民事訴訟法司法解釋明確規定了終本程序，也預示著最高人民法院已不再將終本程序作為清理積案的權宜之計。可以預見，在相當長的時期內，終本程序率較高將是中國執行實踐中的新常態。但終結本次執行程序的制度化和常態化必須以程序的完善為前提。終本程序在實踐中出現的諸多問題已經廣為詬病，終結本次執行（以下簡稱“終本”）后恢復執行率較低以及終本結案比重過高等問題仍未得到根本解決，②宮云舉、于向華：《“執行難”的司法自救——以統一無財產可供執行案件標準為視角》，《山東審判》第31卷總第223期。以至于最高法院擬將終本程序比例過高作為考核的負面指標。目前，終本程序的問題主要包括：

1.法院執行系統內部未就終本程序達成統一認識，有的法院不理解、不接受終本程序，認為終本和發放債權憑證并無本質上的差別，如沈陽市中級人民法院自2014年就開始停止適用終本程序；有的法院因為終本程序要求對既往積案實施財產查控、間接強制、整理歸檔等大量工作或者其他方面的原因，排斥終本程序的適用。

2.終本程序窮盡查控、強制措施的標準不統一，容易被濫用或者成為選擇性執行的幌子，出現同案不同辦。執行法官不嚴格完成規定動作就終結本次執行，采取拘留、罰款強制措施的案件比例不高，窮盡執行手段充分保護申請執行人的實體權利沒有得到充分實現。終本程序適用的范圍不統一，決定終本程序的主體分工不明確，需要核準的案件范圍以及核準的主體層次不清晰。

3.有的法院把終本程序當成無所不容的案件收納包，導致終本案件比例畸高，且有不斷攀升之勢。中國社會科學院在為深圳市中院做出的第三方評估報告中指出：該院近4年新收民商事執行案件中以終本程序結案的比例均超過當年結案總數的50%。③中國社會科學院法學研究所、深圳市律師協會聯合課題組：《基本解決執行難評估報告——以深圳市中級人民法院為樣本》，中國社會科學出版社2016年版，第119頁。根據地方各級法院發布的數據，2015年前后，法院終本程序在執結案件中占到50%及以上的情況比較普遍④蔣清燕：《（西寧）市法院執行局2015年終本程序結案案件上升情況分析》，http：／ ／xnzy.chinacourt.org／article／detail／2016／07／id／2019491.shtml，最后訪問：2016年7月11日；《興安法院：“五舉措”規范終本程序案件》，http：／ ／glxafy.chinacourt.org／public／detail.php？ id ＝1598；李林： 《株洲法院系統9個月共受理執行案件12596件》，http：／ ／news.sina.com.cn／o／2016-08-11／doc-ifxuxhas1550444.shtml.。濫用終本程序的現象包括：案件到期不能執結就動員說服申請執行人同意終本裁定；面臨年底考核時，將不具備終本條件的案件以終本程序結案，等到次年再恢復執行，提高執結率。

4.在申請執行人程序保障方面，終本案件的執行周期較短，公開聽證比例較低，且流于形式；對申請執行人的告知事項不全面、不及時、不充分。有的案件既未經申請執行人同意，又未經合議庭或者院長審批，執行法官就自行終本結案。終本程序裁定書不送達給申請執行人和被申請執行人，“隱形”結案。

5.恢復執行的條件和程序不明確，導致有些符合條件的案件未及時恢復執行。有的法院要求恢復申請執行人提供非常確切的財產線索，對嚴重缺乏調查手段的申請執行人而言過于苛刻。恢復執行案號、文書、案卷管理等制度不嚴，執行案件的統計口徑不統一；對已終本的案件沒有完善的管理制度，后續管理混亂。①韓明智：《執行終結手段的濫用及其規制》，《法律適用》2008年第9期；北京市高級人民法院課題組：《關于進一步規范終本程序的調研報告》，江必新主編：《執行工作指導》，人民法院出版社2012年第3輯；謝輝：《用好“終本程序”》，《人民法院報》2012年8月7日第002版；等等。恢復執行案件與初次執行未分離，由原承辦人繼續辦理；操作參差不齊，部分法院甚至沒有建立恢復執行登記簿等臺賬。

二、終本程序濫用和扭曲的原因

終本程序率偏高和終本程序扭曲的主要原因包括：

（一）執行規范的供給不足與沖突頻繁

誠然，“民事執行危機更多地表現為‘程序匱乏的危機’，執行程序缺乏有效的措施保障債權人實現債權以及保障債務人的正當利益。……解決執行程序危機的基本方式則是‘構建’，從而使得執行措施更加豐富、系統和完善”。②趙秀舉：《論現代社會的民事執行危機》，《中外法學》2010年第4期。但是，現有的執行規范疊床架屋的現象已經引發了頻繁的規則沖突。首先，最高人民法院關于終本程序只有《清積標準》《執行立案、結案若干問題的意見》（以下簡稱《立結案意見》）和民訴法司法解釋共計21個條款，規范性文件的層級較低③終本程序可以作為裁判依據的只有2015年的民事訴訟法司法解釋，但實踐并非如此。，很多重要問題，如：恢復執行的救濟和案件的后期管理等都沒有規定，終本程序的適用范圍、查控措施、終案標準等又存在著沖突。其次，在最高人民法院鼓勵地方法院探索將終本程序固化為常規退出機制的情況下，地方法院紛紛出臺了規范終本程序和財產查控程序的指導意見④如：浙江省高院、廣西壯族自治區高院、江蘇省高院、重慶市高院、武漢市中院、深圳市中院等。，這些規范與最高人民法院的規范之間也產生了沖突和矛盾。再次，中國執行程序多年以來已經累積了大量龐雜散亂的法律法規和規范性文件，地方法院不得不對浩如煙海的法律文件進行適用上的解釋和選擇，造成了執行中的混亂。例如，有的法院認為清積通知是為了清理積案而發出的臨時性通知，其效力應隨著清積運動的結束而終止。但是，筆者在“無訟”網上用關鍵詞“規范集中清理積案結案標準”和“終結本次執行”搜索出2010年至2016年的裁定共計4996 份（搜索時間：2016年7月），說明地方法院對執行規范性文件認識不一。有鑒于此，規范終本程序的第一要務就是及早制定中國的單行強制執行法，且必須全面徹底清理現行各種層面的執行規范，明確廢止大部分不再適宜的司法解釋和規范性文件，捋順法律關系，填補法律空白，消除法律沖突；必須分別詳細地列出現行條文的歷史淵源、廢除刪減的條文、修正條文和新增條文，以及廢除、刪減、增訂的理由，包括相關判例、結構的調整，等等。如果不改變目前修訂法律的方式，只能徒增法條冗雜和執行混亂。

（二）執行新案的迅猛增加和積案的大量沉積

中國的執行案件每年都在以很高的速度增長。在全面實施立案登記制的2015年，各級法院共受理執行案件467.3萬件，執結381.6萬件，分別比上年上升37%和31.3%。⑤人民網《2016年最高人民法院工作報告》。http：／ ／lianghui.people.com.cn／2016npc／n1／2016／0313／c403052-28194909.html，最后訪問：2016年7月11日。究其根源，近年來，當中國政治、經濟、社會改革全面進入深水區，國際經濟形勢持續低迷，國內經濟增長速度又持續放慢時，各方面長期累積的矛盾都集中爆發出來，各種主體違約事件大量發生、支付能力急劇下降，判決自動履行率大幅度降低，調解強制執行率大幅度上升，無可供執行財產案件也相應大量增加。其中，最為典型的是民間借貸案件，浙江省寧波地區基層法院2009年受理的民間借貸執行案件中，42%屬于無可供執行財產的案件。①寧波市中級人民法院執行局、寧海縣人民法院聯合課題組：《寧波地區民間借貸案件執行困境分析》，http：／ ／www.nbcourt.gov.cn／Content.aspx？ Aid ＝86，最后訪問：2016年7月11日。這類案件中虛假合同非常普遍，基層法院的被執行人事實上多已陷入破產狀態，許多被執行人下落不明，查控工作和強制措施幾乎難以推進，大量案件也就相應累積下來。在這種大背景下，執行系統本就“案多人少”，執行程序這種公共資源的供需矛盾就更尖銳、集中地迸發出來了。

（三）違背程序原理的執行考核機制

相對巨量的執行積案，執行機構的資源投放嚴重不足，大部分基層法院的執行法官幾乎不可能執行完當年的新收案件，罔論清理多年的“抽屜案”、“口袋案”。中國司法權力的不獨立和未特質化，使得執行法官在完成高負荷執行工作的同時，還要完成各種非執行業務類型的行政工作。在社會輿論對法院執行不力的批評不絕于耳，法院系統內部的執行考核指標設計不合理，各種考核評比與待遇、升遷直接掛鉤的情況下，法院執行機構關注的重點已經不再是諸如誰對財產查明負責之類的問題了，它們的任務變得明確而急迫：動用一切可能的合法手段，查明債務人的財產狀況，實現債權，從而達到業績量化考核要求。②趙秀舉：《論現代社會的民事執行危機》，《中外法學》2010年第4期。歷次清理積案運動式執法的品格，也將功利、浮躁和虛夸的因素帶入執行中；有的法院不得不在現有資源的約束下，采取選擇性執行的策略。表面光鮮的執行數據，實際上是法院利用種種策略，應付執行業績考核，選擇性執行的結果。例如，執行實踐中普遍存在“小額執”拉高執結率，“抵押執”拉高標的到位率的現象。迫于維穩考核的壓力，執行法官不得不優先安撫有信訪傾向和領導過問了的申請執行人，但這反向激勵了信訪和其他主體對執行程序進行不當干擾。數字治理不能統轄一切，統計的意義在于為決策機構和學者提供研究素材，發現方向偏差，調整治理效果，而不能成為考核和獎懲的依據。目前權力機關和領導階層過度依賴目標考核，對于執行數據的迷信，以及對法院業績評估機制的定位偏差，不僅刺激了司法失信，不能真實地了解到司法運作的問題、不能調動執行法官的工作積極性，還侵犯了申請執行人的權利，影響了終本程序的有效運行。

（四）個人破產制度的缺失和企業破產運行粘滯

個人破產制度的缺失和企業破產運行的粘滯，以及參與分配程序的不當設計，使執行程序長期以來承擔了破產程序的功能，自然也就承接了本應由破產程序最后綜合應對的各種危機。但這又是執行制度力所不逮的。廈門市湖里區人民法院在2009年至2013年上半年中，以終本程序結案的案件數量為3189件。其中，個人作為被執行人的占71.99%。③廈門市湖里區人民法院課題組：《關于終結本次執行制度的調研報告》，《東南法學評論》（2014卷）第123頁。這在全國基層法院是普遍現象，說明中國陷入事實破產狀態的個人有大量執行案件淤積于執行程序中。

唯有建立了個人破產程序，才能破除中國債務絕對清償的觀念，分解執行程序不能將執行文書確定的權利完全執行到位所承受的巨大壓力。破產的傳統污名使得我們忽略了現代個人破產制度的激勵機制。現代個人破產程序大多采取部分免責，鼓勵債務人誠信地、盡量地通過將來的部分收入清償債務，修復信用。德國破產法還賦予忠實履行債務清償計劃的債務人額外的激勵。這種鼓勵個人誠信向善和更新個人財務狀況的債務整理機制是一種積極化解債務危機的方式，與強制執行程序通過直接和間接強制、懲戒來實現個別執行，形成有益的功能分化和補充，不僅使大量破產案件不會進入訴訟程序，還可以在審判程序結束后分流大量的執行案件。誠如盧曼所言，法律系統中的負荷過重的現實癥狀，產生自這些被作為一種對環境的（尤其是政治上的）壓力表現出免疫反應的機制，而主要不是執行問題，或者合法性或公正性不足的問題。①盧曼：《法律的自我復制及其限制》，韓旭譯，李猛校，《北大法律評論》1999年第2輯。

中國大量陷入破產狀態的企業更愿意透過執行程序中的參與分配制度解決債務問題，有的地區企業參與分配的比例甚至占到了參與分配案件總量的六成以上。參與分配中實行的平均主義原則，以及企業擴張性地適用平均主義原則，不僅異化了參與分配作為執行程序個別執行、依次執行的性質，也不可能替代破產制度對所有債權進行公平地清償，嚴重地阻礙了本應退出市場的僵尸企業進入破產程序，也阻礙了個人破產法的出臺。最近，最高人民法院通報了浙江安吉同泰皮革有限公司破產案。該公司啟動執行轉破產程序后，3個月即審結完成，實現職工債權和稅收債權全額清償，普通債權清償比例達到22.5%，終結了該公司作為被執行人的系列案件共53件，債權金額累計4213.1萬元，而有的個案執行時間最長已經1年半，充分說明了企業法人破產制度在分流執行積案問題上具有無可比擬的強大功能。

三、終結本次執行程序的機理

終本程序的程序機理有兩個層面的意義：第一是以終本程序沒有或者沒有完全實現執行文書所確定的實體權利為壓力和動力，倒逼執行機構確保執行程序的程序正義和對申請執行人更為完善的程序保障；第二是在執行程序的功能局限、資源投放不足和社會誠信狀況較差的情況下，通過“窮盡執行”和“公開執行”，盡量實現申請執行人的實體權利。

（一）以程序的正義彌補實體正義沒有實現的缺陷

有學者指出，從執行程序內部來看，執行危機又直接表現為債務人的履行能力危機和誠信危機。而后者才是問題的關鍵，但這又恰恰觸及了法律調整的盲區。②趙秀舉：《論現代社會的民事執行危機》，《中外法學》2010年第4期。筆者認為，解決執行危機的關鍵在于甄別出執行不能是基于客觀原因還是誠信問題。甄別的第一層次，是甄別出被執行人是否具有執行能力。執行程序伊始，執行法官并不能立即判斷出被執行人不自動履行案件的原因，必須通過對被執行人申報的財產和查控出的財產進行核對，對被執行人的財產狀況和誠信度作出基本的判斷；第二層次，在查控平臺查找不到財產的情況下，通過實地查訪、發布限高令和限制出境的命令以及懸賞公告、將失信被執行人納入黑名單、實行拘留罰款等強制措施，進一步辨明被執行人的不能執行是主觀的還是客觀的原因；第三層次，窮盡所有的查控手段和適當地實施間接強制之后，進行裁定前的聽證，力求沒有查控疏漏，是執行機構在向申請執行人證明其窮盡和公開了執行的每個必要環節，證明終本程序并非執行機構執行不力、不當或者司法腐敗所致；解除申請執行人對執行機構的信任危機，以加強的程序保障和更加透明的程序正義，彌補申請執行人不能得到圓滿的、最終的實體救濟的遺憾。

誠然，長期以來，在解決執行危機這一問題上，中國目前采取的是一種行政化、政治化的策略，人們希望通過目前中國最強有力的機構和最強有力的組織系統來應對交易誠信低下的債務人。個案的執行結果在很大程度上依賴于具體執行員的努力程度，而無法獲得制度上的保障。③趙秀舉：《論現代社會的民事執行危機》，《中外法學》2010年第4期。但是，通過近年來對終本程序中若干環節的修正和充實，執行程序在某種意義上已經改善了前述狀況，雖然遠遠沒有達到理想的效果，但它已經超越了作為權宜之計的初始定位，通過功能反思與功能催化，成為了執行程序制度性而非政治性、臨時性或者行政化的路徑。執行程序也通過終本程序承認了自己作為審判程序的后端通道與社會現實的直接接軌存在著巨大的裂縫，以及執行作為事后救濟，并不能理想化地實現審判所確定的判決正義的客觀本性。

（二）以公開與窮盡保障申請執行人的程序權利和實體權利

終本程序不能完全執行到位的特性使得它必須和執行程序的其他子程序，尤其是失格限制、失信懲戒以及拒執罪罰有機地結合起來，提高終本案件的到位率，保證其結果的正義性。盡管終本程序的執行標的到位率低是較為普遍的現象，如深圳中院在2011—2014年，分別有88%、74%、78%、93%的終本案件的執行率在10%以下。①中國社會科學院法學研究所、深圳市律師協會聯合課題組：《基本解決執行難評估報告——以深圳市中級人民法院為樣本》，中國社會科學出版社2016年版，第120頁。所以，窮盡查控和公開執行措施并不是為了安撫申請執行人或者提高執結率的表面工作，而是以提高執行到位率為目標、具有實體正義內涵的“窮盡”與“公開”。

在案件可能以終本程序結案的情況下，公開是對申請執行人程序保障的最基礎也是最為核心的保障。首先，申請執行人對執行的期待超過了對審判的期待。當事人在起訴時應該對對方當事人的執行能力和敗訴的風險都有所預期。而在執行中，申請執行人雖然對執行難有所了解，但在經歷了嚴格的審判程序獲得勝訴判決之后，獲得實際利益的預期會隨著勝訴和對程序投入的加大而增加。因不滿執行程序對司法權威的影響要超過因不滿審判程序而對司法權威的影響。其次，執行程序大多都不是在雙方的參與下進行的，很多執行環節都是法院單方面所為，執行法官對申請執行人說明和告知的義務沒有得到應有的強調，加上受執行難和執行機構在司法組織內部較高的違法犯罪率的認知之影響，申請執行人對執行機構和執行程序充滿了猜忌和不信任。因此，公開執行程序的具體環節對于終本程序的意義尤其重大。

公開終本程序主要體現在：公開被執行人的財產申報，公開財產查控結果以及與被執行人的財產申報是否吻合；公開對被執行人的實地調查結果，以及對申請執行人提供的財產線索的調查結果；公開被執行人無可供執行財產的查控結果或者查控財產無法執行的結果并征求申請執行人是否愿意終結本次執行；對申請執行人不同意終結本次執行的，對異議進行公開聽證；公開對被執行人作出的限制高消費的命令和載入失信黑名單的決定；公開懸賞報告被執行人的財產；公開對失信被執行人采取強制拘留、罰款、搜查等措施；送達終本裁定書給雙方當事人；等等。此外，法院系統還公開了終本程序的后續動態管理程序。②江蘇省高院：《關于依法正確適用終本程序及加強終本案件單獨管理的意見》。全國法院通過司法解釋、媒體宣傳（包括最高人民法院網站、政府信用網、電視直播等各種形式）將執行程序展示給申請執行人，增加了執行程序的透明度和程序后果的可預測性。

四、終本程序的反思功能和催化功能

終本程序的反思功能和催化功能將執行程序中保障程序正義的強大需求喚醒和挖掘出來，通過解決終本程序中出現的問題，逐步編織起整個執行程序而不僅僅是終本程序有機的、系統的鏈條。這是在終本程序合乎司法邏輯的內在機理支持下的強大功能，已經遠遠超出了制度設計的預期。

（一）窮盡財產查控

為提高終本程序以及整個執行程序的執行到位率，以及終本程序的認同度，必須窮盡財產查控，盡量提高執行到位率。最高人民法院目前已與中國人民銀行等多個部門單位建立了網絡執行查控系統，還需要進一步推動財產查控信息化建設，打破信息領域分割散亂的現狀，實現更多信息平臺的聯通，擴寬司法聯動的范圍，建立起方便執行的一站式查控平臺，可供執行財產的系統自動提示和司法數據挖掘模式，給失信被執行人強有力的打擊和精準的懲戒。

目前，終本程序的“窮盡財產調查措施”包含了以下內容：（1）通過最高院網絡執行查控系統和其他部門、相關機構的信息平臺，對銀行存款、土地使用權、房產登記情況、車輛、股票、證券，以及商標、專利登記及著作權進行調查；（2）通過相關企業和信用機構等主體的信息平臺對支付寶余額、網絡虛擬財產等財產信息和資金往來等情況進行調查；（3）到被申請人單位及居住地進行調查；（4）對于暫時不具備執行條件的財產繼續予以查封、扣押或凍結；（5）根據當事人代理律師的申請，簽發調查令③百曉鋒：《程序變革視角下的終本程序制度——以＜民訴法解釋＞第519條為中心》，《華東政法大學學報》2015年第6期。；（6）調查是否存在追加和變更被執行人和被執行人未實現的債權；（7）在合法的范圍內有正當理由的，可以將查控延伸至被執行人的配偶或者在近期與之發生可疑交易的第三人。但是，窮盡查控措施仍有比較突出的問題：第一，查詢范圍有限，諸多民間金融機構尚未覆蓋；貴重動產交易沒有實現實名制；房地產管理部門和車輛管理部門等機構的財產信息應當卻尚未實現全國聯網。第二，系統設置存在缺陷，非法人的其他組織，如村民小組等特殊主體的案件則無法查詢。第三，查控功能有限，很多類型的財產依然需要現場執行，為被執行人轉移財產提供了機會。第四，部分聯網單位反饋信息不及時、不全面甚至不反饋信息。第五，查詢系統的容量、便利、快捷都有待提高。

（二）克制地適用終本程序

如果所有的法律事件在規范上都必定推進自我生成的再生過程，然而在認知上卻準備好向環境學習，那么，法律系統將不得不勇敢地面對這些有分歧的、甚至也許是相矛盾的看法的兼容問題。①盧曼：《法律的自我復制及其限制》，韓旭譯，李猛校，《北大法律評論》1999年第2輯。終結本次執行最為忌諱的就是成為草率清理積案、提高結案率的工具，因此，終本裁定的適用必須非常謹慎和嚴格，在程序重要關節點賦予申請執行人獲知資訊、參與聽證、提出異議、復議的權利，接受申請執行人的監督。申請執行人對即將做出終本裁定有異議的，《立結案意見》規定“應當另行組成合議庭進行聽證”，但各地法院做法不一，如武漢市中院就僅規定“可以”而不是應當聽證。筆者認為：在裁定作出之前賦予申請執行人與法官充分溝通、挖掘財產線索、消弭猜疑的聽證權，比在事后利用異議復議程序更具有積極意義。終本程序前對申請執行人的異議不予聽證，會嚴重地增加終本程序的負功能。

民訴法司法解釋規定：“在申請執行人簽字確認或者執行法院組成合議庭審查核實并經院長批準后，可以裁定終本程序。”江蘇省高院的相關規定則提高了終本裁定的審查條件，“即便申請執行人書面同意執行法院終本程序，或對執行法院認定被執行人無財產可供執行書面表示認可的，執行法院仍然要組成合議庭審查核實并報執行局局長批準后，方可裁定終本程序。”有觀點認為，即便有申請執行人申請終本或者同意終本，也不能作為終本的唯一要件，因為會出現動員申請執行人接受終本程序或給申請執行人施加壓力。也有觀點認為，法院可以不經申請執行人同意作出終本裁定，因為無可供執行財產就是當前執行條件下的客觀現象，而且，終本裁定也無須庭長或者院長批準，因為這種批準往往流于形式。筆者贊同江蘇省高院的做法，在終本程序的結案率過高、執行程序中的規范性不強的情況下，適用終本程序一定要慎之又慎，不僅要獲得申請執行人的理解和認同，還要有即便是形式上的監督和約束，才能增強終本的正當性，提高辦案質量。

（三）恢復執行與案件后期管理

終本程序后恢復執行的啟動標準和恢復執行的啟動比例大小相關。有的法院為了提高案件的考核指標，不該終本的案件做終本處理，來年又如數恢復執行，則恢復執行率過高。同時，恢復執行條件的審查掌握寬嚴不一，有的法院，申請執行人僅憑一紙申請書就能輕易恢復執行，導致執行工作量無謂增加。有的法院則審查過嚴，操作機械，要求申請執行人提供所謂“看得見、摸得著”的充分證據，或設定繁瑣的審查程序，錯失執行時機。所以，恢復執行條件需要精巧設計。江蘇省高院對恢復執行的保全措施和財產控制措施、案件交接作出了詳盡可行的規定，值得肯定。②江蘇省高院：《關于依法正確適用終本程序及加強終本案件單獨管理的意見》。

《立結案意見》明確了恢復執行的結案方式包括：執行完畢，終本；終結執行。有人據此認為終本程序會出現不斷終結——恢復——終結的循環怪圈，卻沒有意識到這是在沒有實行破產免責的情況下，強制執行必然面對的客觀事實。法律雖然規定了恢復執行不受執行期限的限制。有的法院卻自行設置恢復執行的限制時間，剝奪了申請執行人的執行權利。《立結案意見》雖然規定了恢復執行應當重新立案，案件類型代字為“執恢字”，按照立案時間的先后順序確定案件編號，單獨進行排序，明確了應當對終本程序案件的單獨管理。江蘇省高院還對終本案件進行動態管理做出了詳盡的規定，要求在結案后依職權每6個月主動、集中對涉案被執行人的財產進行查控，對于涉民生案件及申請執行人系老弱病殘、被執行人下落不明的案件等也做出了專門的規定。①江蘇省高院：《關于依法正確適用終本程序及加強終本案件單獨管理的意見》。

（四）關于失信和限高的問題

為了使終本程序不致被有執行能力的債務人濫用，公布失信被執行人名單和限制被執行人高消費制度借取了信用制度和破產制度的原理，成為打擊執行規避行為、督促被執行人履行義務的重要措施。據最高法院統計，截至2015年底，超過300萬人上了失信被執行人“黑名單”，受到了高消費限制和出境限制。其中，約20%的被執行人懾于信用懲戒威力自動履行了義務。②李萬祥：《信用懲戒助法院解決執行難》，《經濟日報》2016年1月12日第9版。

在終本程序之后，有的地方法院為終本程序的被執行人專門建立名冊，實行限高和限制出境，無可厚非；有的法院則直接將其納入失信黑名單，并進行限高和限制出境，則缺乏法律依據，違反了法律責任和違法行為相當的原則。就公布失信被執行人名單而言，存在的問題包括：第一，上述適用標準規定相對抽象，缺乏配套的規定。例如，如何具體認定債務人“違反財產報告制度”？ 事實上，由于現代社會財產形態的復雜化，個人并不一定完全掌握其全部財產信息的現狀，財產申報中個別偶然的漏報在所難免。這時，如何賦予債務人補救的機會？ 如何確定財產申報的合理期限？是否應當區分申報不實和申報遺漏的不同？ 第二，實踐中被執行人規避執行的方法不斷翻新，納入失信被執行人名錄并非總能起到威懾作用。例如，來自某基層法院的數據顯示，在該院近三年的241件以“終本程序”方式結案的案件中存在被執行人變更法定代表人的案件有27件，變更的時間點貫穿整個訴訟程序。其中，執行立案后變更法定代表人的有13件，占到總數的48.2%。③李文超：《惡意變更法定代表人規避執行的司法認定與規制路徑——基于對三類規制方式與四種裁決思路的研究》，江必新、劉貴祥主編：《執行工作指導》（2015年第4輯），國家行政學院出版社2016年版。變更后的法定代表人多無履職能力，而原法定代表人卻借此逃脫了限制出境、限制高消費等措施，使案件執行陷入僵局。第三，關于失信被執行人名單的涂銷問題。我們認為，失信懲戒的時間、強度等應當與行為人違法行為的嚴重性相適應，而不應簡單地將履行完畢全部義務的被執行人一概涂銷。對于暴力抗拒執行、轉移、隱匿財產以及惡意變更法定代表人等惡劣失信行為，即便全部履行了義務也不可以立即從名單中刪除，才具有威懾力度。第四，有些法院對被納入失信名單的被執行人施行了過度的限制措施，如限制終本程序的被執行人的子女參軍、入黨、考公務員，等等，已將間接強制的對象擴展至被執行人的親屬，即便起到敦促執行的效果，也是侵犯他人基本權利的違法行為，有待進一步商榷。

2015年最高人民法院對《關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》進行了修正，將限制消費措施的范圍擴寬至限制高消費及非生活或經營必需的有關消費，但高消費和不當行為的標準還不夠明確。如，何謂“不得旅游、度假”？奢侈的“旅游、度假”應當禁止，但是，費用較低的家庭短期度假也被禁止則有違反憲法所保障的公民休息權。其次，限制高消費的某些規定不夠細致合理，例如，限制被執行人子女就讀高收費私立學校的規定，判斷“高收費”的標準是什么？ 不允許他人為被執行人的子女付費就讀雖然隔絕了失信被執行人規避執行的所有通道，但是，現實中確實存在被執行人的親友愿意為被執行人的子女支付高額學費而不愿代其清償債務的情況，現行規定對被執行人的子女接受幫助和接受更優質教育的權利是否超越了懲戒的范圍，形成了對第三人權利的侵害？ 最后，違反限制高消費規定的行為的被執行人將面臨拘留、罰款甚至拒執罪，這些處罰方式之間缺乏層次和具體的適用條件，存在著過大的自由裁量空間。

綜上，終本程序實踐中的很多問題都不是終本程序自身基本思路、功能和程序構造所致，而是具體的執行規范和執行行為完善的問題。終本程序中的問題暴露得愈加充分，愈是提供了充實執行程序的關鍵節點和精準需求，以便按圖索驥地進行梳理和修正，挖掘終本程序強大的反思功能和催化功能。當人們還在菲薄終本程序并不厚重的出身時，它已步步蛻變，凝重轉身。