近三十年來我國教師教育政策變遷的特點、問題與解決路徑

曲鐵華，王　美

(東北師范大學 教育學部，長春 130024)

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近三十年來我國教師教育政策變遷的特點、問題與解決路徑

曲鐵華，王美

(東北師范大學 教育學部，長春 130024)

摘要：教師教育是加強教師隊伍建設的重要環節，是推動教育事業發展進程的有力保障。近三十年來，我國高度重視教師教育的改革與發展，頒布了許多有關教師教育的政策文本，使我國的教師教育有了長足的發展，取得了卓越的成績，呈現出動態的過程性發展特點：一是從規模數量向質量效益發展；二是從效率優先向公平均衡發展；三是從單一封閉向多元開放發展；四是從階段分離向整體連貫發展，逐步形成職前培養與職后培訓有機整合的良性教師教育發展格局。但是，在其蓬勃發展的同時，處于社會新舊混雜“轉型”狀態下的教師教育政策，由于價值主體的多元性、教育政策內容選擇的復雜性、教育資源的相對有限性以及教育政策理想價值與現實價值的疏離性等方面的制約，也顯露出一些問題。因此，應對出現的問題進行審視，以史為鑒，提出完善我國教師教育政策的現實路徑。

關鍵詞：近三十年；教師教育；政策變遷

教師是教育事業的第一資源，是推動教育改革發展的動力源。近三十多年來，國家制定頒布了諸多保障教師教育培養質量和提高教師專業化水平的政策措施。這些探索教師教育改革的文本性措施，不僅穩定了我國的教師隊伍，規范了教育活動，增強了國家文化實力，而且還實現了由獨立設置的師范教育體系向開放的教師教育體系的轉變，促進了教師來源多元化和高質量教師的儲備，促使我國教師隊伍建設逐步走向規范化。

一近三十年來我國教師教育政策變遷的特點

教師教育政策是國家公共權力部門對教育資源、利益所做的權威性分配[1]。改革開放后，市場經濟和崇尚效率價值觀的建立，中國社會經歷著發軔于經濟領域、進而擴展到社會各個領域的重大轉型。面對外部環境的變換，傳統封閉的教師教育政策逐步打破藩籬，按著市場需求向外延伸、調適和深化，在政治協商、經濟融合、沖突化解中不斷地發展與完善，呈現出動態發展的過程性特點。

(一)從規模數量向質量效益發展

1978年，我國全面實行改革開放，市場經濟體制開始挑戰計劃經濟體制，社會整體格局發生變化。面對“文革”結束后遺留的適齡兒童驟增引起的教師數量不足、普通民眾文盲急劇增加等問題，師范教育事業百廢待興，教育部頒布了《關于加強和發展師范教育的意見》，提出：“辦好師范教育以配合各項經濟事業和社會事業的發展。采取強有力的措施，擴大和加快各級各類教育事業發展的規模和速度?！盵2]2068目的是滿足學校發展需求的教師數量，壯大教師隊伍。1995年，教育部頒布了《教師資格條例》，對教師資格認定的條件、申請以及證書管理進行了明確說明，推動了我國教師專業化的發展[3]?？梢?，國家對教師教育事業的關注點，已經從外延式的數量擴張向內涵式的教師素質培訓和學歷提升發展。2005年，教育部頒發《關于啟動實施全國中小學教師教育技術能力建設計劃的通知》，對全國中小學教師開展信息技術與學科教學的培訓，以提高廣大教師實施素質教育的能力和水平[4]。

(二)從效率優先向公平均衡發展

改革開放之初，由于國家經濟建設的迫切需要和對優質教育資源短缺的現實考量，大力提倡效率優先的非均衡化發展，成為我國教師教育政策價值取向的核心要求。國家在1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》和1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》中均提出了教育要為社會主義現代化服務的內容[5][6]。由此，教師教育在很長一段時間里，表現出強烈的“效率優先”的功利主義傾向，忽視了教師教育的內在發展規律與均衡發展。而改變這一局面的，是1999年國家出臺的《關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》，該決定提出了“以提升全體教師為目標進行教師教育”[7]的要求，使教師教育政策公平均衡的價值取向得以彰顯，有效地推進了教師教育的平等性和全員性。由此，教師教育開始了在不斷反思中回歸“公平均衡”的道路。

邁向21世紀后，國家對農村及西部地區的教師教育事業高度重視，先后頒布了《關于進一步加強農村教育工作的決定》、《關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》、《關于教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法(試行)的通知》等文件，進一步把關注點放在平衡城鄉之間、東西部地區之間的差異上，以實現教師教育的均衡發展。其中，教育部在2007年頒發的《關于教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法(試行)的通知》中，公平特征的體現最為明顯。由于1997年師范大學逐步實行收費制度以來，優秀生源報考師范學校的數量明顯減少，加上受到地區發展不平衡的外部客觀原因和傳統、現實觀念的影響，中小學教師在就職時普遍考慮城市和發達地區，致使教師資源分布極不均衡。面對這一問題，教育部在六所部屬師范大學實行免費師范生教育政策，規定：師范生四年在校就讀期間免除學費、住宿費并領取生活補助，畢業后按照入學前與學習和生源所在地省級教育行政部門簽訂的承諾協議，承諾從事中小學教育十年以上，并且到城鎮學校工作的免費師范生應先到農村學校工作兩年[8]。其目的是更好地促進教育發展和教育公平，為農村基礎教育發展提供優質師資。

(三)從單一封閉向多元開放發展

1986年，《中華人民共和國義務教育法》規定：“有計劃地實現小學教師具有中等師范學校畢業以上水平，初級中等學校教師具有高等師范專科學校畢業以上水平”[9]，正式確立了分工明確、各有側重的院校教師培養體系。這種一元封閉的教師培養模式是將各個階段、各個層次的教師教育進行了人為的限制與割裂，一定程度上，不僅造成了教育資源的浪費，而且也不利于教師的終身發展。之后的幾年，由于教師的數量基本滿足了當時教育的需要，國家對于教育的要求不再僅僅是學歷合格，而是教師素質的提高。因此，1996年12月，國家教育委員會頒布的《關于師范教育改革和發展的若干意見》中，提出了建立獨立師范院校和非師范類院校共同參與培養教師的教育體系[2]4094，由此開放共通的教師教育格局初顯端倪。直至1999年，教育部頒發了《關于師范院校布局結構調整的幾點意見》，明確提出“以師范院校為主體，其他高等學校積極參與”的師范生培養機制，并且提倡“師范教育資源重組”[10]的新舉措，標志著教師教育培養主體從一元化邁向多元化。此后，彰顯多元融合和教育資源整合宗旨的教師教育政策紛紛出臺，初步建立起以師范院校為主體、綜合性高校和非師范類院校共同參與的靈活性、開放式教師教育網絡體系。

(四)從階段分離向整體連貫發展

由于長期以來我國對教師教育認識的局限性，改革開放初期的教師教育，仍然集中在教師的職前培養階段，即在師范院校進行準教師的職前培養與教育活動，較少關注教師走向崗位階段的專業化適應與發展的職后培訓問題。1985年，國家出臺了《中共中央關于教育體制改革的決定》，在內容中出現培訓在職教師和分期分批次輪訓教師等文字的陳述，但對于如何把教師職前教育與在職培訓有效地銜接起來，仍沒有明晰要求，只是作為一種指導性的口號提出而已[5]。1993年，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，也提出“促進教師特別是中青年教師不斷進修提高”[6]，但此政策內容也只是宏觀的設想，對解決當時教師職前職后教育的分離局面，現實關照不足。

此后，針對貫穿于職前培養與職后進修全過程的教師教育的內容表述，在一系列政策文件中層疊出現。1998年，《面向21世紀教育振興行動計劃》實施跨世紀園丁工程，要求以“不同方式對現有中小學校長和專任教師進行全員培訓和繼續教育”[11]。2003年，《教育部關于實施全國教師教育網絡聯盟計劃的指導意見》，指出要提高教師隊伍的整體素質，以信息化帶動教育現代化，在整合區域資源的基礎上，將教師教育職前職后一體化，實施教師網聯計劃，構建“三步走”[12]的教師終身學習體系。這一系列的舉措，改變了之前教師教育階段分離的狀態，逐步建立起職前培養與職后培訓有機整合的良性的教師教育發展格局。

二近三十年來我國教師教育政策變遷過程中出現的問題

改革開放以來，由于價值主體的多元性、教育政策內容選擇的復雜性、教育資源的相對有限性以及教育政策理想價值與現實價值的疏離性等因素，制約著我國教師教育政策的發展。因此，重新審視改革開放三十多年來我國教師教育政策的變遷歷史，關照現實，我們仍發現其存在一些問題，由此期望通過有針對性地反思這些問題，來促進我國教師教育政策逐步完善。

(一)工具理性的強勢和價值理性的勢微，導致教師教育政策內在張力失衡

馬克思·韋伯從現代文明的緊張與對立角度，把理性劃分為價值理性和工具理性，此二者在教師教育政策領域也有著不同的表現形式。想要說明的是，在此論述教師教育政策工具理性的強勢和價值理性的勢微，并不是要完全否定教師教育政策的基本導向功能。國家出臺相關政策培養教師，從而為社會主義教育事業服務，這樣外在的教育目的無可厚非，也應該被提倡。但在某些情況下，政策制定和執行主體片面以工具理性為指導，以一種線性思維的方式處理問題，導致教師教育政策在內容設計和執行的過程中只考慮教育發展的階段性而忽略其長遠性，影響了政策效能的發揮。因此，我們認為有必要對其進行商榷和反思。

改革開放以來，由于市場經濟的全面滲透，崇尚規模數量、強調效率邏輯的工具理性價值取向，一直是我國教師教育政策的核心訴求。如1985年國家出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》，就提出教育的目的就是滿足社會主義現代化建設的需要[5]。這一時期的教育是和國家社會經濟發展緊密結合的，教師教育政策也在無形中成為國家宏觀戰略計劃的附庸，一定程度上成為了從屬于國家發展的工具，從而忽視了教育政策的內在獨特性與規律性，教師個體意識與生命價值被弱化、被忽略。隨著教師教育領域種種弊端的顯露，國家在制定教師教育政策時的價值取向逐步從工具本位向教師本位轉移。1996年，《關于師范教育改革和發展的若干意見》提出構建體現終身教育思想的師范教育體系[2]4095，標志著教師教育政策中工具理性與價值理性緊張關系的緩解，提升教師繼續教育水平的人權觀念開始萌芽，但這種緩解程度影響范圍較小，并且教師教育政策的價值取向從工具理性向價值理性的移行幅度是有限的。此外，由于長時期受工具理性的影響，政策制定主體和執行主體之間管理失調，造成執行教師教育政策的地方政府和學校規避政策，導致執行虧空和推諉責任的問題，從而使教師教育政策內部結構的張力仍處于失衡的狀態。

(二)研究與溝通意識的缺失與隨意，導致教師教育政策制定的泛化與不穩定

改革開放三十多年來，我國教師教育政策的研究者和制定者依附性和封閉性較強，他們對政治、經濟、組織機構的依附性較為明顯，并已成為慣性，加上其與政策目標群體缺少溝通與協商，一定程度上處于封閉的自我建構環境中，缺乏對教師教育政策過程各個環節的積極關注，同時也較為缺乏以旁觀者的客觀視角反思和審視自己制定的政策的意識。因此，在教師教育政策制定上，難免會帶有一定的主觀因素的烙印，某些程度上導致政策制定的泛化，使政策制定與實施兩個環節呈平行狀態。

2000年，為全面推進素質教育，加強中小學教師隊伍建設，教育部頒發了《中小學教師繼續教育工程方案(1999-2002年)》，提出了八大工程目標，如“對現有約1000萬名中小學教師基本輪訓一遍”；“全體中小學教師普遍接受計算機基礎知識和技能培訓”；“‘工程’結束時，各地要形成一套比較完整的中小學教師繼續教育政策法規”等[2]541-542。國家提出這些目標的愿望是好的，但是政策制定者忽視了當時的現實條件，缺乏對政策轉化實際成果的預見性，目標制定較為宏大和寬泛，以中國當年的社會現狀和教育基礎來說，想在短短三年時間里實現上述目標是較為困難的。

此外，我國部分教師教育政策的制定是“突發”型的，即在某一問題“癥結”出現后，“止痛”的教育政策才制定印發，缺少完善的政策調研系統，一定程度上存在著頭痛醫頭、腳痛醫腳的現象，這種政策制定的方式雖然具有針對性，但是也略顯隨意之感，缺乏一定的穩定性和長效性。

(三)部分內容陳述的重復性與交叉性，導致教師教育政策理論創新不足

改革開放之初，由于教師教育政策的研究仍然處于探索階段，頒發的部分政策內容重復性與交叉性較強，繼承為多，發展較弱。對教師教育政策相關內容的不斷強調雖然保證了政策貫徹的連貫性，使教師教育政策形成一以貫之的縱向體系，但在某種程度上也使得部分教師教育政策理論創新不足。如國家教育委員會在1980年8月和1983年1月，分別出臺了《關于進一步加強中小學在職教師培訓工作的意見》和《關于加強小學在職教師進修工作的意見》，二者對于中小學在職教師的培訓目標、培訓方式以及培訓機構的內涵釋義大多相近，只是在表述用語上稍有變化，缺乏一些政策實質性的變化和理論的深入與創新。

此外，有關教師在職培訓的教師教育政策內容頗多，但部分內容存在一定的交叉。如1980年頒布的《關于進一步加強中小學在職教師培訓工作的意見》，提出要制定并完善中小學在職教師培訓計劃，建立在職教師進修制度[2]1832；1986年，國家頒布的《關于加強中小學教師培訓工作的意見》中，提出要提高在職教師的培訓質量[2]2372。這兩個文件不僅文件名相近，內容也較多雷同，使得教師在職培訓的內容始終處于口頭強調階段，并不深入；而且由于受到路徑依賴的影響，即使后來又提出不少新政策進行供給，但是，舊政策的痕跡仍然牽制著教師教育政策內容的變遷。

(四)執行過程的表面化與形式化傾向，導致教師教育政策內涵發展難以深化

脫離教育實踐的教育政策，在實施中必然會喪失應有的價值和生命力。政策權力主體把目光主要定位在政策的解釋和宣傳上，執行的過程監督與成效評價被忽略和淡化，紛繁的教育現實和社會實際沒有得到足夠的體察，導致一些政策的實施帶有儀式化色彩，不能產生持續的動態效能作用。因此，當新的教育問題出現時，解決問題的方式變成了起草另一個新的文件對此問題進行強調，變成了以“政策落實政策”的形式化現象，教師教育政策的內涵并未真正得到認同和貫徹。同時，部分教師教育政策由于目標不明確，內容不具體、不嚴密，在一定程度上增加了執行的難度，教師教育政策的貫徹效果也是低效的。此外，由于對破解教育失衡問題的急切心態，權力主體對少數農村教師政策的執行者對政策內涵理解的偏差沒有準確預估，由此導致了對政策執行的滯緩。2006年國家實施的“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”和2007年實施的免費師范生政策，為農村教育事業的發展提供了良好的師資政策基礎，為農村教育發展注入了新鮮的活力，但在現實運行過程中，由于教育管理體制不夠健全，相關部門各自為政，對相關政策理解的不到位和落實的偏差，使部分政策內容在執行中存在一定的形式化傾向，降低了農村教師的在崗保留率，一定程度上影響了畢業生扎根鄉村、服務鄉村教育事業的信念。

三完善我國教師教育政策的現實路徑

教育體制的變革與發展是通過政策本身的演化來完成的。為了適應社會主義現代化與和諧社會的建設要求，教師教育政策總的演變方向需要從制度建立轉向制度優化與創新，需要從計劃型框架轉向戰略指導型框架。面對新的歷史階段，面對尚存的遺留問題和現實困境，教師教育政策要不斷完善、充實和深化，進而成為助益和諧社會建設的主要基石與進路。

(一)關注教師本位的政策價值取向

改革開放初期“效率優先、兼顧公平”的教師教育政策價值取向，是當時對教育資源短缺的綜合考慮和權衡，但在這種價值觀指導下，不同區域產生了教師教育發展進程的節奏快慢不一，以致區域、數量與質量、公平與效率、結構與功能等矛盾日益凸顯，最終導致教育事業的失衡發展。因此，加強教師教育的內涵建設是必然選擇。2002年，教育部下發《關于“十五”期間教師教育改革與發展的意見》，首次提出了“教師專業發展”[13]的概念，但對于教師作為生命個體的尊重卻只停留在表面。2011年頒布的《國家教師教育課程標準(試行)》和《中學教師專業標準》中，提出了對教師素質和專業成長的新要求，在一定程度上體現了國家對教師個體發展的尊重，但是由于政策內容較為零散，關注的力度和范圍較為局限[14]。進入21世紀，在倡導構建“以人為本”的和諧社會里，關注教師本位的價值取向，成為當今教師教育政策發展重要的價值追求。因此，我們應堅持以科學、合理的政策價值選擇來指導教師教育政策的制定與執行，使教師教育政策內容中的培養目標、培養任務、教育體制、職業發展性質真正體現對教師的關心、尊重、解放和滿足，真正以提升教師個體全面發展和專業化為邏輯起點和最終歸屬，改變教師教育政策中工具理性的強勢地位，使工具理性與價值理性處于一種較為平衡的狀態。同時，建立健全教師的利益表達機制和民主參與制度，提供教師參與政策決策的途徑，實現教師教育政策的程序倫理，從而確立教師教育政策的公平運行機制，為教育公平的真正實現提供精神動力和有效支撐，調動教師的積極性和創造性，使教師以飽滿的熱情投入到工作當中，自覺擔負起教育改革和發展的重要使命，在實現科教興國的偉大戰略目標中貢獻自己的力量。

(二)優化教師教育政策決策機制

長期以來，我國教師教育政策在決策過程中缺乏科學的規劃和設計，使得研究者缺少決策思維，決策者缺少研究意識，一定程度上導致教師教育政策內容的模糊泛化、重復交叉和因襲滯后。為了改變這一問題，首先，要建立健全教師教育決策的組織與機構。國家相關部門應加強對教師教育政策的理論與應用研究，匯聚教育領域和社會各界各類專家，建立一個立體化、多層次、多渠道、多目標的研究咨詢網絡和審議評估系統，積極開展“學術文化”與“決策文化”兩種文化的溝通與對話，改善“學術文化”與“決策文化”疏離的情況，改變以往教師教育政策研究主體的依附性和封閉性現象，讓研究者關注政策成果轉化、關注當下實際問題，關注研究的針對性和量化程度，讓決策者以客觀、理性的視角和價值中立的態度審視自己制定的政策，考量其與教育規律、現實資源和社會輿論的匹配度和適應性，使教師教育政策的研究既有理論積淀的深度，又有實踐延伸的廣度。其次，促進教師教育決策程序制度化。中央攜手地方共同構建科學、合理的決策程序和制度，加強教育立法建設，使教育行政機構在進行教師教育決策時能夠有章可循，有法可依。最后，創造充分代表與深度協商的氛圍和渠道。政策決策過程涉及多方主體利益，要讓各行為主體代表的聲音得以表達，要在內外溝通、上下協商的民主過程中，使教師教育決策符合大多數人的教育訴求。

(三)強化教師教育政策執行效能

教師教育政策的執行和實施影響到教師教育發展的全局[15]。改革開放至今，部分教師教育政策在執行過程中形式化與表面化，不僅理論深度不足，現實應用價值也十分有限，部分政策目標遠超出現實，在實施過程中缺少落腳點和可操作性。因此，在崇尚充滿活力、安定有序的和諧社會里，國家首先發揮教師教育政策執行者的主導作用，提高對教師教育政策的認知程度，以一種理性、敬畏、認同的視角認真遵從和執行政策，進而保障教師教育政策執行方向的正確性[16]。其次，規范和細化教師教育政策執行的標準，對教師崗前、在職和職后培訓的目標、內容、時間、對象、途徑、經費與條件保障等政策內容，須用清晰的語言進行陳述，不能籠統泛化、含糊其辭，以保證其具有較強的實施性和針對性，避免教師教育政策在執行過程中出現失真和擱置現象，改善教師教育政策執行的表面化與形式化的失衡問題。最后，國家要明確教師教育政策的執行主體，落實政策執行主體的責任，制訂保障政策執行的方案和措施，保證教師教育政策執行的良性運轉，增強教師教育政策的實施效果。

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[責任編輯：羅銀科]

Characteristics, Problems and Solutions to China’s Teacher Education Policies’ Changes in Recent Thirty Years

QU Tie-hua, WANG Mei

(Faculty of Education, Northeast Normal University, Changchun, Jilin 130024, China)

Abstract:As an important step in strengthening teacher team construction, teacher education contributes to education development. In recent thirty years, China puts emphasis on the reform and development of teacher education. Many relative policies are made and put into practice so that teacher education in China has developed quickly with great achievements and dynamic procedural characteristics, namely, the transfer from quality-scale type to quantity-benefit type, from priority to efficiency to fairness equilibrium, from that of single and close to that of open and pluralism, from separated stages to overall coherence. In this way, a virtuous teacher education system of pre-service and post-service training is built. Nevertheless, along with the prosperous development, teacher education policies in the turning stage of both old and new modes have some problems due to diversity of subjects of value, the complexity of choices of education policies, relatively limited education resources as well as the alienation of ideal value and practical value of education policies. Thus, problems should be looked into with history as a mirror. Practical roads will be discussed to improve the present teacher education policies in China.

Key words:recent thirty years; teacher education; policy change

中圖分類號：G451.3

文獻標志碼：A

文章編號：1000-5315(2016)02-0082-06

作者簡介：曲鐵華(1962—)，女，遼寧鐵嶺人，東北師范大學教育學部教授、博士生導師，研究方向為教師教育、教育史研究；王美(1988—)，女，遼寧阜新人，東北師范大學教育學部博士研究生，研究方向為中國教育史。

基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目“我國教師教育改革與發展研究(1978—2014)”(15YJA880051)。

收稿日期：2015-12-18