論公安機關(guān)人民警察執(zhí)法保障的強化

馬寧

遼寧公安教育培訓(xùn)中心，遼寧鞍山 114051

論公安機關(guān)人民警察執(zhí)法保障的強化

馬寧

遼寧公安教育培訓(xùn)中心，遼寧鞍山 114051

對人民警察的執(zhí)法保障實則是對國家法律權(quán)威的保障。人民警察依法履行職責(zé)，其執(zhí)法活動不僅要得到切實的保障，而且公安機關(guān)人民警察的執(zhí)法保障在新形勢下還必須得到強化：一要加強立法，為公安機關(guān)有效地履行職責(zé)提供充分的法律保障；二要建立充分的警務(wù)保障機制；三要合理確定公安機關(guān)的法定職責(zé)，根據(jù)社會發(fā)展需要建立現(xiàn)代管理體制。

公安機關(guān)；人民警察；執(zhí)法保障

隨著我國進入社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾日漸凸顯，社會不安定因素不斷增加，公安民警執(zhí)法權(quán)益受到嚴重的侵害，民警“時時在流血，天天在犧牲”。2010年至2014年，因公傷亡的公安民警22870人（含公安現(xiàn)役官兵）。其中，因公犧牲2129人；因公負傷20741人。在因公犧牲的2129名民警中，有111人因同違法犯罪分子作斗爭而遭受暴力襲擊犧牲，占犧牲民警總數(shù)的5.2%；在因公負傷的20741名民警中，有8880人因同犯罪分子作斗爭而負傷，占到負傷民警總數(shù)的42.8%[1]。

人民警察是國家機器的重要組成部分，是具有武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量。警察執(zhí)法是代表國家行使治安管理權(quán)和刑事司法權(quán)，對人民警察的執(zhí)法保障實則是對國家法律權(quán)威的保障。國家法律的權(quán)威是國家有效管理社會，保障社會安全，促進社會發(fā)展的基礎(chǔ)。人民警察依法履行職責(zé)，其執(zhí)法活動必須得到切實的尊重和保障。

一、加強立法，為公安機關(guān)有效地履行職責(zé)提供充分的法律保障

（一）歐美等國在警察執(zhí)法方面所提供的法律保障

1990年8月27日第八屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會通過的《執(zhí)法人員使用武力和火器的基本原則》中指出：“鑒于執(zhí)法人員的工作是項極其重要的社會服務(wù)，因此有必要維護其工作條件和地位并在需要時加以改善，對執(zhí)法人員生命和安全的威脅必須看成是對整個社會安定的威脅。”這種觀念在歐美等國警察的執(zhí)法實踐中得到了充分的體現(xiàn)。根據(jù)美國刑法的一般原則，任何人都不得對正在執(zhí)行公務(wù)的警察人員進行任何形式的威脅、襲擊和傷害。甚至，連警察的身體都是不可以碰的。而所謂的威脅，既包括具體行為的威脅，也包括口頭語言上的威脅。甚至，威脅警察的直系親屬，也構(gòu)成同樣的犯罪。針對襲擊警察造成傷亡的罪犯，處罰力度也相當(dāng)大，根據(jù)部分州的刑法規(guī)定，甚至可以適用死刑。在美國警察在公路上攔截普通違章車輛時，只要他有充足的理由懷疑，就可以舉起手槍，喝令車內(nèi)人員高舉雙手或抱住后腦走出車門，然后對其進行搜查。當(dāng)事者若不服氣，可以事后憑警察開具的記錄和罰單去法庭上訴，但決不可與警察爭辯，更不能伴有任何肢體動作，否則會被認為有妨礙執(zhí)行公務(wù)和襲警的嫌疑，輕者被戴上手銬、送進監(jiān)獄，重者會遭到警察的槍擊而喪命。

（二）我國警察在執(zhí)法過程中使用警械、武器的法律規(guī)范的細化

我國警察在執(zhí)法過程中使用警械、武器的顧慮多，公眾質(zhì)疑多的情況一直存在。《人民警察使用警械和武器條例》第二條規(guī)定：“人民警察制止違法犯罪行為，可以采取強制手段；根據(jù)需要，可以依照本條例的規(guī)定使用警械；使用警械不能制止，或者不使用武器制止，可能發(fā)生嚴重危害后果的，可以依照本條例的規(guī)定使用武器。”然而規(guī)定由于缺乏對執(zhí)法民警保護的針對性和可操作性，所以在現(xiàn)實的執(zhí)法過程中并不能夠為民警提供充足的保障。盡快細化現(xiàn)行的《人民警察使用警械和武器條例》，明確規(guī)定民警在出警、處警、盤查、巡邏時應(yīng)攜帶的警械武器的種類和方式；細化民警使用警械武器的程序規(guī)范；完善致命性武器使用的情形和程序等。通過對現(xiàn)有法律規(guī)定的進一步完善，避免法律法規(guī)授權(quán)籠統(tǒng)的缺陷，從而增強條例的實際可操作性。

（三）《刑法修正案（九）》在強化警察執(zhí)法保障方面的進步

我國關(guān)于警察執(zhí)法保障的相關(guān)法律規(guī)定體現(xiàn)在《人民警察法》《刑法》、治安管理處罰條例》《人民警察使用警械和武器條例》等法律、法規(guī)中。2015年11月1日起正式實施的《刑法修正案（九）》在刑法第二百七十七條中增加一款：“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，依照第一款的規(guī)定從重處罰。”這里所指的第一款內(nèi)容為：“以暴力、威脅方法阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。”新增條款意味著，暴力襲警將按妨害公務(wù)罪的規(guī)定從重處理。[2]《刑法修正案（九）》有了“襲警行為”條款，加大了法律對犯罪分子的威懾作用，體現(xiàn)了我國法制的進步，但是對于一般的推搡民警，撕壞民警警服、警銜標志，辱罵、恐嚇民警等行為，往往缺少相應(yīng)的懲戒細則。同時，我國立法機關(guān)并沒有對刑法中的“暴力”做出規(guī)范的解釋，僅僅是根據(jù)學(xué)理界對刑法分則中各個罪名的“暴力”進行界定，因而并沒有對暴力的共性達成共識，導(dǎo)致在實踐中對暴力的理解各不相同，相關(guān)處置細則并不明確。

二、建立充分的警務(wù)保障機制

警務(wù)保障主要是指能夠保障警察機關(guān)有效控制社會治安的人力和物力基礎(chǔ)，它包括警員的數(shù)量和質(zhì)量、物質(zhì)技術(shù)條件，以及能夠動員和組織并且直接服務(wù)于社會治安管理的社會力量等要素。世界各國對警察力量的衡量標準通常是警員人數(shù)和警務(wù)經(jīng)費兩項指標。盡管這兩項指標可能會掩蓋警務(wù)構(gòu)成要素其他方面的條件，但這兩項是目前最易量化、最客觀、最直接反映警務(wù)狀況的標尺。

（一）警員數(shù)量的保障是實現(xiàn)警務(wù)保障的基礎(chǔ)

一直以來,我國民警數(shù)量相對較少，而處于基層一線執(zhí)法的民警比重更小，這就造成了我國警力嚴重不足，面對兇悍的執(zhí)法對象時民警沒有優(yōu)勢，無法保障警務(wù)工作的順利完成,甚至稍不注意自身權(quán)益就會受到侵害。綜觀世界各國警察配備情況，不難發(fā)現(xiàn)警員配備數(shù)量與國家城市化發(fā)展?fàn)顩r和城市的國際化程度是直接相關(guān)的。通常情況下，發(fā)達國家、城市化程度較高的國家的警員配備數(shù)要高于發(fā)展中國家、農(nóng)業(yè)類國家。適用于發(fā)達國家的“無增長改善論”對處于發(fā)展階段的我國人民警察建設(shè)是不適用的，因此不能照搬照抄。我國的城市發(fā)展規(guī)模和國際化程度雖然短時期內(nèi)還難以趕上世界上一些主要國際性城市，但我國的城市也具有其特殊的地位，尤其如北京、上海、廣州、深圳等具有國際性的城市其政治、經(jīng)濟、文化、教育、金融等中心輻射功能與國外國際性城市的本質(zhì)特征是完全一致的。因此，我國未來國際性城市的警員配備雖然不可能完全等同于國外國際性城市，但其警員配備量應(yīng)該接近國際性城市警員配備的平均值。因為國外國際性城市警務(wù)交通、通訊等技術(shù)裝備都比較先進，其高技術(shù)含量可以節(jié)省一部分警力，且國外警察的職責(zé)范圍大都沒有我國警察職責(zé)范圍那么廣泛。

（二）警用經(jīng)費的保障是實現(xiàn)警務(wù)保障的途徑

警用經(jīng)費一般用兩個指標衡量：①警用經(jīng)費占國家和地方財政支出的比例；②警用經(jīng)費占國家司法系統(tǒng)經(jīng)費的比例。國外警學(xué)研究相關(guān)資料表明，警察經(jīng)費一般占整個國家和地方財政支出的5%左右，占司法系統(tǒng)經(jīng)費的50%左右,國外警務(wù)經(jīng)費的這種狀況，對我國未來國際性城市警務(wù)建設(shè)具有重要參考價值。我國城市警察經(jīng)費一般是由地方財政支出的。就我國的大多數(shù)城市而言，警察經(jīng)費包括警員人頭費、日常警用開支及每年用于添置警用器材設(shè)備的經(jīng)費，其數(shù)額十分有限。

長期以來受國家經(jīng)濟發(fā)展的制約我們一直比較注重人的因素，而對物質(zhì)技術(shù)條件的投入和改善，發(fā)展較慢。即使是北京、上海、廣州、深圳等具有國際性的城市，其警務(wù)技術(shù)含量也是很有限的。目前，我國很多公安民警使用的手槍還是上個世紀六、七十年代生產(chǎn)的“六四式”、“七七式”手槍，很多民警甚至缺乏防彈衣、防刺服、保護頭盔、盾牌等基本的防護裝備。這樣一來，當(dāng)公安民警在執(zhí)法中遭遇到有武裝的不法分子的武力對抗時，就很容易造成傷亡。隨著城市化程度的逐步提高，與國外政治、經(jīng)濟、文化交流和互動性逐漸強化，犯罪科技化、智能化、集團化的水平日趨增強，社會治安問題亦將日趨復(fù)雜化。因此，改善警察經(jīng)費投資狀況，提高警務(wù)活動的科技含量，是我國未來城市警務(wù)發(fā)展迫切需要解決的突出問題。

三、合理確定公安機關(guān)的法定職責(zé)，根據(jù)社會發(fā)展需要建立現(xiàn)代管理體制

在國外，為了確保警察部門職能的專門化，政府往往把戶籍、出入境、消防、緊急救援等業(yè)務(wù)納入市政管理職責(zé)，成立專門的機構(gòu)負責(zé)協(xié)調(diào)，如移民局、應(yīng)急指揮中心等。這樣既提高了效率，同時又大大減輕了警察部門的負擔(dān)。在我國，《人民警察法》第六條為公安機關(guān)的人民警察規(guī)定了范圍較大的法定職責(zé)，而且在具體執(zhí)行中人民警察的工作范圍又被進一步擴大。

我國現(xiàn)行的警察管理體制，是在堅持黨對公安工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)的原則下，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”的制度。因而長期以來，相當(dāng)一部分的地方政府把一些不應(yīng)屬于人民警察法定職責(zé)的事務(wù)推給公安機關(guān)去做，因受到管理體制的左右公安機關(guān)又不得不做。諸如城市管理、拆遷征地、計劃生育等非警務(wù)活動的大量參與，使公安民警被推到各種矛盾的風(fēng)口浪尖，這樣做的后果是既造成了公安機關(guān)與人民群眾的對立，同時又造成公安機關(guān)警力的分散。在這種狀況下，公安民警尤其是基層公安民警長期處于超負荷的工作狀態(tài)，大量加班加點工作，無法正常休息和休假，不得不以身體健康來換取工作成績，造成體質(zhì)和身體健康狀況的惡化。針對這些情況，公安機關(guān)在管理體制上有必要做出如下調(diào)整：

（一）建立區(qū)域性垂直管理的一元化公安體制

在市（地）一級改變當(dāng)前這種條塊分割、多頭管理、號令不一、互相鉗制的公安管理體制，在體制上單獨列編，建立統(tǒng)一管理的公安機關(guān)，使公安機關(guān)真正成為一支有別于一般政府機關(guān)的令行禁止、步調(diào)一致的專門紀律部隊，以適應(yīng)打擊現(xiàn)代犯罪需要快速反應(yīng)、維護社會治安秩序需要打破區(qū)域割據(jù)、節(jié)省警力資源需要統(tǒng)一調(diào)配、秉公執(zhí)法需要割斷“裙帶”關(guān)系的客觀需要。

（二）建立一種上下有序、名稱規(guī)范、職能合理、科學(xué)高效的運作機制，最大限度地開發(fā)和使用現(xiàn)有警力資源

可將公安機關(guān)各部門按指揮行動系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、支援保障系統(tǒng)、監(jiān)察督辦系統(tǒng)、研究及發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)（增設(shè)研究室或研究與發(fā)展部）進行相近歸類，集分整合，使之與改革后的公安體制相配套，從而形成一種由決策、指揮、行動、保障、監(jiān)管等系統(tǒng)組成的分工明確、環(huán)環(huán)相扣、有序動作、發(fā)揮合力的良性循環(huán)機制。

[1]李娜.突發(fā)疾病猝死崗位民警居高不下[N].法制日報，2015-04-03（5）.

[2]人民日報.11月1日起這9件事再干就是犯罪！[EB/OL].全國公安政治工作信息網(wǎng)，2015-10-29.

[3]宋文靜，王柏楊.論反恐新常態(tài)下的基層警務(wù)保障[J].遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報，2015（4）.

（責(zé)任編輯：武亮）

馬寧（1973-），女，漢族，遼寧鞍山人，遼寧公安教育培訓(xùn)中心講師，碩士，研究方向：公安管理和公安信息化建設(shè)。

2016-10-28

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