創建深化體育改革與建設法治體育互為推進的新常態

于善旭

(天津體育學院 體育法學研究所, 天津 300381)

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創建深化體育改革與建設法治體育互為推進的新常態

于善旭

(天津體育學院 體育法學研究所, 天津 300381)

摘要改革與法治是當今中國歷史進程和經濟社會發展最為突出的時代主題。認為,體育領域不但要在深化體育改革和建設法治體育方面邁出更大的步伐,而且要努力創建二者內在契合、互為推進的新常態。其后,分別從深化體育改革昭明建設法治體育方向、提供建設法治體育動力、奠定建設法治體育基礎方面,對建設法治體育是深化體育改革的過程與結果進行闡述;從法治體育建設凝聚著深化體育改革的共識、適應著深化體育改革的需要、引導著深化體育改革的進程方面,對深化體育改革需要法治體育建設的引領和保障進行論證。最后,從確立法治思維和方式、加快創制法律規范、增強行政職能轉變中法治作為、構建體育產業化社會化法治機制、開辟法律服務和救濟渠道、加強理論和人才隊伍建設方面,概述深化體育改革中推進法治體育建設的若干現實任務。

關鍵詞深化體育改革; 法治建設; 新常態; 互為推進; 法治體育

DOI10.16099/j.sus.2016.01.003

The Mutually-advanced New Normal Establishment of Deepening Sport Reform and Building Sport Governance by Law ∥YU Shanxu

AbstractReform and rule by law are two topics in contemporary China.This paper states that the deepening sport reform and the building of sport governance by law should not only be furthered,but the mutually-advanced new normal of the two should be created.It believes that the building of sport governance by law presents the consensus towards deepening sport reform,meets the needs and leads the process of deepening sport reform.On the other hand,the paper analyzes the orientation and guarantee system in the building of sport governance by law which is needed by the deepening of sport reform.Such issues as the establishment of the concept and method of rule by law,the quickening of laws and regulations,the enhancement of legal conduct,the building of legal mechanism of sport industrialization and socialization,the opening of legal service and relief sources and the construction of theory and talents,etc.,are elaborated regarding how to push the construction of sport governance by law in the deepening sport reform in this paper as well.

Keywordsdeepening sport reform; law building; new normal establishment; mutually advance; sport governance by law

Author’s addressResearch Institute of Sport Law,Tianjin Institute of Physical Education,Tianjin 300381,China

黨的十八大以來,特別是十八屆三中全會和四中全會相繼作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,使改革與法治成為當今中國歷史進程和經濟社會發展最突出的時代主題,并呈現出改革與法治“兩翼齊飛”“雙輪驅動”的政治格局。體育作為中國社會主義現代化事業的重要組成部分和社會發展領域,不但要適應國家改革與法治的發展進程,而且由于體育改革與法治相對滯后的現實狀態,使其在加快深化體育改革與建設法治體育的發展步伐且形成二者互為推進的新常態方面,具有更為緊迫的現實意義。

1深化體育改革與建設法治體育在新常態下的內在契合

對于社會秩序的形成來說,法治與改革似乎是存在沖突的2種思維路徑。改革思維的關鍵是變,是要改變現有的法律與秩序;而法治思維的關鍵,即固守現行的法律制度和秩序[1]。就其自身的基本思維傾向而言,改革是要沖破某些規則的束縛而重在創新,更加關注現實的社會效果,將發展和效率作為硬道理;而法治要求尊重法律的權威,重視的是法律得到嚴格實施,追求秩序的穩定性和維護公平正義等基本價值。正是改革與法治至少在形式上客觀存在的內在矛盾,使得在中國面臨巨大生存與執政危機而以第2次革命姿態啟動改革征程之后,一些獲得道德和社會正當性的改革實踐,往往以先行先試和先破后立來宣稱對既有法律的挑戰和突破。法理學界在20世紀90年代中期就此現象持續展開了關于“良性違法”“良性違憲”的學術爭論[2],至今仍是有關法學理論探討的重要話題。不能有效化解改革與法治的這一沖突,或許正是改革開放30多年來一直在加強法制和實施依法治國方略,卻不能很好形成法治局面的一個重要原因。在體育領域,雖然憲法和法律有關體育的規范有限，而不需要體育改革對憲法和法律有更多的突破,但體育法治建設在多種因素的制約下仍未能獲得強勢地位,依法治體長期處于形式大于內容的疲軟狀態。

如果說,在改革與法治處于矛盾交織的同一社會轉型期并都成為推進社會進步的關鍵因素時,當我們尚不能對改革和法治進行深刻長遠的根本性把握而“摸著石頭過河”時,盡管“良性違法”已經嚴重傷害了法治的嚴肅性、權威性并將產生長期性的消極影響和潛在風險,但因改革與法治的矛盾是在改革開放初期特定環境中得以放大還是情有可原的話,那么,經過30多年改革發展實踐積累的當下中國,則已到了必須理性協調和處理改革與法治關系的重要時刻。解決改革進入攻堅期和深水區的諸多難題,立足中國經濟社會的可持續發展,更需要通過法治突破現有利益格局固化的改革障礙。實際上,改革與法治不但具有在思維路徑上相互沖突的一面,而且二者能夠在一個社會系統中動態共處,還必有其內在的關聯與契合。改革與法治相輔相成,機制互動,互為目的與手段,在有序之改革與積極之法治之間,存在著高度兼容和內在統一[3]。

學者們強調法治不僅僅是對現有法律的捍衛,而且包括運用法治方式對社會變遷或社會改革的適應。在中國還處在社會轉型而未形成法治社會的情況下,法治與法律并沒有完全融為一體,對需要改革的法律不能是機械死板地恪守而是運用法治方式的改變,因而需要動態、正確的法治改革觀的塑造[4]。黨的十八大在對全面深化改革和全面推進依法治國作出戰略部署的同時,進一步將其與治國理政緊密銜接,對改革和法治關系進行了更為清晰的重新定位。習近平總書記在黨的十八大后的多次講話中指出,要“努力以法治凝聚改革共識”[5],“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發揮法治的引領和推動作用,加強對相關立法工作的協調,確保在法治軌道上推進改革”[6],并闡釋了黨的十八屆三中全會和四中全會決定的姊妹篇關系,強調全面深化改革需要法治保障,全面推進依法治國也需要深化改革[7]。運用法治思維和法治方式推進改革,在法治軌道上深化改革,正在成為中國經濟和社會發展的新常態。

當前,我國對深化體育改革和建設法治體育的客觀需要已共時性地顯現出來。一方面，雖然在國家改革大潮的歷史推動下,我國的體育改革也在逐漸推進,有了多方面的實踐積累,初步形成了一定的體育法規體系并對推動體育改革發揮了相應的作用。但是,體育改革的深層難題也在越來越多地積聚,體育法治建設相對滯后的矛盾日漸突出。自20世紀80年代中期啟動、90年代前期逐步展開的我國體育管理體制改革,在運動項目直接管理由行政機構向管理中心轉移之后,較長時間保持著為了維系奧運會等國際大賽而對既有體制的按兵不動和“舉國體制”的不斷強化,未能從根本上改變行政權力高度壟斷和集中支配的體育發展模式,持續著以競技體育為中心而忽略公共體育服務的資源配置格局。長期形成的體育行業利益鏈條和路徑依賴惰性,致使黨的十八大后新一輪政府機構職能轉變中無法看到體育改革設計的快速反應,而且在體育管辦分離和賽事審批等問題的社會關注中呈現出倒逼改革的輿論態勢。

另一方面,我國體育法治的現實狀況,也無力應對深化體育改革的法治挑戰。不但頒行于社會轉型初期的《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)早已落伍于其后逐步推進的體育改革發展,其他體育法規規章亟待修改和體育立法全面覆蓋的任務仍繁重。而且,因體育專業技術性形成的一些特殊自治空間和以直接搞競賽辦活動為主要內容的體育管理方式,導致了體育社會行政和法律治理的內在動力不足,體育系統缺乏基礎的法治工作力量,遠沒有形成規范的執法體系和機制,嚴重影響著體育行業法治氛圍的形成。這些顯然都無法適應國家戰略布局和社會發展的形勢任務要求。為此,在我國深化改革和法治建設進入新的發展階段中,體育領域不但要在深化體育改革和建設法治體育方面邁出更大的步伐,而且要努力創建二者內在契合的新常態,在法治框架內進行體育改革,在改革過程中完善體育法治,形成深化體育改革和建設法治體育的互為推進。唯此,才能實現我國體育的現代化和可持續發展。

2建設法治體育是深化體育改革的過程與結果

在當代中國由傳統社會向現代社會的歷史嬗變中,改革開放是黨在新的時代條件下帶領全國各族人民進行的新的偉大革命,是決定當代中國命運的關鍵抉擇,是黨和人民事業大踏步趕上時代的重要法寶[8]。當代中國的一切建設和發展均被卷入改革的大潮,歷經改革的過程和接受改革的洗禮。同樣,抵達建設法治體育的理想狀態,追求建設法治體育的美好愿景,也必然是在深化體育改革的進程中不斷地向前推進和逐步實現。

2.1深化體育改革昭明建設法治體育的方向黨的十八屆三中全會明確提出“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”是全面深化改革總目標。國家治理體系和治理能力現代化最重要的制度要求和特征就是國家治理體系的法治化[9]。國家治理現代化包含民主化、法治化、科學化和文明化,其中法治化是關鍵,它是衡量國家治理現代化的標準[10],以及國家治理現代化的核心和基石[11]。因此,中央在改革決定中同時強化了建設法治中國的目標和任務,清晰地表明了通過改革推進國家治理現代化,是使我國真正實現從傳統人治社會向現代法治社會歷史性轉變的必然過程[12]。

同樣,全面推進依法治體,也是全面深化體育改革的必然之舉。深化體育改革最為核心的,是傳統體育模式的變遷和現代體育制度的建構,要解決的是體育體制機制和發展方式等根本性問題。改革那些與經濟社會和體育發展趨勢及規律不相適應的體育體制和機制,積極轉變體育的管理模式和發展方式,一直是體育改革的核心目標與任務。并且,隨著黨和國家對改革頂層設計水平的提升,體育法治、依法治體逐漸成為深化體育改革重要的價值指向。在1986年國家體委制定的《關于體育體制改革的決定》中,初步提出了改革體育領導體制的問題。到了1993年國家體委下發的《關于深化體育改革的意見》,對改革現行體育體制的主要弊端、建立新的體育體制和運行機制則有了較為清晰的闡述。在《體育法》頒行和國家確立依法治國方略后,國家體育總局制定的《2001—2010年體育改革與發展綱要》和黨中央國務院頒發的《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》等重要文件,在繼續明確深化體育體制改革和機制轉換的同時,進一步增添了加強體育法制建設的相關要求。黨的十八屆四中全會之后,在國務院頒布的《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》和國務院辦公廳印發的《中國足球改革發展總體方案》這些最新的體育改革部署中,都在著力強化體育體制機制改革的同時,從多個方面載入了體育法治化的內容。深化體育改革,必然將體育發展的法治化轉型作為重要目標。正是在體育改革的不斷深化和推進中,體育法治在體育改革與現代治理中的意義得以昭顯,建設法治體育的目標和地位愈益強化。

2.2深化體育改革提供建設法治體育的動力改革作為我們黨的歷史覺醒和偉大創造,通過30多年的理論創新和實踐發展,在解決制約中國經濟社會發展各種困難和重大問題方面取得了舉世矚目的巨大成就,成為當代中國社會發展進步的活力之源,也是在新的歷史起點上全面推進依法治國的強大動力。全面推進依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命,已有的法律體系和法制框架難免帶有一定的歷史局限,不能很好地適應社會現實與發展。為實現良法善治的法治理想,法制自身的改革任務也十分繁重。黨的十八屆三中和四中全會的決定中,都對完善立法體制、加快法律修改、深化行政執法體制和司法體制改革等提出了明確要求。

當前,我國體育事業發展的地位不斷提升,前所未有地受到國家、社會和民眾的高度重視。因而,現行體育中的一些體制機制弊端時常成為社會的熱議現象,不但在倒逼著體育改革的深化,也對體育法治建設提出要求而成為其加快發展的強大推動。特別是由于體育改革的多年停滯,高度集中的行政化體育體制問題越來越嚴重地暴露出來,許多體育體制和發展中的深層次矛盾風險和難題,都需要在法治層面予以解決,對依法治體提出了艱巨的挑戰。現實的體育法治基礎,似乎還存在著諸多的缺失和嚴重的不適應。以基層公共體育設施的依法建設和保護為例可略窺一斑。

基層公共體育設施建設和保護是公共體育服務的重要內容,也是我國全民健身加強建設的重要工作環節。多年來,《體育法》《公共文化體育設施條例》《全民健身條例》和一些地方體育法規與行政規章、規范性文件等,都對其建設、管理、使用和保護等做出了規定。然而,基層公共體育設施的缺乏卻一直成為影響全民健身事業發展的重要問題。除了客觀的物質條件制約外,最為重要的是法律法規的規定幾乎成了一紙空文,體育設施保護執法和司法更是罕見現象,甚至一些地方政府和體育部門自己在侵占破壞體育設施,卻鮮見法律追責。日前,國務院頒布的《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》再次明確了對基層體育設施的建設要求。基層公共體育設施法治局面的開創,有著體育法治工作提升的許多空間,有著大量需要克服的體育執法難題,因而有可能成為對依法治體的重要推動。至于體育領域改革中涉及行政權力配置等更為深層一些的問題,則需要在改革思路上有更大的突破,應當成為推動體育法律治理和改變體育法治現狀的更大動力。

2.3深化體育改革奠定建設法治體育的基礎一個國家的政治文明程度、經濟社會發展水平決定了法治建設的狀況,與法治建設水平呈正相關關系。我國法治建設所取得的歷史性成就,一方面是歷史經驗的總結與經驗積累,而更為重要的是法治建設的發展條件和影響因素起到了非常重大的作用,這些因素和條件最終促成了中國走向全面建設法治國家之路[13]。正是通過改革開放而開創和發展的中國特色社會主義,取得了經濟和社會發展的矚目成就,為社會主義現代化建設提供了強大動力和有力保障,也為實施依法治國方略,全面依法治國,推進法治中國建設奠定了堅實的基礎。

我國體育法治建設的不斷加強,也必然得益于改革開放以來國家與社會的整體發展和體育事業自身的歷史進步。改革開放不但為體育法治建設提供了所需要的各種社會與體育發展的基礎和環境,包括放開眼界借鑒吸收國外體育法治發展的文明成果,而且伴隨社會和體育發展,日益涌現和增長著激勵體育法治成長的各種訴求,特別是逐步創造了公民體育權利能夠被逐步認可和一定程度上獲得享有的現實條件。在改革開放以來體育事業發展和地位不斷提升以及人權事業的積極推進中,國家不但對體育制定了專門法律,而且在《體育法》中確定了當時正在興起的全民健身在體育工作中的基礎地位,還有了對《體育法》以公民體育權利視野的官方闡述[14]。

在21世紀國家推進公共服務的進程中,2004年,中央政府明確地將體育列入政府公共服務的范圍和建設服務型政府的內涵[15]。在北京奧運會后進入建設體育強國新階段的體育轉型發展中,2009年國務院頒布的《全民健身條例》,首次宣示了中國公民享有體育健身權利,成為我國體育權利立法發展的重要標志,并表明中國政府和社會已經到了能夠為其提供保障的歷史階段[16]。2012年,國務院頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中,再次明確地將以保障大眾體育健身權益為內容的公共體育服務,納入國家基本公共服務體系,為中國公民享有體育權益確立了堅實的國家保障[17]。隨著國家和體育改革的進一步深化,將創造出更為優化的外部環境和更為充足而優質的資源條件,不斷增厚保障體育權利和建設法治體育的發展基礎。

3深化體育改革需要法治體育建設的引領和保障

中國共產黨領導中國人民進行改革開放的偉大實踐,不斷生成和激發出加強法治建設的動力與需求,也日益深化和升華著建立現代法治的理性與決策。依法治國,是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障,是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求,事關我們黨執政興國,事關人民幸福安康,事關黨和國家長治久安。全面深化改革,必須全面推進依法治國[18]。因此,深化體育改革,也必須全面推進依法治體,必須更好地發揮法治的引領和規范作用。

3.1法治體育建設凝聚深化體育改革的共識進入改革開放新時期以來,通過對制約經濟發展和社會活力的僵化體制的不斷改革,特別是確立了發展社會主義市場經濟的改革方向,我國獲得了舉世公認的經濟高速發展和國家實力的極大增強。但是,在社會將解決基本民生溫飽需求作為首要任務以及國家法制尚不健全和法治傳統并不深厚的情況下,人們較少考慮改革與法治的關系和關注改革的合法性問題。也正是改革初期的某些盲目性和市場自身的負面作用,使我們在收獲經濟奇跡的同時也帶來了一系列嚴重的社會矛盾,不但制約著經濟的持續發展,而且嚴重地威脅著整個社會的健康穩定和黨與政府的執政地位。當歷史的車輪走進21世紀,繼續以漠視或者回避法治的方式推進改革,便不再具有正當性[19]。不僅是因為我們已經確立了依法治國方略,在經驗和規律的層面上也已證明,同處于社會轉型期的改革與法治是解決中國現實問題的共同需要,而且法治具有更為根本性的目標意義和標準價值,只有法治才能根除改革的深層障礙、化解改革的可能風險和實現國家的現代治理。因此,必須在法治的軌道和框架內深化改革,以法治凝聚改革的共識。

我國體育的改革發展也到了需要進一步以法治凝聚改革共識的重要階段。改革開放以來,我國體育在經濟社會的歷史進步推動下獲得了巨大的發展,整體實力大為增強,其中也有很多是體育改革和體育法治逐步展開所取得的寶貴成果。但是,從20世紀90年代初期所規劃的體育體制改革任務在20多年后仍沒有取得實質性的突破,體育基本發展方面和運行機制上的傳統體制影響仍然還很強大,有人稱體育領域是計劃體制下仍保留不多的“自留地”。在一些以體育改革為名的市場化運作中,圍繞體育賽事而形成的體育行業不正之風、嚴重破壞賽風賽紀等各種問題卻日益嚴重[20]。這些問題需要在深化體育改革中解決,而且更需要在法治為體育改革設定的軌道和框架內完成。這是因為,一方面,我國的體育法治還遠未建構起來,現有粗線條的法律法規規定在剛性推進體育改革方面往往力不從心,許多帶有體育行業特點的特殊利益關系調整而需要的專門性規范還普遍缺乏。如體育行業最重要的運動員主體,從選拔、培養到工作、再就業包括傷病處理的整個過程,并且在中國特色的競技體系以及改革轉型、向職業化過渡等特定環境之中,其個人權益的保障和救濟與一般受教育者和勞動者有著很大的不同。現有法治體系對其的支撐還較為欠缺,已引發出許多有較大社會影響的法律爭端。另一方面,由于體育行業長期形成的工作方式和人員構成特點,法治思維和法治氛圍較為薄弱,依法治體的素質與能力普遍缺乏,從而使得凝聚法治共識、以法治推進體育改革的需要更顯迫切。

3.2法治體育建設適應深化體育改革的需要改革開放是我國在社會轉型的歷史階段,建設社會主義現代化的強大動力和有力保障,是實現完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。法治則是根據社會發展規律,為實現這一社會轉型與發展而建立的現代治理方式。在全面深化改革的新的歷史起點全面推進依法治國,就是要解決現實的法治建設還存在著的與改革發展不適應、不符合的問題。與改革決策相銜接,同改革開放不斷深化相適應,成為全面依法治國的重要原則內容,也是其發揮對改革積極作為的根本要求。

在我國體育法治的初步發展中,在有關立法中已經反映出對當時體育改革成果加以確認和鞏固的適應形態。1995年頒布的《體育法》,雖在今天看來很多內容已經過時和落后,但歷史地看,當時還是在法中將很多體育改革成果進行展現和固化。比如,除了闡明“國家推進體育管理體制改革”的總體原則外,還在開展全民健身運動、鼓勵體育社會化發展、建立社會體育指導員隊伍、規范運動員流動、鼓勵體育社會團體、監管體育經營活動等方面做出了規定,甚至還超前地設計了體育仲裁制度。當然,也正是因為《體育法》中的許多規定過于原則和缺乏實施力度,不能適應體育改革發展和法治建設需要,而成為多年來社會不斷呼吁修改的重要原因。其他的一些體育法規、規章,也同樣具有類似的情況,成為這些立法能夠在保障和推動體育改革發展上取得一定成效的基本原因。正是因為我國體育改革與國家的整體改革一樣處在急劇變化的過程之中,依法治體對體育改革的適應需要積極的能動,具有顯著的動態特征。特別是在體育改革也同樣面臨解決深層矛盾和攻堅克難的更多難題時,就對體育法治提出了更加理性和系統全面的更高要求。

最近一個時期,有關體育社團的行政脫鉤、體育競賽活動審批制度改革、促進體育產業和體育消費發展以及以足球為代表的體育項目管辦分離和職業化改革等,雖有了一些規范性文件,但在法律意義上的操作規范還很缺乏,對體育立法有著迫切的適應性需求。同時,全面推進依法治國的法治期待決定著依法治體的改革適應度要有更高的標準。而且,法治的適應絕不是僅表現在立法一個環節上,需要在各種體育法治資源的配置上都能主動適應深化體育改革的需要,對此還將面臨著更為嚴峻的挑戰。

3.3法治體育建設引導深化體育改革的進程在改革與法治的關系上,過去堅守的是改革先行法治附隨；而在全面建成小康社會進入決定性階段,改革進入攻堅期和深水區需要全面深化的新的歷史起點上,黨中央明確提出依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大,必須更好地發揮法治的引領和規范作用。這是十八大以來法治思維方式的重大變化,是對法治與改革關系的重新定位。在社會轉型過程中需要法治引導改革,用現代法治確定改革的目標和框定改革的走向,以法治方式促進和推動改革,用法治精神塑造改革的決策和行為過程[4]。法治所具有的權威性、統籌性、公正性和秩序性,是新時期改革應具有的目標屬性和手段屬性,既包括改革任務、改革思路的深化,也包括改革方式和改革機制的深化,都必須用法治引領和規范,這是改革開放以來改革實踐與法治實踐的經驗總結,是重構改革形態與改革秩序的必然選擇[3]。

在深化體育改革的進程中,需要從實現體育治理現代化和法治化、引領和規范體育改革發展的高度,做好建設法治體育的頂層設計。當下深化體育改革對體育法治和體育立法的要求,已經不僅僅是對體育改革實踐的被動回應和實踐經驗的事后總結,要在確認和鞏固體育改革成果的同時,更多地通過建設法治體育的頂層設計引領深化體育改革的進程。要對體育改革的整體進程和全部內容進行主動謀劃、前瞻規范,將深化體育改革的各項任務和事項加以法治形式和程序的框定,把握好體育法治進程與體育改革進程的同步性和互動性,提高體育法治對體育改革的主動適應能力和及時有效規范與保障的能力,改變各種任意、越軌和消極的作為,實現體育改革在法治軌道上的運行,以法治方式推動體育改革的科學發展。這其中,也包括對改革權力和改革權力運作進行法律約束以防止其濫用[21]。

法治所蘊含的規則之治、良法之治、程序之治、理性之治等,可以保證我們將漸進式的體育改革置入可控的有序狀態之下,避免在社會轉型和深化改革中所產生的社會風險。已有的社會矛盾或秩序失范的狀態加上高風險改革,可能會突破社會既有風險的承受能力,把改革進程導向失控的狀態,這是漸進改革應所力求避免的情況[22]。比如,在運動員聘用就業和退役安置中,新舊管理體制下的處理方式有著很大的改變。當缺乏規范有效的法治處理方式,就會引發出具有較為嚴重社會影響的矛盾沖突,對體育改革和體育事業發展造成干擾。同時,深化體育改革必然形成各方面體育利益的激烈博弈,需要運用法治方式對體育利益關系進行公正而規范的調整。為此,還需要通過嚴格法治程序,廣泛聽取意見,充分溝通協商,謀求公眾對體育改革決策的廣泛共識并以法律形式予以確立,為深化體育改革獲得合法性的權威基礎,并能夠切實增強體育法規的實施力度和效果。

4在深化體育改革中推進法治體育建設的現實任務

恰當把握和處理好深化體育改革和建設法治體育的關系,是在國家改革與法治進入新的周期建設體育強國所面對的重大課題。創建深化體育改革和建設法治體育互為推進的新常態,是我們應當作出的理性選擇。鑒于在這一新常態中要更為突出“發揮法治引領和規范作用”的基本要求,下面概要提出當前在深化體育改革中需要推進法治體育建設的一些現實任務。

4.1確立深化體育改革的法治思維與法治方式黨的十八大以來,面對國際形勢復雜多變、改革發展穩定任務之重和矛盾風險挑戰之多的新需求,法治建設的地位也前所未有地提升。推進以法治化為核心的現代治理,發揮法治作為治國理政基本方式的重要作用,用法治凝聚改革共識和引領推動保障改革,成為時下突出的時代話語。在這一背景下深化體育改革,必須強化法治的地位,提升法治思維,建立法治方式,依法推進體育改革。法治行動的理性自覺,從根本上要受制于人們的法治素養,取決于人們對于現代法治的認識、理念和思維。

黨在十八大以來創造性地提出和反復重申運用法治思維和法治方式,是我們在深化體育改革中必須堅持的根本思路。法治思維就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的理性思考方式,法治方式是運用法治思維處理和解決問題的行為方式,是法治思維實際作用于人的行為的外在表現[23]。以法治推進體育改革,首要的是改革中的體育人的思維和行為方式的法治化問題。要加強體育領域法治理念的宣傳普及和覆蓋,努力營造體育領域的法治氛圍,提升體育隊伍的法治素養。如前所述,體育系統有較大的行業封閉性,自成體系的組織規則發揮著較大作為,而體育行政機構鮮有的執法項目使其難于形成對法治思維和法治方式的動力需求,造成對提高體育管理者法治素質的不利影響[24]。因此,確立、倡行法治思維和法治方式并加強制度引導與約束,是全面深化體育改革非常重要的內在保障。

4.2加快創制體育改革與發展急需的法律依據法律是治國之重器,良法是善治之前提。建設法治體育,深化體育改革,同樣必須堅持立法先行,于法有據,按照科學立法的要求,抓住提高體育立法質量這個關鍵,確立符合憲法精神和法治根本原則并順應體育改革發展方向與規律的立法理念,不斷增強體育法律法規規范創制的及時性、系統性、針對性和有效性。當前,體育立法一個重點任務是加緊做好《體育法》的修訂工作。自2005年即提出的修改《體育法》工作,至今仍難以取得較大進展,除了國家立法修法任務繁重和程序嚴格復雜外,在具體修改思路的把握上,體育改革的總體走向不明也是一個突出的問題。

結合當前對深化體育改革的探討,將深化體育改革和建立體育長效常態發展機制的理性認識轉化為體育法律條文,是下一步要突破的一項重要任務。同時,現有的一些體育法規、規章和規范性文件的清理與修改工作量也很大,有些在國家行政許可和審批制度改革中已經明確撤銷和轉變職能的體育項目,還沒進入修法程序進行下一步的規范。國家體育總局根據改革要求及時作出的有關體育賽事審批改革的規范性文件,還有必要進一步轉化為規范的立法形式；而且體育立法在對體育領域各個方面和不同位階的廣泛覆蓋方面,還存在著很大的差距和空間。特別是根據深化體育改革要于法有據的剛性要求,現有的體育立法體制和立法隊伍等相關工作基礎還有較大的差距。在立法先行的法治新常態中,對深化體育改革中的一些立法,如何更好地體現前瞻性,為未來的體育改革和發展留有余地,如何運用授權立法方式解決深化體育改革中一些需要突破的立法沖突,都是應當積極面對的法治課題。

4.3增進體育行政機構職能轉變中的法治作為權力博弈和由此形成的各種利益關系調整是中國改革要著力解決的根本問題,也是現代法治進行調整的基本內容。黨的十八屆二中全會以來各次全會的方案或決定,都以改革和法治的共同視角,將依法推進行政體制改革、轉變政府職能、建設法治政府凸顯出來。在我國《憲法》明確將體育作為國家發展和政府領導管理的一項事業的體制中,如何不失時機地抓緊全面深化體育改革的重要契機,根據黨中央一系列改革治理和法治建設部署,加快轉變體育行政職能,依法推進和實現政府對體育改革與發展既積極促進,又在有限的法定范圍內規范有效地進行法治作為,無不有著重要的改革意義和法治價值。為此,要認真落實中央有關“創新行政管理方式”和“依法全面履行政府職能”的要求,從“不該管的不管不干預”和“該管的管住管好,該加強的加強”這2條并行的路徑上,改革體育行政部門的法治作為,做到有所為和有所不為[25]。

目前,就全國體育系統而言,大量體育行政精力主要投入日常體育競賽活動具體操作的狀態還沒有較大的改變,體育資源由行政權力集中壟斷控制的現象仍然普遍。體育行政部門下放權力和轉變職能,由于既有利益瓜葛的困擾以及能力水平的缺乏,還未產生明顯的效果；而積極主動地依法作為,則是轉變體育行政職能中需要強調的另一個重要方面。長期以來,很多體育行政部門疏于履行政府職能的公共行政,在有限的行政執法事項中仍消極不作為,一些體育執法工作不依法實施卻無人問津,依法行政不能成為體育行政工作常態,甚至有些體育行政部門不知自己負有體育執法職責。最近,國務院不斷加大行政審批力度,其中涉及一些體育事項。如何落實國務院關于“做好取消事項的落實工作,加強事中事后監管,防止出現管理真空,明確政府內部審批的權限,放管結合,不斷提高政府管理科學化、規范化、法治化水平”[26]等方面的要求,是對體育行政部門法治思維和法治能力新的考量。

4.4構建發展體育產業和社會力量的法治機制圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革,推進社會事業改革和創新社會治理體制,向市場和社會放權,激發市場和社會的活力,是當前國家深化改革的重要任務,也是推進法治建設的重點領域。與深化體育改革和建設法治體育相對應的,是根據促進體育市場的繁榮發展,培育并發揮體育社會力量作用,加快構建有利于體育產業化和社會化的法治機制。在發展產業方面,我國總體上一直處于較低水平,在國民經濟和大眾消費中的結構比重很小,缺乏相應的市場活力和產業政策保障。

近年來,國家對發展體育產業在宏觀法規政策層面進行了較多的部署,在《全民健身條例》中明確促進體育消費和體育產業發展;又于2010年國務院辦公廳下發的《關于加快發展體育產業的指導意見》基礎上,2014年國務院下發了《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》。這是在全面建成小康社會和全面深化改革進程中政府引領體育改革發展的一個重要法規性文件,無論是對推動體育產業和體育整體發展,還是促進國家經濟發展等都有著重要的意義。該意見提出了一系列的產業政策,具有較強的系統性和宏觀指導性；但在具體配套措施特別是形成具有立法規范形式的操作措施與程序上,還有很多工作需要做。目前,各種體育產業業態和職業體育發展,都急需法治層面的統籌調控和執法方面的運營監管,依法推進的任務十分繁重。

在促進體育社會化、依法發揮體育社會組織社會治理職能方面,雖然這是自改革開放后長期提出的改革命題和法治任務,《體育法》以及諸多法規和規范性文件也做出了一些相應的規定,但對其更加明確的改革推動,則來自于黨的十八大之后國家對行政機構改革和社會團體明確脫鉤的整體部署。在社會廣泛的翹首盼望中,2014年以來,國家體育總局領導的講話已經披露出有關體育社團分類改革的一些信息[27]。至于中華體育總會、中國奧委會這樣的全國綜合性體育社團如何與國家體育總局脫鉤進行實體化改革,似乎還未涉及。在體育社會組織的具體運行,特別是進行法律規范調整的建設方面,還需要進行探索。另外,如何依法落實已有的關于體育社會組織的規定,也存在著許多實際問題。比如,根據《全民健身條例》的規定,國家體育總局制定了《社會體育指導員管理辦法》,其中有著對發揮社會體育指導員協會和行業、項目協會在社會體育指導員工作中作用的規定；而在實際中,2010年國家體育總局建立了中國社會體育指導員協會和其后地方也相繼建立各級協會之后,相當多的地方所建立的協會還只是名義和擺設。關于社會體育指導員的大量工作,許多體育行政部門既沒有能力自己去做,又不放手發揮社會體育指導員協會等組織的作用,這仍然需要采取嚴格的法治方式加以推動。

4.5開辟體育法律服務和維權救濟的多元渠道隨著體育部門行政職能的轉變和體育產業化與社會化改革的不斷深入,多樣化、個性化的體育需求會有較大的增長,而且也會因行政直接干預的弱化而在社會與市場中更多地運用法治方式處理體育事務,促進全社會體育法律與權利意識的普遍提升,體育組織和體育人士對法律的使用和消費將逐漸普及,對法律服務的需求將不斷增多。在走向體育改革深水區的各種難題后面的利益博弈也進一步加劇和更多的外顯,日益增多的體育糾紛需要尋求法治化的解決途徑和救濟渠道。

目前一些發達國家有著“體育律師”的存在,我國也有一些實務機構和律師在較多地承擔著體育法律事務。這些專門體育法律服務需求與供給逐步增長的雙向互動,是深化體育改革與加強體育法治發展形成的必然產物。隨著體育法治理念的傳播和法治氛圍日益濃郁,需要有專業化的機構和人員為人們處理體育法律事務,特別是為運動員和體育組織提供各種咨詢、調解、代理、請托、援助、救濟等法律服務活動,體育組織聘請法律顧問的做法也將更為普遍。體育和法治工作部門應對這一現象引起必要的重視,做好規劃和引導,促進其規范發展。同時,在體育維權意識和訴求的增長中,要在依法健全體育組織內部糾紛解決程序規則的基礎上,積極擴展體育糾紛的外部解決渠道。

伴隨國家訴訟法律制度的發展,公益訴訟的啟動為公民追究公共體育服務中的一些體育違法行為提供可能的空間[28]。2015年4月,中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》[29],將“堅持有案必立、有訴必理”作為指導思想之一,或許為解決類似過去一些對體育組織起訴不予受理的問題找到了出路。另外,還要及時完善體育行政復議制度,開辟當事人依法申訴和質詢的有效途徑,并且要繼續研究探索建立我國特色的體育仲裁制度。

4.6加強體育法治理論研究和人才隊伍建設逐步深化對經濟社會發展規律的認識,不斷把在實踐中發現和創造的經驗上升為理論,繁榮文化和理論研究,是社會發展的一項重要任務。人才則是經濟社會發展的第一資源,是社會文明進步、人民富裕幸福、國家繁榮昌盛的重要推動力量。因此,在建設法治體育的進程中,體育法治理論研究的發展和體育法治人才隊伍的建設,也同樣成為需要高度重視和不斷推進的重要工作。

黨中央在全面推進依法治國的決定中,原則部分闡明了中國特色社會主義理論體系是全民推進依法治國的根本遵循,要求必須從我國基本國情出發,同改革開放不斷深化相適應,總結法治經驗,圍繞法治建設的理論和實踐問題,推進法治理論創新,發展社會主義法治理論,為依法治國提供理論指導和學理支撐;同時,專設了加強法治工作隊伍建設的部分,強調全面推進依法治國,必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準,著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍,為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障。在建設法治體育中落實中央的這些規定,發揮在運用法治方式推進體育改革中的理論和人才方面的作用,既需要通過一定的方式和保障,促進體育法治和法學的各種研究,不斷加大對深化體育改革實踐中的重要問題,特別是有關體育特殊性突出問題的研究深度和干預力度,并要利用有關的活動和媒體方式,積極反映體育改革中的法治問題,促進社會關注和輿論引導;同時,要通過政策引導和工作規范,加強體育行政系統和社會組織中法治工作人才隊伍的建設,提高體育管理人員的法治素養和依法辦事能力,并要聯系和吸引更多的法律工作者為體育改革發展和法治實踐服務,發揮體育法學學術團體和研究機構的作用,廣泛團結法律法學界和體育界的專家學者,不斷提高體育法學研究隊伍的水平,積極落實中央兩辦下發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》[30],推進體育法治的新型智庫建設,為深化體育改革和建設法治體育提供有力的智力支持。

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文章編號1000-5498(2016)01-0012-09

中圖分類號

文獻標志碼A

作者簡介:于善旭(1952-),男,山東牟平人，天津體育學院教授，博士生導師；Tel.:(022)23012030,E-mail:yushanxu@tjus.edu.cn

收稿日期:2015-08-06； 修回日期:2015-11-10