行政復議的邏輯

陳　馳，張　駒

(1. 四川大學 法學院，成都 610064；2.四川師范大學 a.馬克思主義學院，b.法學院，成都 610066)

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行政復議的邏輯

陳馳1,2ab，張駒2b

(1. 四川大學 法學院，成都 610064；2.四川師范大學 a.馬克思主義學院，b.法學院，成都 610066)

摘要：行政復議以維護主體權益為邏輯起點，以審查行政行為為邏輯途徑，以實現行政正義為邏輯歸宿。邏輯起點是行政復議的價值導向，邏輯途徑是實現行政復議價值的手段，邏輯歸宿是邏輯起點和邏輯途徑的必然結果，是行政復議的發展方向和最終目的。三者相互促進與制約，構成了一個完整的邏輯結構，并引導行政復議制度的發展。

關鍵詞：行政復議；制度邏輯；行政行為；行政正義

所謂行政復議的邏輯是指行政復議所應遵循的客觀規律以及其發展路徑和方向①，它以維護主體權益為邏輯起點，以審查行政行為為邏輯途徑，以實現行政正義為邏輯歸宿，三個方面相互促進與制約，共同引導行政復議的發展過程和方向。

一行政復議的邏輯起點：維護主體權益

行政復議以維護主體權益為邏輯起點，具體包括維護申請人的合法權利和規范行政權兩個范疇，并使二者達致平衡、和諧。規范行政權就是要維護行政主體正當權益，主要包括夯實被申請人的合法基礎、夯實被申請人的合法基礎、監督被申請人的職責履行、提升被申請人的公信力四個方面。

(一)維護申請人的合法權利

申請人權利是公民權利在行政法領域的體現與延伸。“任何國家權力無不是以民眾的權力(權利)讓渡與公眾認可作為前提的”，“在終極意義上，權利是權力的基礎”[1]62。公民權利是行政權力設置和運行的邊界，是行政權力存在的合法性與正當性之根基。行政權力運行的根本目的在于保護和服務公民權利。任何侵犯公民權利、濫用行政權力的行為都從根本上倒置了二者的源流關系，都有悖于行政權力必須以公民權利為依歸的基本理念[2]。行政權力與公民權利的關系是行政法產生、發展過程中的核心問題，最理想的關系是兩者達到良性互動的平衡狀態，行政權力保障公民權利的實現，并為公民權利提供救濟。但是，行政權力是國家權力中最具有強制性、擴張性、致害性的。正如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，并把它的權威運用到遇到界限的地方才休止，這是萬古不易的一條經驗。”[3]184行政權力濫用侵害公民權利是不可避免的，建立行政復議這樣的權利救濟機制就是為了保護申請人合法權利的。

申請人合法權利保護的內容是一個包含實體權利與程序權利的復合結構。實體權利是指申請人對于權利對象或者標的加以實際控制的權利，程序權利是為實體權利的實現服務的。行政實體循著行政程序預設軌道漸次展開行政過程，行政實體與行政程序是行政行為的每一過程的不可分割的兩個方面，沒有無程序的實體，也沒有無實體的程序，因此程序與實體之間并無孰輕孰重的問題[4]23。程序權利補充實體權利，沒有程序權利則實體權利也形同虛設。我國行政執法“重實體、輕程序”的現象比較多，影響執法的程序公正，也由此產生了較多的行政爭議，所以應將實體權利與程序權利的平等保護并重。

(二)夯實被申請人的合法基礎

政府合法性是政府起源、發展過程中的重要問題。亞里士多德認為，一種政治如果要達到長治久安的目的，必須使全邦各部分(各階級)的人民都能參加而且懷抱著讓它存在和延續的意愿[5]188。馬克思·韋伯認為，任何統治都企圖喚起并維持對它的“合法性”的信仰[6]238-239。利普塞特認為，合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力[7]47。哈貝馬斯認為，合法性意味著某種政治秩序被認可的價值[8]184。以上具有代表性的學說均認為政府合法性是人民對政府的信仰或者認可，也即同意。這種合法性的基礎即人民為什么同意，主要表現在保護公民權利和規范行使職權兩方面，這在政府的起源和發展過程中有充分的體現。洛克在《政府論》中指出，政府起源于人們廣泛的同意，而這種同意是有基礎或條件的，“人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產”[9]77。政府產生之后亦必須以合法性來維持其長治久安。首先必須以保護人民合法權利為政府的終極目的，以行政權力保障公民權利的實現，并為公民權利提供救濟。其次，規范行使行政職權。政府在運行中應堅持合法、合理、民主行政，秉承“法無授權不可為”的權力理念，嚴格依照法定程序，用權必須受到監督，違法必須承擔責任；政府絕對不能作出任何有損公民權利的行為，做到“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”。這樣可贏得人民對政府的認可、接受，政府的合法性基礎自然得以夯實。否則，如果政府權力異化，人民權利得不到有效保障，政府將失去人民的認可，喪失合法性基礎，政府治理難以長久維持。

行政復議以保護申請人權利和規范行政權為邏輯起點，正好與政府合法性基礎相契合，行政復議就是為了夯實政府合法性基礎的一種制度設計。建立合理的行政復議體制、機制，充分發揮行政復議的功能，對夯實政府合法性基礎、實現行政正義有重要意義。

(三)監督被申請人的職責履行

政府職責即政府為實現其產生、運行目的應履行的義務，是政府對人民和國家的一種永恒的責任。只有政府積極、全面、正當地履行職責，才能實現社會治理。政府職責涉及社會管理、服務等多個方面，從政府起源和運行目的看，其基本內容包括：維護社會和諧穩定，促進經濟社會發展，為人民提供福利；合法、合理行政，維護社會公平正義等。監督被申請人的職責履行，一方面是監督被申請人法定職責必須為，克服懶政、怠政、不作為；另一方面是監督被申請人正確履行職責，糾正行政亂作為，防止政府越位、錯位。

政府職責實際上是從一個特殊的角度來貫徹和維護公民的權利本位，是公民權利本位在作為公法的行政法領域的折射和倒置反映[10]。即公民權利對應的是政府的職責。監督政府職責履行是順應公民權利本位回歸的要求，有利于政府及其工作人員樹立行政職責本位的理念，秉承“法定職責必須為”的思想，勇于擔當、勇于負責，保障公民權利的實現。此外，政府職責是政府享有和行使行政職權時必須履行的法定義務，行使行政職權必須以履行行政職責為著眼點。監督政府職責的履行可以規范行政權力的行使，使政府不至濫用行政權力且不失職，確保合法、合理、公正的行使權力，作出適當的行政行為，從源頭上避免產生行政爭議，使公民權利與行政權力達致和諧。

(四)提升被申請人的公信力

政府公信力是指政府在社會治理過程中，通過行政活動或者行政行為獲得公眾認可或者信任的能力。它僅指公眾對政府的信任，而不包括政府對公眾的信任問題。行政權力的公正行使是提升政府公信力的基本源泉，行政權力與公民權利的關系直接影響民眾對政府的信任程度。通常可從行政理念、行政行為、行政過程、行政結果四個方面評價政府公信力的高低。政府只有以正確的行政理念為指引，行政行為遵循正當程序，才能得出正義的行政結果，進而提高政府公信力。

人無信不立，業無信不興，國無信則衰。提升政府公信力具有重要的理論價值。第一，提升政府公信力可以夯實政府合法性基礎。政府公信力直接表現為民眾對政府治理行為的認可或者信任，而政府產生、存在的合法性也正源于民眾的認可或者同意，政府公信力越高越能夯實政府合法性基礎。第二，提升政府公信力利于社會和諧。政府公信力使政府具有影響力、號召力、吸引力，使民眾更自愿地配合政府治理，政府治理行為更有效率和成效，公民權利能得到更好的保障，可以長久地維持行政權力與公民權利的和諧關系。另外，政府公信力對社會信用有很強的示范、引導作用，有利于引導公民樹立誠實守信的理念，使民眾相互之間更加信任與團結，社會更加和諧穩定。第三，提升政府公信力是對政府公信力不斷缺失的現實的回應。現實中行政權力異化，行政執法不嚴、不公、不透明，存在大量違法、不當的行政行為，公民權利缺乏有效的救濟機制等，使公民對政府治理持懷疑態度，政府公信力不斷喪失。

綜上所述，維護申請人合法權利是行政復議最根本的出發點，規范行政權是為維護申請人合法權利服務的。維護申請人合法權利是政府產生、存在的合法性根基，監督被申請人履行職責是為了更好的維護申請人合法權利、夯實被申請人的合法基礎，進而提升被申請人的公信力。政府公信力的提升，有利于提高政府權威，促進社會治理的實現和保護申請人合法權利。總之，以上四個方面相互促進，構成了一個完整的邏輯結構。

二行政復議的邏輯途徑：審查行政行為

維護主體權益是行政復議靜態的價值起點，需要審查行政行為這一動態的邏輯途徑予以貫徹、指引，確保行政行為的正當性。政府通過行政行為實現社會治理，各種行政爭議也是因不當或者違法的行政行為引起的，行政行為理應成為行政復議審查的核心內容。

(一)合法性審查

行政行為合法是我國憲法實施在行政法上的體現。根據《憲法》規定，一切國家機關都必須遵守憲法和法律，不得有超越憲法和法律的特權，各級國家行政機關是國家權力機關的執行機關。政府是法律的執行機關，一切行政行為都必須合法，否則就是無效的。合法又是現代民主和法治發展的必然要求，合法行政是法治在行政法領域的表現，行政行為合法是合法行政的直接要求。合法的“法”在這里應作廣義的理解，除憲法、法律、行政法規、規章外，還包括一些規范性文件和政策。因為行政主體作出行政行為依據相關的規范性文件和政策的情形也比較常見。行政行為只有同時滿足以下五方面才具合法性。第一，行為主體合法。一方面，行政主體必須依法設立，不能假冒、違法設立行政主體。行政主體作出行政行為，必須有法律明確授予的職權，或者通過授權或委托取得職權，否則無權作出相應的行政行為。行政主體還必須以自己的名義作出行政行為，并獨立承擔法律責任。另一方面，具體作出行政行為的人必須具備公務員資格。部分行政行為還要求公務員具備特殊的執法資格，如食品藥品監督執法人員要具備執法資格證。第二，行為權限合法。任何行政職權都是有界限的，行政主體必須依照法定的權限作出行政行為，否則越權無效。第三，行為內容合法。行政行為的內容必須有事實根據,羈束性行政行為的內容必須嚴格符合法律規則，自由裁量行政行為的內容要合法、合理、公正。行為內容還必須是明確的、可執行的、能實現的。第四，行為形式合法。對于要式行政行為，必須符合法律規定的形式，如交警作出行政處罰時，必須向行政相對人出具處罰決定書。對于非要式行政行為，則可以根據實際情況靈活把握。第五，行為程序合法，這將在下文詳述。

合理性審查主要是針對行政機關做出行政行為時廣泛行使的自由裁量權。自由裁量權的廣泛行使、不斷擴大是現代行政法治的必然趨勢。傳統行政法理論主張行政權力嚴格按照法律規則主義運行，嚴格限制行政自由裁量。但是，“隨著福利國家的到來，政府職能的不斷擴展以及對經濟社會和生活的廣泛影響為人們所需要和接受”[11]。政府由消極行政走向積極的服務行政，政府治理事務更加廣泛、復雜、專業。同時，法律不可能對未來社會發展進行準確的預判，更不可能對社會事務的各個方面作出準確、具體的規定，而更多的是規定行政權行使的范圍或幅度，嚴格的法律規則主義已不再適合行政權行使的需要。那么，法律就必須承認、賦予行政機關根據實際進行具體的判斷、識別、選擇、比較的自由裁量權。但這種自由裁量權并非無限制的自由。正如韋德所說：“在公法中沒有不受約束的自由裁量權，……絕對的和不受約束的自由裁量權的觀點應受到否定。為公共目的所授予的法定權力類似信托，而不是無條件的授予。”[12]條件就是合理行使自由裁量權，行政行為要合法、適度、理性，符合法律精神、目的、原則。對自由裁量權的規范就成為合理性的主要功能。

準確理解合理的內涵是合理性審查的基礎。合理性的內涵豐富，難以作出明確、統一的界定。可將其做如下歸納：一是理性辦事、合情合理，符合社會普遍的行為準則，符合法律目的和原則；二是符合客觀實際；三是平等待人、辦事公正，全面衡量相關因素；四是高效行政，積極履職；五是符合行政法治和人權保障理念；六是權利優先于義務和秩序；七是緊急情況下可采取緊急措施。合理性審查就是要檢驗行政行為是否符合上述合理性的內涵，維持合理的行政行為，糾正不合理的行政行為，實現合理行政和社會公平正義。

(三)程序性審查

行政程序是指行政權力運行的步驟、順序、方式、時限等要素的集合，是一個不含任何價值取向的中性概念[13]。現代行政很大程度上是程序行政，現代行政法治也更關注行政程序的合法性，“具體行政行為程序合法是具體行政行為的一個剛性要件”[14]。只有嚴格按照合法、正當程序作出的行政行為，才是合法、合理、公正的。但是，我國“重實體、輕程序”的觀念還比較嚴重，行政程序違法也比較常見。只要程序違法就難以保證結果的客觀、公正，會直接影響相對人的權利或義務。現實中，有許多行政復議就是因為行政程序違法產生的。

程序合法最大的價值在于有效約束行政權，保護相對人權利，從而確保行政行為公正。第一，行政程序規范從正面規定了行政權力運行的方式、步驟、順序、時限，如鐵軌之于火車一樣，行政權力只能嚴格按程序運行，特別是自由裁量權不能有絲毫的偏離行政程序。第二，從反面約束行政權力的行使。行政程序規范規定相對人享有大量的程序權利，相對人的權利就是行政機關必須履行的義務。相對人通過程序權利參與行政活動，可以有效地監督行政權，從而對行政權形成約束。從正反兩個方面有效地約束行政權力，使相對人的程序權利得以實現，實體權利也能夠得到保障。第三，以行政效率約束行政權。為保證行政行為的效率，對于有法定期限的行政行為，行政主體必須在法定期限內作出，不能無故推諉、拖延不辦，否則就是程序違法。第四，合法程序約束行政權的同時，其落腳點更多的是保護相對人權利。合法程序在一定程度上杜絕了行政權侵犯相對人權利的可能，蘊含了對相對人權利的保障。就如正當程序一樣，正當程序并不一定是指一種具體的程序性要求，它更多的應該是指對“個人人身、自由和財產的實質性內容”的保護[15]116。

(四)公開性審查

行政公開是指行政主體在行使行政職權時，除涉及國家秘密、個人隱私和商業秘密外，必須向行政相對人及其社會公開與行政職權有關的事項[16]46。公開的內容包括作出行政行為的職權依據、事實依據、法律依據，以及程序、證據和行政行為的具體內容。行政公開是行政法的一項基本原則，現代政府越來越重視行政公開、透明。同時公眾參與、知曉國家事務管理的積極性越來越強，對行政公開提出了更高的要求。但由于一些行政人員對行政公開的認識不到位以及制度不健全，致使假公開、選擇性公開的現象出版，行政公開流于形式。這導致公眾的知情權、監督權難以實現，甚至部分官員乘機搞暗箱操作、權錢交易等腐敗行為，嚴重損害了政府公信力，與法治政府建設背道而馳。因此，行政公開任重道遠。

將行政行為公開納入行政復議的審查范圍，具有重大的必要性。第一，行政公開是《決定》的要求。《決定》指出：全面推進政務公開，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開。各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。公開性審查就是《決定》中的要求在行政復議活動中的貫徹落實。第二，維護公民知情權的需要。根據憲法，我國一切權力屬于人民，實行人民當家做主。人民當然有權利了解政府做了什么，怎么做的，取得了什么效果。這就需要政府主動公開其行政事務，否則人民無法了解、監督行政活動，難以保證公民知情權的實現。第三，監督行政權的需要。行政權力不受監督、制約必然導致腐敗是一個不爭的事實。公開如同陽光，是最好的消毒劑[17]。行政權力在透明、公開狀態下運行，可以防止權力的濫用與腐敗。行政公開對監督自由裁量權具有更大價值，“公開原則是制止自由裁量權專橫行使的最有效武器”[18]109。第四，推進社會共治的需要。社會組織、公民參與的社會共治模式是社會治理的必然趨勢，這就需要建設開放型的政府。行政公開是政府對相對人的一種開放的姿態，是政府對自己與相對人之間是服務、合作伙伴關系的定位，有利于相對人積極參與社會事務的治理。

(五)公正性審查

自2016年以來，課堂教學管理系統的研究已從基于PC網絡轉為基于移動互聯網，并且大都是基于智能手機端的課堂教學管理系統研究，系統功能設計從系統基本的課程管理、學生管理、簽到管理的設計，到添加作業管理、問答管理的設計，再到添加考試管理和資源管理的設計逐步發展和完善。雖然設計的功能已經比較豐富，可是研究發現仍然不能很好地滿足我們高職學校當前的課堂教學管理的實際需求，在課堂教學活動的設計上還沒有充分體現出師生的互動，系統數據的管理和應用的開發還不是十分到位。故此，研發出一套適合高職院校課堂教學特點和學生的學習習慣的基于智能手機的課堂教學管理系統顯得十分必要，前景十分廣闊，意義重大。

行政公正是確保行政機關行使行政權的過程和結果可以為社會一般理性人所認同、接受所要遵循的基本原則[19]。行政行為公正是行政公正原則的體現，只有通過公正的程序才能實現行政行為公正。所以，行政行為公正包括實體公正與程序公正。程序公正是實體公正的手段和保障，是實體公正的外在表現，是一種看得見的公正，實體公正是程序公正的出發點與落腳點[20]。

實體公正主要表現在以下三方面。第一，正當的目的。行政行為目的合法、正當是最基本的要求。其應以維護社會公平正義、促進人與社會發展為目的，而不能以增加、保護行政主體不合理利益或謀取私利為目的，如交警處罰交通違法行為不得為完成年度罰款任務而濫罰款、多罰款。第二，平等對待相對人。不管是同一行政行為中的多個相對人，還是多個同類的行政行為中的多個不同相對人，行政主體都必須平等對待，不能徇私情、因人而異。第三，理性辦事，綜合權衡相關情況，排除不相關情況的干擾。

程序公正主要表現在以下四方面。第一，回避。行政主體及其工作人員在與自己有利害關系的行政行為中必須回避，這是“自然正義原則”的基本要求。第二，聽取相對人意見，特別是在作出對相對人不利的行政行為之前聽取相對人意見，這與回避一樣是符合“自然正義原則”的。陳述、申辯、聽證等是相對人的程序權利，充分聽取相對人意見，有利于查明事實真相，確保行政公正。第三，禁止單方接觸，行政工作人員不能夠單獨與其中一方接觸，聽取一方的意見，更不能接受宴請或者其他好處。第四，說明理由。行政主體作出行政行為時，要向相對人充分的說明事實理由、法律依據，尤其是自由裁量的理由。充分的說理證明行政行為是理性的，理由不正當、不充分，難以服人，更談不上公正。

行政行為公正具有重要意義。第一，約束自由裁量權。自由裁量可以在一定范圍或者幅度內進行選擇、判斷，比較靈活，必須用公正的行政程序加以約束，才能保證行政行為的公正性。第二，提升行政公信力。公正的行政行為可以使相對人自覺地接受或者認可，政府將會獲得公民更多的信任，不斷提升行政公信力。第三，維護社會秩序。公正的行政行為更容易獲得相對人接受，一般不會產生爭議，利于維持政府與公民之間的和諧關系，鞏固和諧穩定的社會秩序。否則，就會增加社會不穩定因素。如社會群體事件、暴力事件的發生，往往就是因行政行為不公正。

(六)誠信度審查

誠信簡單說就是以誠相待、信守承諾，具有較強的道德倫理色彩，是私法領域的“帝王條款”。但是，隨著服務行政理念的盛行，政府為能提供更多、更好的社會服務，職能不斷增加、權力不斷擴大，政府行為失信現象頻現，越來越需要行政誠信的約束，誠信已經不再僅是私法準則了。德國帝國法院的一項判決稱：“誠實信用原則，對于一切法律，并包括公法在內，皆得適用之。”[21]行政誠信并非是將私法中的誠信原則生搬硬套，它具有獨立的價值基礎。公法和私法以公平正義為共同目標。誠信以“誠實、信用、平等、不欺”為核心價值，在本質上也是公平正義的體現，可以約束行政權的恣意，驅使行政權力向善，促進行政行為的公平正義。在政府與社會公眾之間實現公平正義是現代行政法治所追求的目標。但行政誠信并不等同于信賴保護。信賴保護是一個相對狹窄的概念，側重于對信賴利益的保護。誠信原則較之信賴保護原則位階更高、內涵更為豐富。誠信原則的內容應包括政府提供準確、真實的信息，信守承諾，信賴保護三個方面[22]。

行政復議可從以下幾方面審查行政行為的誠信度。第一，依法辦事。法律是全體人民的意志，是行政主體最基本的行為準則，行政主體負責貫徹、執行人民的意志就必須信守承諾，嚴格依法辦事。以法律約束行政行為，必然會減少其失信的幾率。反之，不依法辦事則無誠信可言，如亂收費、亂處罰必然失信。第二，行政行為公開。開誠布公、不欺詐是行政誠信的應有之義。公開有利于行政相對人了解并參與行政過程，有利于防止行政權力濫用，避免存在欺詐。第三，前后一致。行政誠信必然不能反復無常，要保護行政相對人正當的預期；如前后不一致，必然會打亂行政相對人的正當預期，這既不公正又不誠信。第四，保護信賴利益。已作出的行政行為，非法定事由和經法定程序不得撤銷、廢止、改變；授益行為如非相對人錯誤，也不得改變、撤銷，影響國家利益、公共利益除外；作出行政行為的法律依據有變，需要撤銷、改變的，必須認真衡量；非因相對人過錯撤銷或改變行政行為，給相對人造成損失要賠償。

以上是站在保護申請人合法權利和規范行政權的角度對具體行政行為的全面、理性審視，體現出“合法合理、程序正當、公開公正、誠實守信、高效便民”的現代行政法治精神，是實現行政正義、建設法治政府的必然途徑。

三行政復議的邏輯歸宿：實現行政正義

行政復議的邏輯起點和邏輯途徑共同指引、制約行政復議邏輯結構的發展歸宿——實現行政正義，且三者形成一個完整的邏輯結構。有一種東西，對于人類的福利比任何其他東西都重要，那就是正義[23]534。正義是現代行政的核心價值，行政正義是行政治理的一種合理的狀態，是行政復議的最高價值取向。行政復議具體就是以實現依法行政、建設法治政府、實現社會治理來實現行政正義的。

(一)實現依法行政

行政正義始終關注行政權力的運行方式，這關系到行政治理目標能否實現。行政復議的邏輯起點一方面是規范行政權力的運行，什么樣的行政權力運行方式才是行政復議制度所要達到的目標呢？法律是公意的體現，是最具正義性的，所以依法行政是最具正義性的行政權力運行方式。

按照《國務院全面推進依法行政實施綱要》的要求，依法行政具體表現為以下幾個方面。第一，合法行政。行政權力的運行必須具備法定的職權依據，按照法定程序，遵守法定權限，履行法定職責，承擔法定責任。第二，合理行政。行政主體必須客觀公正的行使自由裁量權，綜合考慮相關因素，避免無關因素的干擾。第三，程序正當。行政主體必須按法定程序作出行政行為，并保證行政相對人的程序權利，便于相對人積極參與到作出行政行為的過程中去。第四，高效便民。行政主體必須樹立誠實守信的理念，積極履行職責，遵守法定時限，簡化辦事流程，提高行政效率，隨時為便民著想，提供優質、便利的服務。第五，誠實守信。誠信問題關系到民眾對行政主體的信任程度，影響政府公信力和合法性基礎。行政主體必須嚴格依法履行職權，避免不作為、亂作為，保護行政相對人的正當利益。第六，權責統一。用權必擔責，行政主體必須承擔行政行為違法或者不當的責任，通過承擔責任對行政權力達到反向制約的效果。

以上六個方面分別從不同的角度規范行政權的運行，相互聯系、缺一不可。在行政復議邏輯途徑中，對行政行為進行全方位的審查，充分體現出行政復議對依法行政這一邏輯歸宿的追求。如行政主體嚴格依法行政，行政相對人的權利就會得到保證，行政爭議和行政復議也會大量減少，形成一個良性的邏輯圈。

(二)建設法治政府

從政府的起源和特性來看，正義自始至終是政府的根本屬性和政府發展的基本邏輯。在柏拉圖看來，正義是最好政府屬性之一。在全面推進依法治國的當下，正義的政府必須是法治政府。法治政府就是政府在行使行政權力、履行行政職責過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權力都在法治軌道上運行[24]。具體來說，可以從以下六個方面建設法治政府。

第一，法治政府是職能科學的政府。行政職能是政府為實現國家利益和滿足社會發展需要而負有的職責和所應發揮的功能[25]。它體現行政治理的性質和方向，職能科學是科學、有效地進行行政治理的前提。職能科學就是要處理好政府與社會、政府與市場、政府與公民、政府內部橫向與縱向機構之間的關系，充分發揮它們在社會治理中的主體作用。第二，法治政府是權責法定的政府。權責法定是指政府職權必須有法律依據，并在法定權限內按照法定程序行使，依法履行法定職責、承擔法定責任。權責法定抓住了法治政府建設的關鍵，是規范行政權的最有力的“武器”。第三，法治政府是執法嚴明的政府。法律的生命在于實施，執法嚴明是保障。執法嚴明直接關系到政府職能的全面履行和法治政府建設的效果。一方面，嚴格懲處違法違規行為；另一方面，保護行政相對人的合法權利，維護社會秩序與公共利益。第四，法治政府是公開公正的政府。公開要求行政行為的職權依據、過程、內容等都必須及時、準確地公開，特別是對相對人不利的行政行為更應依法公開，法律另有規定除外。公開可以防止暗箱操作和權力濫用，促進行政公正。公正要求行政主體不歧視、不偏私，平等對待行政相對人，全面地衡量相關情況。第五，法治政府是廉潔高效的政府。一方面要求公務人員不以公權謀取私利，另一方面政府應不斷提升行政能力，嚴格遵守法定時限，簡化辦事流程，提高行政效率。第六，法治政府是守法誠信的政府。蘇格拉底認為，違背法律和違背契約一樣是不正義的行為。正義的政府必須守法誠信。守法是對法治政府最底線的要求，不管是對政府有利還是不利都應當守法，不守法的政府必然也是不誠信的政府。

(三)實現社會治理

實現社會治理是依法行政和建設法治政府的邏輯結果。行政復議作為一種社會治理的法治方式，實現社會治理是行政復議的邏輯歸宿，行政復議是實現社會治理的重要保障。實現社會治理最終主要體現在以下三個方面。

第一，保證申請人權利。羅爾斯認為，正義是社會的首要價值，社會正義的基本目的是保證社會每一個成員的基本權利得以實現。政府正義應體現為確保民眾個人權利免遭他人的侵犯[26]。從公民權利的地位可知，保證公民權利是實現社會治理的首要目標。行政復議審查行政行為實質上是對行政權力運行的審查，使行政權力在法律范圍內有所為有所不為，保證申請人的權利。保證申請人權利有兩類：一類權利是只要行政主體不作為即可以得到保證，行政主體積極作為、亂作為反而會使申請人權利有受到侵犯的可能；另一類是行政主體積極、正當作為才能實現的權利，行政主體還必須糾正不當或者違法的行政行為，使申請人的權利免受侵害，或者不增加申請人的義務。

第二，實現行政權力與公民權利和諧。行政權力與公民權利和諧是社會治理的核心問題。在傳統的“管制型”社會中，行政權力幾乎包攬一切，公民參與社會事務管理的空間較小，是“強權力—弱權利”的格局，行政權力肆意的壓榨、損害公民權利。現代社會中利益復雜、多元，實現社會治理是政府和社會的共同責任，需要行政權力和公民權利的共同參與，以及兩者協調共進。行政復議作為公民權利救濟和行政權力監督的機制，旨在規范行政權力和保護公民權利，實現“強權力—強權利”的格局，使公民有更多的機會和更大的能力參與社會治理，能更有效地表達利益訴求和維護合法權利，使行政權力更自覺的保障公民權利，從而形成兩者間的和諧。

第三，社會和諧穩定。社會和諧穩定是實現社會治理的重要目標和保障。保證申請人權利，行政權力與公民權利和諧，必然帶來社會和諧穩定，社會和諧穩定為申請人權利的實現、行政權力與公民權利的和諧提供保障。行政復議作為權利救濟、行政爭議的解決機制，監督、糾正行政主體不作為或者亂作為，可以有效地化解社會矛盾，使申請人合法權利得到救濟，最大限度地促進社會和諧穩定，有利于社會治理的實現。

實現社會治理是行政正義的終極目標，依法行政是為保障實現社會治理的行政權力運行方式。法治政府是既保障實現社會治理，又規范行政權力運行的最好的政府形態，三者緊密聯系、相互促進。

注釋：

①在《辭海》中，邏輯是指思維的規律、規則，客觀事物的規律。本文就是據此來理解行政復議的邏輯的。

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[責任編輯：蘇雪梅]

The Logic of Administrative Reconsideration

CHEN Chi1, 2ab, ZHANG Ju2b

(1. Law School, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610064; 2.a. Marx School,b.Law School, Sichuan Normal University, Chengdu, Sichuan 610066, China)

Abstract:The logic of administrative reconsideration starts from safeguarding subject rights and interests, is realized by way of reviewing administrative actions and has the realization of administrative justice as its destination. The logical starting point is the value orientation of administrative reconsideration, with logical approach as a means to realize the value of the administrative review and logical destination as the inevitable result of the logical starting point and logical way, as well as the development direction and ultimate goal of the administrative reconsideration. They promote and restraint each other mutual, constitute a complete logical structure, and guide the development of administrative reconsideration system.

Key words:administrative reconsideration; system logic; administrative actions; administrative justice

收稿日期：2016-03-06

基金項目：四川省人民政府依法行政工作領導小組辦公室委托項目“行政復議的邏輯”的階段性成果。

作者簡介：陳馳(1970—)，男，四川雙流人，四川大學法學院博士研究生，四川師范大學馬克思主義學院教授、法學院碩士生導師，主要研究方向為憲法學與行政法學； 張駒(1989—)，男，四川宣漢人，四川師范大學法學院憲法學與行政法學碩士研究生。

中圖分類號：DF3

文獻標志碼：A

文章編號：1000-5315(2016)04-0032-08