PPP項目“落地難”問題分析及對策建議

□夏虹

（江西財經大學江西南昌330013）

PPP項目“落地難”問題分析及對策建議

□夏虹

（江西財經大學江西南昌330013）

近兩年來，政府大力推進政府與社會資本合作項目，目前已有超過總投資額10萬億的項目納入PPP項目庫，但是項目的落地率低于預期。本文對PPP項目落地難的現象進行了分析，并結合我國具體情況，提出了解決項目本身吸引力不足、社會資本融資難、政府信用風險偏高等問題的建議，希望對PPP項目在我國的推進起到一定作用。

PPP模式；落地難；問題分析；對策建議

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.08.030

作為融資方式，PPP模式可以替代原地方融資平臺為建設公共基礎設施和提供公共服務融資，減輕政府財政壓力；作為管理運營機制，PPP模式下，政府和社會資本建立長期合作關系，利潤共享、風險共擔，政府角色由提供者向合作者、監管者轉變，使政府有更多精力放在政策制定、發展規劃和監管方面，可促進政府職能的轉變，提高治理能力。

我國PPP項目的落地率一直不盡人意，雖然截止到2016年6月末，全國項目落地率達23.8%。較于去年有明顯的上升趨勢，但落地率仍然偏低，PPP項目在中國的推廣仍然存在問題。

1　項目本身對社會資本吸引力不足

項目周期長，風險高。PPP項目生命周期大都在20耀30年，因此社會資本除了承擔項目設計、建設、運營中普遍的風險，還要面對PPP項目特有的風險：(1)法律變更或者稅收政策改變對項目的合法性、合同有效性以及項目收益產生影響。（2)項目決策不科學、評價過于樂觀等政府行為導致收益不達預期。（3)實施過程中受到過多的政府的干預，社會資本承擔了設計、建設、運營部分的風險，卻沒有真正取得相應的權利等。

項目收益低。PPP項目屬于融資方式決定了項目收益會在不損害社會資本合理利益的情況下盡量降低。全國政協委員、華夏新供給經濟學研究院院長賈康在中國發展高層論壇上提到收益率大致在7%耀12%，而2014年公布的民營企業500強凈資產收益率平均水平為14.04%，高于PPP項目。

從克服PPP項目本身缺點上提高社會資本的積極性，主要可以從合理分配風險和提高項目收益兩個方面入手。項目參與方要認真細化完善合同，通過契約安排、合同管理，確保法律、政策調整風險由政府承擔，社會資本可以將其擔心出現的風險列入合同以保護自己的權利；法律法規層面上，要對政府行為層面的風險的處理原則進行完善。另外，除提高付費標準外，政府還可考慮提供技術性支出和指導或者是雇傭中介咨詢機構為參與PPP項目的社會資本提供服務，為降低成本、提高管理效率等提供建議；也可以依照激勵相容原則設計合同條款，促使社會資本自身改進創新，獲取更高的收益。

2　金融市場不完善，社會資本融資難

PPP項目投資額巨大，全國2016年6月末入庫全部項目9 285個，總投資額10.6萬億元，粗略計算項目平均投資額達11.4億，社會資本的融資存在極大障礙。

商業銀行持觀望態度。由于新增的項目多為準經營性或非經營性項目，經營收費難以覆蓋投資成本的項目，本息償還可能會出現困難，而且PPP項目融資一般基于特殊目的公司，所擁有的大多是在建工程無法抵押，政府對貸款不提供擔保也沒有償還責任，PPP項目使用的是一種“有限追索權”的貸款，銀行就更不愿意貸款了。

融資方式單一。我國企業長期依賴銀行信貸這種融資模式，國際上常用的為基建等中長期項目打造的項目貸款模式未能充分應用。我國雖然在2009年就已發布了《項目融資業務指引》，但以項目資產和未來收益權作擔保仍然罕見，加上我國經濟下行壓力較大，銀行不良資產率上升，銀行貸款將更為謹慎。

解決項目的融資問題可以通過這幾種方式：

由政府發起設立引導基金，利用財政的杠桿效果。省級政府和金融機構合作成立母基金，作為優先LP投入地方政府發起的子基金中，同時引入其他金融機構作為優先LP投入子基金，由地方政府作為劣后LP承擔較大風險，最后由子基金對項目公司進行投資。這種模式中，金融機構作為優先LP，承擔風險較小同時收益較穩定，投資方案具有一定的吸引力，極大的降低了籌資難度。

由參與PPP項目的實業資本發起成立產業投資基金，在與政府達成框架協議后，通過聯合銀行等金融機構成立有限合伙基金，對接項目。同樣可給出金融機構和政府為LP優先級，實業資本擔任LP劣后級的條件，吸引對方的投資。

利用好已有政策優惠，向可為PPP項目提供利率較優惠、期限長的貸款的開發性金融機構融資。

在政策方面，政府鼓勵商業銀行多開展項目貸款業務或創新以經營收益權為標的的金融工具等為PPP項目融資提供便利，鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與項目。

3　主體間信息不對稱導致的信任缺失

在交易中，各個相關主體對信息的掌握不同，某些參與方常常會擁有更多的信息，于是產生了信息不對稱，帶來了“逆向選擇”和“道德風險”問題。就PPP項目而言，合同簽訂前，政府獲得的信息多于社會資本，社會資本擔心政府利用其信息優勢，采用故意隱藏不利信息或夸大收益等方式吸引合作者，最終導致本方利益受到損失；在合同簽訂后，社會資本仍顧慮政府可能做出損害本方利益的行為，如：承諾不能兌現、績效評價不客觀等

對政府所提供項目信息質量和信用問題存在顧慮，這是很多社會資本不敢涉足PPP項目的一個重要原因。要將信息不對稱導致的風險控制在可接受的范圍內，我認為可以從以下個方面入手：

建立科學的項目評估制度。實施方案提出前，可以加入評估流程，評估過程要求政府、潛在合格競標企業、評估機構參與并由國家PPP中心監督，評估重點可以放在項目運作方式、期限、價格調整機制設置是否合理、預期收益估計是否客觀、融資方案是否可行等方面，通過多方參與的評估制度，有利于提高社會資本對評估結果的信任度同時加強監管保證信息質量。

對于政府的信用問題，一方面，通過合同內容對違約行為進行嚴格約束，另一方面，通過立法保證合同的有效性，若有不守信用的行為，可通過司法強制執行。在《政府和社會資本合作項目財政管理辦法》（征求意見稿）中提到的“沒有及時足額向社會資本支付政府付費或者提供補貼的，按照合同約定依法辦理。經法院判決后仍不執行的，由上級財政直接從相關資金中代扣，并支付至項目公司或社會資本。”如果順利出臺，將會對政府違約行為有一定的威懾效果。

4　PPP模式法律體系缺失

隨著政府對PPP模式的大力推進，相關政策密集出臺，操作流程，操作要求，配套政策逐漸完善，但是，PPP的法律尚未出臺，現有的多為部門規范性文件，層級較低，效力遠不如法律，不能很好的保證PPP項目的規范程度和參與方的權益。我國各部門應協調配合，加速完善法律體系。

相信通過完善法律體系，健全PPP項目的管理制度，推進金融市場的發展，可以為社會資本提供更有利的市場環境，提高社會資本參與的積極性，提升項目的落地率，充分發揮PPP模式對轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的作用。

[1]郭濂.PPP模式的“中國之路”[J].當代金融家,2015 (12).

[2]管清友.中國式PPP遭遇的十大痛點[J].元亨祥經濟研究院,2016,06.

1004-7026（2016）08-0043-02 中國圖書分類號：F283

A

夏虹（1995-），女，江西九江人，本科，研究方向：會計。