PPP項目“落地難”問題分析及對策建議

□夏虹

（江西財經(jīng)大學(xué)江西南昌330013）

PPP項目“落地難”問題分析及對策建議

□夏虹

（江西財經(jīng)大學(xué)江西南昌330013）

近兩年來，政府大力推進政府與社會資本合作項目，目前已有超過總投資額10萬億的項目納入PPP項目庫，但是項目的落地率低于預(yù)期。本文對PPP項目落地難的現(xiàn)象進行了分析，并結(jié)合我國具體情況，提出了解決項目本身吸引力不足、社會資本融資難、政府信用風(fēng)險偏高等問題的建議，希望對PPP項目在我國的推進起到一定作用。

PPP模式；落地難；問題分析；對策建議

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.08.030

作為融資方式，PPP模式可以替代原地方融資平臺為建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)融資，減輕政府財政壓力；作為管理運營機制，PPP模式下，政府和社會資本建立長期合作關(guān)系，利潤共享、風(fēng)險共擔(dān)，政府角色由提供者向合作者、監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，使政府有更多精力放在政策制定、發(fā)展規(guī)劃和監(jiān)管方面，可促進政府職能的轉(zhuǎn)變，提高治理能力。

我國PPP項目的落地率一直不盡人意，雖然截止到2016年6月末，全國項目落地率達23.8%。較于去年有明顯的上升趨勢，但落地率仍然偏低，PPP項目在中國的推廣仍然存在問題。

1　項目本身對社會資本吸引力不足

項目周期長，風(fēng)險高。PPP項目生命周期大都在20耀30年，因此社會資本除了承擔(dān)項目設(shè)計、建設(shè)、運營中普遍的風(fēng)險，還要面對PPP項目特有的風(fēng)險：(1)法律變更或者稅收政策改變對項目的合法性、合同有效性以及項目收益產(chǎn)生影響。（2)項目決策不科學(xué)、評價過于樂觀等政府行為導(dǎo)致收益不達預(yù)期。（3)實施過程中受到過多的政府的干預(yù)，社會資本承擔(dān)了設(shè)計、建設(shè)、運營部分的風(fēng)險，卻沒有真正取得相應(yīng)的權(quán)利等。

項目收益低。PPP項目屬于融資方式?jīng)Q定了項目收益會在不損害社會資本合理利益的情況下盡量降低。全國政協(xié)委員、華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長賈康在中國發(fā)展高層論壇上提到收益率大致在7%耀12%，而2014年公布的民營企業(yè)500強凈資產(chǎn)收益率平均水平為14.04%，高于PPP項目。

從克服PPP項目本身缺點上提高社會資本的積極性，主要可以從合理分配風(fēng)險和提高項目收益兩個方面入手。項目參與方要認(rèn)真細化完善合同，通過契約安排、合同管理，確保法律、政策調(diào)整風(fēng)險由政府承擔(dān)，社會資本可以將其擔(dān)心出現(xiàn)的風(fēng)險列入合同以保護自己的權(quán)利；法律法規(guī)層面上，要對政府行為層面的風(fēng)險的處理原則進行完善。另外，除提高付費標(biāo)準(zhǔn)外，政府還可考慮提供技術(shù)性支出和指導(dǎo)或者是雇傭中介咨詢機構(gòu)為參與PPP項目的社會資本提供服務(wù)，為降低成本、提高管理效率等提供建議；也可以依照激勵相容原則設(shè)計合同條款，促使社會資本自身改進創(chuàng)新，獲取更高的收益。

2　金融市場不完善，社會資本融資難

PPP項目投資額巨大，全國2016年6月末入庫全部項目9 285個，總投資額10.6萬億元，粗略計算項目平均投資額達11.4億，社會資本的融資存在極大障礙。

商業(yè)銀行持觀望態(tài)度。由于新增的項目多為準(zhǔn)經(jīng)營性或非經(jīng)營性項目，經(jīng)營收費難以覆蓋投資成本的項目，本息償還可能會出現(xiàn)困難，而且PPP項目融資一般基于特殊目的公司，所擁有的大多是在建工程無法抵押，政府對貸款不提供擔(dān)保也沒有償還責(zé)任，PPP項目使用的是一種“有限追索權(quán)”的貸款，銀行就更不愿意貸款了。

融資方式單一。我國企業(yè)長期依賴銀行信貸這種融資模式，國際上常用的為基建等中長期項目打造的項目貸款模式未能充分應(yīng)用。我國雖然在2009年就已發(fā)布了《項目融資業(yè)務(wù)指引》，但以項目資產(chǎn)和未來收益權(quán)作擔(dān)保仍然罕見，加上我國經(jīng)濟下行壓力較大，銀行不良資產(chǎn)率上升，銀行貸款將更為謹(jǐn)慎。

解決項目的融資問題可以通過這幾種方式：

由政府發(fā)起設(shè)立引導(dǎo)基金，利用財政的杠桿效果。省級政府和金融機構(gòu)合作成立母基金，作為優(yōu)先LP投入地方政府發(fā)起的子基金中，同時引入其他金融機構(gòu)作為優(yōu)先LP投入子基金，由地方政府作為劣后LP承擔(dān)較大風(fēng)險，最后由子基金對項目公司進行投資。這種模式中，金融機構(gòu)作為優(yōu)先LP，承擔(dān)風(fēng)險較小同時收益較穩(wěn)定，投資方案具有一定的吸引力，極大的降低了籌資難度。

由參與PPP項目的實業(yè)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，在與政府達成框架協(xié)議后，通過聯(lián)合銀行等金融機構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。同樣可給出金融機構(gòu)和政府為LP優(yōu)先級，實業(yè)資本擔(dān)任LP劣后級的條件，吸引對方的投資。

利用好已有政策優(yōu)惠，向可為PPP項目提供利率較優(yōu)惠、期限長的貸款的開發(fā)性金融機構(gòu)融資。

在政策方面，政府鼓勵商業(yè)銀行多開展項目貸款業(yè)務(wù)或創(chuàng)新以經(jīng)營收益權(quán)為標(biāo)的的金融工具等為PPP項目融資提供便利，鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。

3　主體間信息不對稱導(dǎo)致的信任缺失

在交易中，各個相關(guān)主體對信息的掌握不同，某些參與方常常會擁有更多的信息，于是產(chǎn)生了信息不對稱，帶來了“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”問題。就PPP項目而言，合同簽訂前，政府獲得的信息多于社會資本，社會資本擔(dān)心政府利用其信息優(yōu)勢，采用故意隱藏不利信息或夸大收益等方式吸引合作者，最終導(dǎo)致本方利益受到損失；在合同簽訂后，社會資本仍顧慮政府可能做出損害本方利益的行為，如：承諾不能兌現(xiàn)、績效評價不客觀等

對政府所提供項目信息質(zhì)量和信用問題存在顧慮，這是很多社會資本不敢涉足PPP項目的一個重要原因。要將信息不對稱導(dǎo)致的風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi)，我認(rèn)為可以從以下個方面入手：

建立科學(xué)的項目評估制度。實施方案提出前，可以加入評估流程，評估過程要求政府、潛在合格競標(biāo)企業(yè)、評估機構(gòu)參與并由國家PPP中心監(jiān)督，評估重點可以放在項目運作方式、期限、價格調(diào)整機制設(shè)置是否合理、預(yù)期收益估計是否客觀、融資方案是否可行等方面，通過多方參與的評估制度，有利于提高社會資本對評估結(jié)果的信任度同時加強監(jiān)管保證信息質(zhì)量。

對于政府的信用問題，一方面，通過合同內(nèi)容對違約行為進行嚴(yán)格約束，另一方面，通過立法保證合同的有效性，若有不守信用的行為，可通過司法強制執(zhí)行。在《政府和社會資本合作項目財政管理辦法》（征求意見稿）中提到的“沒有及時足額向社會資本支付政府付費或者提供補貼的，按照合同約定依法辦理。經(jīng)法院判決后仍不執(zhí)行的，由上級財政直接從相關(guān)資金中代扣，并支付至項目公司或社會資本。”如果順利出臺，將會對政府違約行為有一定的威懾效果。

4　PPP模式法律體系缺失

隨著政府對PPP模式的大力推進，相關(guān)政策密集出臺，操作流程，操作要求，配套政策逐漸完善，但是，PPP的法律尚未出臺，現(xiàn)有的多為部門規(guī)范性文件，層級較低，效力遠不如法律，不能很好的保證PPP項目的規(guī)范程度和參與方的權(quán)益。我國各部門應(yīng)協(xié)調(diào)配合，加速完善法律體系。

相信通過完善法律體系，健全PPP項目的管理制度，推進金融市場的發(fā)展，可以為社會資本提供更有利的市場環(huán)境，提高社會資本參與的積極性，提升項目的落地率，充分發(fā)揮PPP模式對轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的作用。

[1]郭濂.PPP模式的“中國之路”[J].當(dāng)代金融家,2015 (12).

[2]管清友.中國式PPP遭遇的十大痛點[J].元亨祥經(jīng)濟研究院,2016,06.

1004-7026（2016）08-0043-02 中國圖書分類號：F283

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夏虹（1995-），女，江西九江人，本科，研究方向：會計。