創新區域教育治理結構，促進京津冀教育協同發展
——“京津冀教育協同發展”高峰論壇綜述

王寰安 蔡 春

中共中央政治局于2015年4月30日召開會議，審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)，《綱要》提出，京津冀協同發展戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，促進區域協調發展，構建京津冀協同發展的體制機制，加快公共服務一體化改革。教育作為一項基本公共服務，承載著平衡人口合理流動、為產業布局可持續發展提供人力資源保障的重任。因此，構建京津冀區域教育協同發展體制機制，已經是當前擺在三地教育主管部門與教育研究者面前的一個亟待落實的重大問題。為了深入研討京津冀教育協同發展戰略，推動京津冀教育協同發展的理論和實踐創新，首都師范大學協同天津師范大學、河北大學、河北師范大學等京津冀三地高校與科研機構，于2015年6月12日在北京共同舉辦了京津冀教育協同發展高峰論壇。國家教育咨詢委員會委員張秋儉教授、教育部政策研究與法制建設司司長孫霄兵、北京市教育委員會主任線聯平、教育部教育發展研究中心主任張力、清華大學副校長謝維和、天津師范大學校長高玉葆、河北大學校長傅廣生、河北師范大學校長蔣春瀾、首都師范大學副校長孟繁華、國務院發展研究中心研究員丁寧寧、清華大學建筑學院城市規劃系主任吳唯佳教授等十幾位知名專家學者做了大會主題發言。來自首都師范大學、首都經濟貿易大學、天津師范大學、河北大學、河北師范大學、哈爾濱師范大學等高校、科研院所、學術期刊的130 余名專家學者參加了論壇。專家學者們就京津冀教育協同發展的內容、模式、治理機制、相關策略等展開了充分對話和研討。

一、京津冀教育協同發展的基本背景和特點

國家教育咨詢委員會委員張秋儉教授認為，要從四個層面來理解京津冀一體化和教育協同發展的基本背景：一是從中央提出的“四個全面”戰略布局來理解。京津冀一體化和教育協同發展是四個全面戰略布局下做出的一個重大戰略布署，它對我國全面建成小康社會、全面深化改革等具有重要的意義。二是從以習近平同志為總書記的黨中央提出的要建立國家治理體系結構來理解。在國家治理體系建設過程中，京津冀一體化和教育協同發展不是簡單的經濟和社會發展，而是包含了進行區域經濟社會治理結構體系創新的重要內容，因此，京津冀一體化和教育協同發展是國家在治理體系建設過程中的一個重大戰略部署。三是從國家“十三五”規劃制訂的角度來理解。京津冀一體化和教育協同發展必將成為國家十三五規劃的重要內容，要研究京津冀區域協同發展規劃的思路、重點和措施等。四是從區域發展面臨的問題來理解。這個主要問題就是三地的定位問題，北京要圍繞新首都核心功能進行改革和建設，疏解非核心功能，天津和河北也有各自的定位。

孫宵兵司長認為，京津冀教育協同發展代表了我國區域教育發展的最新特點。改革開放以來，我國主要通過國家統一模式，即借助國家統一法律、政策和要求推動教育改革和發展。這種統一模式在特定的歷史時期是必要的和重要的，做出了重要的貢獻，但是教育發展到了今天，我們發現，由于各地發展模式和特色的不同、經濟社會文化發展水平以及民眾的教育需求的差異等，各地教育出現了不同的發展模式。例如，長三角和珠三角的教育發展就呈現了重要的區域特點。以中外合作辦學為例，目前我國的中外合作辦學機構全部集中在長三角和珠三角。在其他區域包括像北京這樣教育發達的地方也還沒有一所正規的中外合作辦學機構。這就充分說明我國各地教育發展的基本要求存在很大差異，各地的教育政策制定者、掌握者在把握改革發展時的出發點和角度是不一樣的。所以，我們必須深刻把握當前中國教育發展的這種新特點，不僅要靠統一模式來推動教育發展，同時，也一定要針對各地的不同特點來采取不同的發展策略，這樣才能真正使我們的教育做到特色發展、多元發展、優質發展。

清華大學副校長謝維和認為，京津冀教育協同發展并不是一個傳統意義上的增量改革，即建設新的教育基地、新學校和新教育項目等，更多地體現的是存量改革，即把這三個省市的教育資源從總體上做一次內部的重構或重組，包括把北京市的非首都功能遷出去，與天津、河北進行整合，對現有的教育資源配置模式進行改變等。從這個意義上來說，它是一種存量改革。正是由于這是一種存量改革，它所面對的利益主體和利益矛盾會更多、更復雜，相關的制度和機制建設也會更難。同時，京津冀區域教育協同發展是一種涉及中觀層次的存量改革嘗試和實踐，這與過去存量改革限于一個省市內部、一個學校內部存在明顯的差別，因此這是當前中國深化改革的重要體現。與長三角、珠三角區域教育發展主要依靠市場和政府的互動不同，目前京津冀教育發展還主要依靠行政力量，地區行政分割較為嚴重，在這種情況下，如何推動這種中觀層次的存量改革將會是一次很大的嘗試和創新。

二、京津冀教育協同發展的地位和功能

北京市教委主任線聯平認為，教育是京津冀協同發展不可回避的一點，它將承擔著重要的任務，因此我們必須認真思考教育在京津冀協同發展中的地位和功能。他指出，北京作為教育“高地”，對周邊人口流動的吸引力巨大，不利于人口疏解，帶動周邊地區教育發展將有助于緩解上述問題。首都師范大學副校長孟繁華認為，由于產業的遷移離不開人才的支撐，人口的流動離不開教育資源的供給，因此，教育將在這項戰略的實施過程中發揮不可替代的基礎性作用。教育必須要充分發揮主動性，主動適應新的城市和區域功能定位。

首都經濟貿易大學首都經濟研究所所長祝爾娟教授認為，京津冀教育協同發展首先對疏解首都非核心功能具有重要的作用。北京要輕裝上陣，有些優質資源就要到河北、天津去配置，產生更大的效應，發揮更大的作用，這其中也包括把部分的教育功能納入到優先重點疏解的四類功能之一。特別是要推動北京市本科教育要有序地整體遷出，老校區今后要向研究生培養基地、研發創新基地和重要智庫轉型。所以，教育功能的疏解將成為首都非核心功能疏解的一個重要組成部分，這對于減少北京市的大城市病、減少和疏解人口等會起到一個重要的作用。根據孟繁華教授的測算，北京目前小學階段每年招生15 萬多人，其中戶籍人口10 萬人，非戶籍人口5 萬人，如果每年招生縮減15%，每年將減少招生2 萬多人，6年下來減少近14 萬人，加上孩子身邊的陪讀家長等，總共能減少40 多萬人，如果加上初中，總共能達到60 萬人。高等教育方面，在校的本專科生數為近20 萬人，加上相應的師資、后勤匹配人口，疏解空間也很大。

京津冀教育協同發展對于保障非首都功能疏解也有重要作用。非首都功能疏解是一個非常復雜的工程，要解決好疏哪些、往哪搬、怎么搬，特別要確保非首都功能轉得出、穩得住、能發展。所以疏解工程需要有相應的配套，要有比較完善的環境進行產業承接。如果當地的配套設施和公共服務如教育、醫療等跟不上、不完善，另外交通又不便捷，即使一些產業轉移出去了，這些產業人口很可能又會返回來，這樣就難以取得預期的成效。所以產業疏解中應該同步推進當地的交通建設，同時進行諸如教育、醫療等社會公共服務的功能疏解。所以，教育功能的疏解，不僅本身能減少人口，反過來還能促進其他的功能疏解。

三、京津冀教育協同發展面臨的問題與挑戰

眾多學者認為，京津冀三地地域相連，文化同源，具有相同的思想、政治和文化教育基礎，這為京津冀教育協同發展提供了很好的條件，但是，京津冀教育協同發展也面臨眾多的問題和挑戰。

教育部教育發展研究中心主任張力認為，京津冀三地經濟社會發展水平差距較大，這對京津冀教育協同發展構成了不利的影響。從人均GDP 來看，2013年，北京、天津接近 10 萬元，而河北不到4 萬元，京津人均財政預算支出分別為1.97 萬元和1.7 萬元，而河北僅為5900 多元。從居民可分擔教育的潛力來看，城鎮居民可支配收入，天津約為北京的81%，河北僅為北京的56%；農民的人均純收入，天津為北京的84%，河北為北京的50%。地區經濟發展水平差距對地區生均公共經費產生了重要的影響。在相關的數據上，北京處于全國的冠亞軍位置，天津基本穩定在季軍位置，河北各項指標則在全國的第20 多位，北京生均教育公共經費往往達到河北的4-5倍。人均經濟總量尤其是人均財政支出，直接影響公共財政教育投入水平，這種資源投入差距也帶來了三地教育資源的巨大落差。北京、天津的教育資源豐富，高校密集，名校多、名師多、素質高、專業知識強、教育理念先進，教師收入高，而河北的教育資源相對短缺，教師收入低。在這樣一種發展背景差距很大的情況下，簡單地將教育資源進行搬遷移植很可能造成優質教育資源因為本地“土壤”的不適應而“枯萎”，因此很難實現區域教育的協同發展。

孫宵兵、孟繁華等則認為，京津冀教育協同發展首先面臨著如何保證區域發展特色的問題。京津冀教育是協同發展不是同質化發展，在發展中既要看到教育的共同點，也要看到不同點，要強化區域教育特色，這樣才能真正實現三地攜手發展、互補發展、多贏發展的局面。其次，京津冀教育協同發展實質上是制度的協同化和一體化，因此必須關注協同發展制度或機制創新。構建起高效、通暢的區域協同機制與互動模式，超越過往以省市行政區劃為基本單位的分立的公共教育體制，縮小區域內部教育發展水平的差距，以創造性的方式舉辦或建設更多的具有特色的學校，進一步擴大和完善優質教育體系，辦出廣大人民群眾滿意的教育，將成為京津冀協同發展國家戰略縱深發展的題中之義，同時也可能是影響這項國家戰略能否順利落實的關鍵因素。

北京八中固安分校校長渠億川結合北京八中在河北創辦分校的實際經驗，認為京津冀合作辦學主要面臨著區域教育理念和義務教育屬地管理制度差異的挑戰。北京八中提倡學生素質教育和個性發展，而不是應試能力，這與當地教育理念和目標發生沖突，遭遇了當地一些家長的負面評價。同時，受制于義務教育屬地管理制度，學校跨區域辦學面臨著各種制度障礙，比如跨區域的教師交流與研訓制度、學生考試招生制度、教材與課程標準、經費投入等，這都需要與當地教育行政部門協調對接。北京廣渠門中學校長吳甡也認為，由于教育經費的屬地化管理，對本學校那些前往河北支教的教師無法進行正常的勞務報酬支付。

四、京津冀教育協同發展的路徑和機制

在發展路徑上，孫宵兵認為，京津冀教育協同發展一定要循序漸進、先易后難、突出重點、分步實施，不能一哄而起和齊步走、吃大鍋飯。因此，京津冀教育要做統一規劃和部署，可以由三地協同制訂京津冀“十三五”經濟社會和教育發展統一規劃，只有這樣才能使大家在理念、思路、制度和舉措上一致，才能把京津冀教育協同發展問題真正落實。線聯平認為，目前河北省希望北京市更多的中小學資源向河北廣大地區輻射，但是受制于目前的基礎教育管理和財政投入體制等因素，短時間內進行大范圍輻射是不太可能的，因此，我們更現實的思考是采取有效措施有序提高北京包括天津周邊地區的基礎教育水平，使我們這個大區域內的教育能夠同等發展。

張力認為，應該根據不同的教育服務類別采取相應的發展策略。對于義務教育這種基本公共教育服務，主要是在義務教育高位均衡發展的政策框架下，抓緊形成促進分享的長效機制。如小學初中建立校園網的學校比例，京津城鄉都超過90%，河北僅在30%-60%，不同地區對口支援、深入校際層面應該可行。同時，更要拓展三地平等交流與多方合作空間，在義務教育、特殊教育及普惠性學前教育等師資隊伍建設方面，建議三地持續推進骨干教師“手拉手”或師資輪訓等合作交流項目。建議三地聯合開展義務教育專項督導，組織教育教學質量領域的合作研究與監測活動。在非基本公共教育領域，主要是非義務教育服務領域(公辦和非營利性民辦教育)，找到各方利益匯合點，通過政府創設有利政策條件、學校分類尋求協作伙伴、吸引行業企業各方力量參與等多種方式逐漸推展。在職業教育領域，探索跨地區同行業集團化辦學模式，產教融合、校企合作打破地區界限，在不同地區產業互補鏈環上，對有些相同或共性程度大的專業，形成區域內模塊教學方式以及實習實訓環節貫通的培養方式。在高等教育領域，積極開展產學研協同創新，在政策層面上已不受地域局限，需要重視和加強項目成果轉化為現實生產力的環節銜接，在形成跨地區可持續發展的制度機制上增進協商，尋求三地高技術、低能耗、低污染、收益穩定的產業增長點或生產鏈。在終身學習領域，建議京津冀可針對普通(本科)高校、高職、成人高校的學分認可轉換制度先試先行，首先區域內各自設置本地高校學分互認聯盟，然后向區域外其他聯盟延展，最終形成京津冀的學分認可轉換制度框架，為三地主要勞動年齡人口特別是從業人員創設終身學習發展的有利條件。最后在非公共服務教育領域，主要是培訓教育，目前主要依靠市場化機制運行，但是亂象叢生，碎片化學習行為和現象普遍，三地未來可以建立長效合作機制，打造更高效率的非公共服務教育體系。

孟繁華認為，促進京津冀教育協同發展需要打破行政邊界的分離分割，構建一體化京津冀教育系統。在義務教育層面，要通過輻射優質教育資源，促進京津冀區域基礎教育優質均衡發展。從京津冀“一盤棋”的宏觀視角入手，加強頂層設計，依托先進理念的引領，充分發揮北京和天津在義務教育階段優質教育資源方面的示范、引領和帶動作用，讓環抱京津的河北省受益，帶動華北核心地帶的區域教育整體提升。對于北京市基礎教育而言，伴隨區域功能調整、產業遷移及人口疏解，需要盡快建設基礎教育配套設施并創生優質基礎教育資源，一方面滿足由于人口流動對基礎教育的需求，另一方面也可將部分接受基礎教育的人口有序遷出。在職業教育層面，優化布局，實現人才培養和用人單位的地域性分離。首先，要加快建設與產業發展相適應的現代職業教育體系。充分發揮比較優勢，結合區域產業發展規劃和用工需求對職業教育的整體布局進行優化調整，利用津冀兩地在職業教育方面取得的突出成績，滿足和實現北京地區對職業教育人才的大量需求。其次，構建突破辦學地域、有利于產業互補的培養方式，提升職業人才培養質量。優化學校、專業布局，回應京津冀區域功能對職業教育的需求。在高等教育層面，通過遷出在京部分普通高校本科教育，促進三地高等教育協同發展。需要依托治理理念，改變權力結構，建立區域間新的關系機制，圍繞區域發展的公共目標和利益達成協同，努力探索京津冀區域高校、科研院所與企業跨地區的協同創新模式。

北京廣渠門中學校長吳甡認為，河北與北京、天津的主要差距在師資，北京擁有強大的教育資源和雄厚的師資力量，可以幫助河北進行師資培養。廣渠門中學采取的模式是“一校對一縣”，通過與當地教育薄弱縣簽訂師資培訓合同、學生交流合同、遠程對接合同等方式幫助當地提升師資和教育質量。

在促進區域高等教育協同發展上，天津師范大學校長高玉葆、河北大學校長傅廣生、河北師范大學校長蔣春瀾等認為更應該關注高校校際層面的務實合作，實現“以點帶面”：第一是建立學校人才互通機制，通過區域內高端人才資源合理、有序、良性流動，以優質人才帶動學科建設和人才培養；第二是加強聯合培養和協同育人，探索校際聯合培養模式，打造合作育人平臺；第三是發揮各自優勢，尋找契合點，開展重大課題聯合攻關；第四是加強聯合智庫建設，整合區域人才，組建高水平研究機構，建設對經濟社會發展貢獻明顯的新型智庫。

謝維和教授對如何推進高校的區域產學研合作進行了分析。以與河北省合作建設的中試孵化基地、與天津合作建設的清華大學天津高端裝備研究院等為例，他提出必須融合大學與地方資源，整合國內外優質資源，探索政產學研資協同創新、高科技產業集群創新的模式，探索科技成果產業化以及市場化運營條件下面向社會的開放式高端技術服務的運行機制，構建集產品技術研發、多方位技術服務和高新技術企業孵化功能于一體的綜合性產業發展支撐平臺等，同時，在大學內部需要打破學科本位結構，以科技創新和轉化平臺為基礎構建科研團隊，促進跨學科研究的形成。

五、結語

京津冀協同發展是一項復雜的、綜合的社會與經濟改革議題，教育在這項國家戰略中將會發揮十分重要的基礎性作用。因此，在推進落實京津冀協同發展國家戰略的過程中，有必要進一步提高認識，將教育發展擺在更加關鍵的戰略地位上，以此為經濟和社會的穩定發展提供優質人力資源保障，為民眾提供更多的優質教育資源。京津冀區域教育的發展是多主體協同發展，實現功能互補、區域聯動效應的過程，這就要求京津冀三地的教育發展打破傳統地方主義框架的限制與束縛，站在國家戰略的高度上重新定位和謀劃，向著京津冀三地教育之間優勢互補、互利共贏的目標邁進，以協同發展為基本指導思想，完善京津冀區域教育治理結構和發展模式，構建高效暢通的教育協同機制，超越以往以省市行政區劃為基本單位的分立的公共教育體制，縮小區域內部教育發展水平的差距，最終達成區域教育優質均衡的根本目標。