農業生態補償的法律制度探析

□燕艷

（山西農業大學公共管理學院山西太谷030801）

農業生態補償的法律制度探析

□燕艷

（山西農業大學公共管理學院山西太谷030801）

農業生態補償作為生態文明建設的重要環節，已經引起學術界的廣泛關注。在本文中，筆者從近些年學術界農業補償相關問題的研究入手，考慮實施農業生態補償的必要性因素，進而分析出實施農業生態補償存在的立法缺乏系統性、制度缺乏可操作性、補償方式過于單一以及補償標準不科學等法律問題，并考察美國、日本、歐盟等發達國家的經驗，最后從加強農業生態補償立法的系統性、制定農業生態補償的具體實施細則、完善農業生態補償的監督機制給出若干建議。

生態補償；農業生態補償；法律制度

1 問題的提出

農業生態補償制度是國家加強對“三農”支持的頂層設計，能為其提供最為切實有效的理論制度安排。具體到學術界，我國農業生態補償制度的研究仍然處于零散、不成體系和探索階段。具體來講，農業生態補償的研究范圍大多集中于特定區域而展開，研究角度呈現宏觀整體的探討和微觀局部的分析兩極分化：一是結合地理氣候的差異性，具體到某一地區來研究，這也恰恰說明具體的農業生態補償需要結合當地實際情況來研究；二是在宏觀層面上探索，研究領域多集中于補償類型、補償模式、補償標準、運行機制等方面。目前學界在補償的范圍、補償主體、補償客體，資金來源及方式、補償標準等方面基本形成一致的成熟的觀點。但還存在著缺乏生態補償專門立法以及相關法律規定內容不明確等問題。

2 現階段我國農業生態補償法律制度的現狀及問題

農業生態補償作為生態補償制度在農業領域的延伸，農業生態補償法律制度的建設，將為當前我國日益嚴重的農業資源污染問題，提供一個有效的現實解決路徑。經過多年的發展和層層推進，我國在實施農業生態補償法律制度方面取得了一定成績，初步建立了農業生態補償法律體系。其中，建立和健全生態補償法律制度、實現可持續發展、促進人與自然的和諧，是我國環境立法的重要內容。1998年全國人大常委會修訂了《森林法》及其實施細則，這是我國第一次以國家立法的形式明確提出建立森林資源生態補償制度。隨后，區域性的農業生態補償制度也相繼建立。2015年7月15日財政部、農業部聯合出臺了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》，表明農業生態補償成為黨中央、國務院既定決策。目前，我國已經基本建立了農業生態補償法律制度，但相較于農業現代化的西方發達國家，農業生態補償法律制度在我國建立的時間還比較短，在立法層面、具體區域的補償制度和實際運作等環節都存在問題，具體如下：

2.1 相關法規政策缺乏系統性

農業生態補償是一項內容龐大的系統性工程，需要建立一套全國統一的法律法規體系為依據，從宏觀上來看，我國目前還沒有出臺一部關于農業生態補償的專門性法律法規，相關內容僅散布于多個法律政策文件中，缺乏統一性和完整性。構建統一、完整的農業生態補償法律制度不僅要求在宏觀層面上保持系統性和完整性，還要求在內容方面具體性和靈活性。在內容方面，全國性立法中只有少量且零散分布的關于農業生態補償的原則性規定，且以紅頭文件的政策多于法律法規，過于抽象的補償機制使得政策很難得到有效地貫徹實施。在農業補償制度方面存在內容空洞、與區域實際相互脫節的問題，同時也缺乏具體實施的配套細則，實施效果并不理想。

2.2 現行制度缺乏可操作性

農業生態補償涉及到利益在不同主體之間的分配和再分配。因此，農業生態補償制度必須具備法律的權威性和實踐運行的可操作性。在立法層面應當明確具體以下幾方面內容：①農業生態補償法律關系的主體；②農業生態補償法律關系的客體；③導致農業生態補償法律關系的產生、消滅的法律事實；④農業生態補償標準；⑤補償實施細則；⑥監管機制和救濟機制等。我國現有的相關法律制度在中央層面多為一些原則性規定，對農業生態補償具有導向性作用，但缺乏強制性和可操作性。同時，地方立法也缺乏具體的實施細則，收效甚微。由于農業生態補償的政策化取向和制度本身缺乏可操作性，導致許多基層行政機關對農業生態補償認識不足，產生了農業生態補償可隨意自行支配等錯誤認識，并由此為腐敗和權力尋租等行為提供了滋生的土壤。

2.3 補償方式過于單一

在我國目前的農業生態補償法律制度中盡管規定了資金補償、實物補償和政策補償三種補償方式，但在實際補償工作中，大部分省市多采用資金補償的方式。資金補償的主要功能在于對農民在農業生態保護過程中支付的成本和勞力進行補貼，提高農民主動參與的積極性，具有很強的輸血功能。但農業生態補償過程中不只面臨資金的問題，事實上在許多地區的農業生態環境治理工作中更需要技術方面的支持。比如山西省晉北地區在防沙治沙過程中針對不同的地形、氣候環境等情況需要采取不同的治理方式，政府需要對治理者提供有關的技術支持才能更好地在生態環境保護過程中發揮應有的作用。

2.4 補償標準不科學

補償標準是決定農業生態補償制度能否良好運行的關鍵因素，發揮其最大效用的關鍵因素。農業生態標準一般具有多因性、動態性、多維性特征，因此我們不能以恒定靜態標準進行核定，必須進行綜合考量。通過上文對我國相關法律法規和政策的分析，我們發現農業生態補償作為區域性因素較為明顯的補償制度，制定符合地域特點的科學補償標準是保障農業生態補償制度貫徹落實的關鍵。在部分地區出臺的地方法規中，有關農業生態補償實施過程的具體規定，可供下級政府部門參考的補償標準明顯缺乏。這樣的立法缺陷一方面間接地擴大了行政機關的自由裁量空間，從而難以保障受償主體的利益。另一方面造成行政機關權力責任的界限模糊，不利于對行政機關補償行為的監督以及不當補償行為的追責。

3 我國農業生態補償法律制度的完善

3.1 農業生態補償法律制度的域外考察

20世紀20年代爆發的世界性經濟危機使美國農業遭受重創，嚴重影響到了社會的穩定。在危機過后，政府意識到調整產業結構，改善生態環境的重要性，農業生態保護也隨之被列入議事日程，并相繼出臺了諸多法案鼓勵農民調整農業生產模式，并提供相應的資金支持等。如：1956年實施的《美國農業法》制定了“土壤銀行計劃”；1985年美國政府制定了“耕地保護性儲備計劃”；《2002年農場安全與農村投資法案》授權農業部實施“保護性儲備計劃”、“濕地保護計劃”和“環境質量激勵計劃”等措施。

歐盟對農業生態補償的措施主要體現在以下兩個方面：一是對受環境限制較大地區進行補償。在一些自然條件比較惡劣，不利于農業生產的地區，政府對其進行經濟補償。二是對農業環境保護的補貼。歐盟鼓勵農民采取有利于農業生態環境保護的生產方式，并由歐盟的共同農業基金保障部為此提供資金補貼。歐盟向各成員國提供專項撥款，各成員國可以制定具體的補貼規則對符合條件的農民提供補償金。

日本政府通過提供各種農業補貼、稅收優惠以及貸款等措施鼓勵農民采用生態環保型生產方式。主要體現在以下方面：一是對環境保護型農業給予資金支持；二是對促進自然循環功能事業項目的農民提供補貼；三是為家畜排泄物管理適當化的配套項目提供低利息的融資幫助；四是對旱作農業中使用綠肥和堆肥進行土壤改良的項目提供資助。五是對家畜排泄物等有機資源再生利用項目提供資金支持。

3.2 我國農業生態補償法律制度的完善

3.2.1 強化農業生態補償立法的系統性。從我國農業生態補償的整體環境來看，對相關強制性法律法規和政策還較為缺乏。因此，必須在全國范圍內制定相關農業生態補償的法律法規，建立農業生態補償的有效實施機制。現階段，我國制定的關于農業生態補償的法律法規體系過于散亂，不利于制度的宏觀構建和政策的具體貫徹落實，必須加強農業生態補償立法的整體性和系統性。在國家立法層面應以公平原則、公眾參與原則以及政府主導、市場參與原則為指導，借鑒發達國家的經驗，對生態補償的目的、范圍、具體措施和救濟方式等內容做明確規定，最終形成一部關于農業生態補償制度的專門性單行法。就地方立法層面而言，在尚未形成統一、完整的補償機制的情況下，地方立法機關應在職權范圍內充分發揮自身的能動性，在中央政策的框架下結合地方生態環境保護實際情況，有針對性地制定和完善地方性立法。

3.2.2 制定農業生態補償的具體實施細則。明確補償的標準。農業生態補償的關鍵同時也是農業生態補償的根本難題就是補償的標準問題。生態補償標準不是一成不變的，應當根據本區域經濟發展狀況以及農業生態環境治理工作中的實際情況對補償標準進行動態評估以及核定。我國南北跨度較大，各省市間自然地理環境差異很大，所面臨的生態環境問題也各不相同，需要在不同區域實行適應各地實際需求的差別補償標準。而目前生態補償標準差別的劃分過于粗糙，已無法適應當前生態補償工作的需求。如山西省將退耕還林工程簡單地劃分為晉北、晉南、晉中三個地區，且這三大區域各自的面積非常廣闊，東西方向自然環境差異較大，這種粗略的劃分方式并不符合我省的實際情況。因此，地方層面應當根據差別對待原則適當細化生態補償標準，具體應考慮不同地區的農業生態保護成本因素、機會成本損失因素以及財政支付能力，保證使資金的利用發揮到最大的環境效益。

完善補償的方式。一般而言，農業生態補償常用的補償方式有資金補償、實物補償、技術補償和政策補償等方式，我國目前的補償機制側重于資金補償，即使如此，在資金補償方面仍然需要進一步完善。國外在相關方面采取的做法值得我國借鑒，比如歐盟設立了農業生態補償專項基金對農民的生態治理活動提供補貼，并將補貼標準與農業產量脫鉤，提高了生態補償的市場參與等。美國規定了對農場主經濟補貼的具體標準，要求退耕或休耕的土地面積須達到一定比例才可以獲得補貼。這些舉措增強了農業生態補償機制的現實可操作性，使得生態補償不再是一句泛泛而談的空口號，而是得到了具體的落實。

其他補償方式同樣也應不斷完善，以達到增強補償措施的靈活性、實用性的目的。實物補償可以為受補償的農民提供生產資料和生活資料，如糧食補助、種苗補助等。技術補償在農業生態環境保護中可以為治理者提供相關方面的技術支持，政府應以技術扶持的方式對農業生態環境的防治工作給予大力支持，如免費提供技術培訓等。同時引導農民采用環保的生產方式，嚴格農產品安全標準，促進農業可持續發展。政策方面，加強對農業生態補償的資金支持、探索并建立多渠道的融資機制、為農業生態環境治理者提供稅收優惠、貸款優惠等措施鼓勵單位和個人積極開展生態治理工作。

3.2.3 完善農業生態補償的監督機制。行政機關進一步加強執法，完善農業生態補償的監督機制是相關機制、政策能否得到認真貫徹落實以及農民權益保護的重要前提。首先要明確各級政府的責任目標以及權力范圍，對農業生態補償資金嚴格按照法律程序進行支付并對全過程進行監管，防止資金被貪腐或挪用；二是大力推廣環境友好的替代技術和限定性農業生產技術標準的應用，對嚴重影響生態環境的傳統生產方式進行指導、監管，建立相應的獎懲措施；三是對農戶在農業生態環境治理工作中有關項目的落實情況和生態治理實際效果展開評估，對治理工作成效突出的農戶給予適當獎勵，對虛報治理成果或未達到補貼標準的農戶取消其獲得補貼的資格。

農業生態補償是一項系統而全面的綜合工程，農業生態補償法律制度是以法治的方式推進其全面落實的重要方式。農業生態補償法律制度的實施可以激發農民保護農業生態環境的積極性，調節農業生產與農業生態環境之間的矛盾，實現“五位一體”的全面發展，進而提升我國農產品綜合競爭力，推動農業向現代化、產業化方向發展。

[1]王青軍.論農業生態補償法律制度[J].中國地質大學學報,2008(8):8-9.

[2]章嬌,凌龍.我國農業生態補償機制的研究展望及現狀[J].知識經濟,2014(7):62-63.

[3]王有強,董紅.德國農業生態補償政策及其對中國的啟示[J].云南農業大學學報（社會科學版）,2016(9):141-144.

[4]張燕,龐標丹,馬越.我國農業生態補償法律制度之探討[J].華中農業大學學報(社會科學版),2011(4):67-72.

[5]龔鵬程,秦皎.我國農業生態補償法律制度研究[J].江蘇農業科學,2015(4):5-7.

注釋

①李瑜.淺析我國農業生態補償法律制度建設[J].農業經濟2016（6）:87-88.

An Analysis of the Legal System of Agricultural Ecological Compensation

YANYAN

（Institute of Public Administration,Shanxi Agriculture University,Taigu,030801）

The agricultural ecological compensation, as an important part of the construction of ecological civilization, has aroused widespread concern in academic circles. In this paper, the author studies the agricultural compensation from its related problems in recent years, considering the necessities of the implementation of ecological compensation for agriculture . And then it analyzes some legal problems of agricultural ecological compensation legislation in China , like the lack of systematic legislation and the operational system, single compensation ways and unscientific compensation standard. In the end, through investigating the effects and experiences of the United States, Japan, EU and other developed countries, the author raises some suggestions on the strengthening of the systematic nature of the agricultural ecological compensation legislation, the formulating of the detailed implementation rules of agricultural ecological compensation, and the perfecting of the supervision mechanism of ecological compensation for agriculture.

ecological compensation; agricultural ecological compensation; legal system

1004-7026（2016）12-0001-03

D912.4

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.12.001

山西農業大學哲學社會科學基金項目《山西省農業生態補償法律機制的構建研究》，編號（zxsk2-1402）。

燕艷（1980-），女，山西洪洞人，碩士，講師，研究方向為法理學與憲法學。