我國地方債務的風險成因及改革路徑

鄭　小　平

(中央財經大學 中國公共財政與政策研究院，北京 100081)

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我國地方債務的風險成因及改革路徑

鄭小平

(中央財經大學 中國公共財政與政策研究院，北京 100081)

摘要：地方債務作為重要的財政工具，其使用日漸頻繁與廣泛。在現有財政體制下，地方債務管理的制度建設滯后于其實際使用水平，導致我國地方債務潛存著風險。除財政體制外，地方債務同時又與宏觀經濟調控、地方政府治理效率緊密關聯，表明地方債務的制度改革既在債務管理本身，也在債務管理之外。分析我國地方債務制度的特征，探討地方債務風險的形成機制，提出以“自我調節為主、集中調節為輔”的改革邏輯，實現“自上而下”與“自下而上”改革路徑的同時并舉。

關鍵詞：地方債務；制度特征；地方債務風險；改革路徑

一我國地方債務風險研究的必要性

自1994年分稅制改革以來，我國財政體制建設呈現不斷分權化特征。在政府間財政關系演變過程中，地方政府幾乎沒有法定稅收權力，而關于中央或地方政府專屬的支出責任也沒有給出明確的劃分列表，一些應該由中央政府完全承擔的支出責任也由地方政府在與其分擔，例如教育、醫療和社會保障等等，結果導致地方政府的財政支出責任比例遠高于其財權分配比例[1-2]。2014年，地方政府的財政收入占全國財政收入的比重僅為54%，財政支出占全國財政支出的比重卻高達85%①。同時，隨著我國工業化和城鎮化的快速發展，公共基礎設施需求不斷提升，地方政府在基礎設施建設方面的財政壓力相對加重。特別是2008年美國次貸危機引發全球經濟危機，給我國帶來了巨大的經濟下行壓力，中央政府發布4萬億財政刺激計劃來沖抵經濟危機的負面影響，其中有2.82萬億是由地方政府負責提供的，這給本就處于財政困境的地方政府又增加了一重負擔。

地方債務是地方政府債務的簡稱，是指地方各級政府及其職能部門直接或間接借入、提供擔保和反擔保、欠賬等形式形成的，按照約定或者是法律規定最終必須由政府承擔償還責任的債務。地方債務作為資本性支出融資的重要財政工具，不僅可以有效滿足地方政府在城鎮化建設中的資金需求，實現公共服務的快速提供，還能夠在代際之間平滑財政成本，促進代際公平[3]7-9。

盡管地方債務已成為我國地方政府越來越重要的財政工具，但因財政體制的影響，其也潛存諸多風險。其一，財政預算軟約束引致道德風險。從財政收支匹配視角來看，我國的財政分權是不完全的，地方政府并沒有獲得與其支出責任相匹配的財權與財力。換言之，地方政府只能通過舉債來緩解財政困境，但又缺乏穩定、可靠的財政償債來源，最后兜底地方債的責任就會落到中央政府，引發公共池問題[4]。其二，金融市場不健全引致地方債務風險。在我國不健全的金融市場下，地方政府債券市場化定價功能尚顯不足，不能準確地標識風險。同時，地方債務與國債不同，國債是由擁有財政主權與貨幣主權的中央政府發行的，因此國債幾乎是零風險，而地方政府沒有貨幣主權，地方債務因地方政府的財政能力可能會面臨債務風險；加之，作為單一制國家的地方政府在規模和政治經濟上的重要性，中央政府不可能任其破產，其為地方債務無法償還的風險將會加大。

可見，地方債務在我國經濟和社會發展中發揮了重要作用，但同時因為我國財政與金融市場的體制性因素，使其伴隨性風險產生?；诖耍ㄟ^分析我國地方債務制度特征，來探討地方債務風險的形成機制，就很有必要。

關于地方債務的風險成因與救助方案，已有文獻對其進行研究。首先，關于地方債務的風險成因的認識。一是在地方財政支出壓力不斷加大的背景下，地方債務規模得到擴增[5]。楊志勇、楊之剛認為，我國地方債務問題主要是由縣鄉財政困難引起的。二是預算軟約束問題產生地方債務風險。即當存在預算軟約束問題時，地方政府有激勵也有動機過度舉債，擴大財政支出[6]。三是不完善的金融市場會成為地方債務風險的誘因[7]。我國市場經濟不發達，金融市場發育還未成熟，發達國家運用市場機制能夠解決的問題，在我國不但無法行得通，且易引發地方債務風險[8]。

其次，關于地方債務的管理約束與風險救助方案。一是市場約束。當一國的金融市場是完善、開放、自由的，且存在地方政府破產制度時，市場約束能夠防范和化解地方債務危機[9]。二是行政控制或協商管理。龔強等指出，中央政府直接對地方政府進行借款控制或是中央政府與地方政府協商來解決地方債務風險問題，但同時論述了各自弊端[10]。三是規則管理，即由中央政府制定的法律法規對地方債務進行管控，如赤字上限、地方債務償債能力及地方債務累積上限等[11]。Schick以美國為研究對象，發現對地方債務實行規則管理，對于降低債務風險有顯著影響[12]。四是地方債務陷入債務危機后的應對策略。Albino-war等歸納了三條解決路徑，分別是：重新調整地方財政安排；中央直接干預地方財政；通過司法部門來解決地方債務問題[13]。我國學者們對地方債務風險問題提出了針對性的政策建議。劉尚希建議，每一級政府應實現財政財力與事權相匹配，實現各級政府財政平衡[14]。賈康、魏加寧提出加強地方債務的預算管理，規范地方融資平臺的舉債行為，降低地方債務風險[15-16]。周小付、李鵬建議我國應采用舉債權與舉債責任相匹配的邏輯及路徑來解決地方債務風險問題[17]。

綜上可見，國外文獻關于地方債務的風險成因與解決路徑的規范研究已初具體系，并為我國研究地方債務問題的解決提供了導向和研究思路；國內相關問題的文獻研究也較為豐富，只是體系性與系統性有所欠缺。筆者認為，由于財政體制及金融市場的發展程度等諸多因素的限制，我國地方債務體現出了相對較為特別的制度特征，潛存了債務風險。因此，較之以往相關研究，本文更為系統地總結了我國地方債務的制度特征，從不同視角剖析了我國地方政府的債務風險，并以相對新穎的視角提出了我國地方債務的進一步改革邏輯及與之相匹配的改革路徑。

二我國地方政府債務的制度特征

自20世紀90年代以來的城鎮化政策，加上1997年與2008年兩次金融危機的刺激，我國政府一直實施積極的財政政策，導致政府公共支出壓力不斷加大。同時，在現有財政體制下，上級政府易將公共支出責任轉移到下級政府，地方政府承擔了公共支出絕對比例的事實責任。如表1所示，2014年我國地方政府財政收入占財政支出的比例60%，其中境況相對較好的東部地區為81%，境況較差的中、西部地區，分別為49%、43%。因此，地方政府逐步建立了與金融機構、企業和個人之間的債務關系，擴增地方債務規模，而地方債務的制度管理也從無到有地建立起來。我國地方債務發展至今，在債務功能、償債來源、債務結構與債務管理等方面體現出來的制度特征如表1所示。

表1.2014年地方政府預算收支概況

單位：10億RMB

資料來源：Wind資訊庫中國財政數據。

(一)地方債務的地方建設功能較為顯著

根據債務理論及黃金法則，地方政府債務應用于對資本性支出的融資需求。我國地方政府債務從資金投向看，主要用于基礎設施建設和公益性項目。截止2013年6月底，在已支出的政府負有償還責任的債務101188.77億元中，用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性項目的支出為87806.13億元，占總額的86.77%[18]。由此可見，地方債務不僅是地方經濟社會發展的重要資金來源，推動了民生改善和社會事業發展，而且形成了大量的優質資產，且大多有經營收入作為償債來源。例如，地方債務中用于土地收儲的部分，形成了大量的土地儲備資產；用于地鐵、水熱電氣等市政建設和高速公路、鐵路、機場等交通運輸設施建設的債務，不僅形成了相應的資產，還產生了較可觀的經營收入[18]。

(二)多元化的地方債務財政來源

我國地方政府償還債務的資金來源主要有五方面，分別是項目私有化、PPP、政府資產再配置、稅收與項目收入。(1)項目私有化。主要指兩方面：一是通過企業改制，將國有企業轉化為私有企業，其所承擔的項目也轉變為私有性項目，地方政府從項目融資的責任中剝離出來；二是將基礎設施項目通過特許經營權方式在市場中進行轉讓。(2)PPP模式。PPP即指政府與社會資本合作，通過引入社會資本到基礎設施建設中，以解決項目的融資效率和經營建設效率等問題。目前，PPP模式在我國正處于起步階段，不論在制度管理上還是在技術操作層面都還有諸多問題需要解決。(3)地方政府資產再配置。目前，我國地方政府仍具備一定的資產儲備水平。2013年，地方政府的資產為1082000億，負債為302800億，凈資產為779200億②。土地儲備形成的土地出讓收入是我國地方政府償還債務的主要資金來源。截至2012年底，我國有11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24億元，占省、市、縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%[18]。(4)稅收收入。從政府債務的代際平等理論與國際經驗來看，地方稅收收入應是地方政府債務的主要償債來源，用以償還債務的稅收是與居民的獲益相匹配的[19]。即是指基礎設施項目的建設與運營往往跨較長時期，居民從項目中的獲益期間也隨之拉長，用地方稅收收入來償還基礎設施項目的債務，可以平滑建設成本，實現代際平衡。(5)項目收入。地方政府債務主要是為基礎設施建設與公益性項目進行融資，因此，項目收入成為償還債務的一個資金來源。

(三)債務結構有待進一步優化

本文使用兩個標準對地方債務結構進行分類。一是地方債務的資金支出結構。在地方債務發展初期，一些地方政府特別是財政能力較弱的地方政府，在支出上過度集中于行政經常性支出，地方債務收入也主要用于彌補經常性支出，如公共部門雇員的薪金支出等，但這顯然違背了地方債務的代際成本平滑理論。隨著地方債務管理日漸規范，到目前為止，我國的地方債務在法律法規中都明確規定用于基礎設施建設與公益性項目等資本性支出，在實踐中雖然仍有地方政府將債務用于彌補經常性支出，但比例很小。二是地方債務的資金來源結構。主要包括預算內債務和預算外債務兩類。2015年實施新預算法以前，地方政府不能直接在金融市場上進行債券融資，其預算內債務主要以“國債轉貸”及“自發代還”的形式出現，但由于其有配額限制，預算內債務無法滿足地方政府的資金需求。地方政府只能訴諸于預算外債務，主要以地方融資平臺債務為主，其所占比重已達60%以上。隨著地方債務的發展與管理制度的不斷完善，我國地方債務的結構也在不斷優化。債務結構轉變的傾向是強化地方債務的預算管理，清理地方融資平臺的債務。其旨意，一方面是剝離地方融資平臺的政府投融資功能，清理地方政府的預算外債務；另一方面是完善地方政府的債務預算管理，即逐步賦予地方各級政府直接在金融市場上舉債融資的權利。

(四)“自上而下”的債務管理路徑

從原有《預算法》對地方政府舉債的約束，至近幾年來我國地方債務政策調整法規的出臺，均明確地表明了國家與中央對地方債務自上而下改革的路徑與決心。例如，2014年先后出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發2014[43]號文)、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發2014[45]號文)，以及2015年1月1日出臺并實行的《新預算法》。這種“自上而下”的債務管理路徑所體現的上級問責機制，在一定歷史時期內有利于充分發揮中央政府的宏觀監管職能，控制債務風險的惡化或發生，是目前較為有效的地區治理方式。具體政策包括三方面：一是清理地方融資平臺債務，剝離地方融資平臺的政府融資功能，將游離在預算外的地方債務納入到預算管理范圍內，明確舉債責任和償還責任；二是放開地方政府不列赤字的規定，推廣省級以下政府自發自還政府債券，與債務破產、居民問題等機制相結合，完善地方債務管理，徹底改變過去“國債轉貸”與“自發代還”的模式，消除公共池及其道德風險問題；三是賦予地方政府依法適度舉債權限，建立規范的地方政府舉債融資機制，推廣使用政府與社會資本合作模式，并加強了對政府或有債務的監管。

三我國地方政府債務風險分析

地方債務風險的產生，與債務管理的不完善密切相關。其中，財政預算體制與金融市場的發展程度是債務管理的兩個主要方面。然而，在我國現有財政體制下，財政失衡的政府間財政關系產生了地方預算內債務的內生風險，而大量的地方融資平臺所形成的債務大多游離于預算管理之外，也潛存了大量的債務風險。同時，地方政府也因缺乏穩定可靠的財政來源及金融市場的不健全，形成了債務融資與償債風險。

(一)縱向財政失衡產生地方債務內生風險

自1994年分稅制改革以來，我國基本確立了財政分權體制。從體制特征來看，我國的財政分權不夠徹底，呈現為“支出下移，收入上移”的不完全分權狀態，地方政府的財政赤字主要依靠上級政府的財政支出來彌補。這種不完善的政府間財政關系通常會導致地方與中央之間高度的財政不平衡，往往采用政府間轉移支付的形式來彌補地方政府支出責任與財力缺口。其中，最明顯的表現就是地方稅收無法維持地方債務，而不得不依靠中央政府的救助。一方面，在預算管理不嚴格的情況下，地方之間通常會形成對轉移支付的競爭，產生公共池問題。即當某一地區存在公共支出的成本和收益不匹配時，則可能形成公共池問題。若一項公共投資只會受益于某一地區，但同時又可以用全國性的財政資源進行投資，該地區只需為公共投資承擔很小比例的支出成本，這種不完全的支出責任就會導致地方的過度開支，進而出現了不同地區對中央財政資源的競爭[10]。另一方面，大量的政府間財政轉移支付也會造成地方財政自治能力和財政獨立性不足，產生預算軟約束問題。一般來說，一些地方公共品具有正外部溢出效應，中央財政有理由對地方公共支出進行資金支持。這種預期使得地方政府對中央財政的過度依賴，特別當某個地區在全國經濟中居于重要地位時，問題變得尤為嚴重[20]。特別是在我國，地方政府由于其規模和經濟政治上的重要性，中央政府不可能任其破產。當地方政府出現債務危機時，中央政府會對其進行“兜底”，讓其免于破產。正是基于這樣的預期，且沒有相應的破產機制與問責機制的約束，地方政府則傾向于過度舉債。同時，地方政府投資責任的擴張，促使地方政府向市場競爭領域進行行為延伸。加之我國地方官員的績效評估是以GDP為主要考核指標，政府投資擴張與行政管理體制兩相結合所產生的地方政府之間的投資競賽，更加滋生地方政府的過度舉債行為。此外，在財政體制不完善的情況下，常常會形成沒有財力支撐的支出責任和缺乏稅收調和的地方政府間財政競爭。這些問題最終都會成為地方政府過度融資、漠視財政風險的激勵，造成地方財政風險的發生。可見，政府間財政關系所決定的財政預算對地方政府的約束程度，是地方債務風險控制的重要決定因素。

(二)地方債務的融資與償債風險

政府債務分為國債和地方債務。根據政府債務理論，國債的融資與償債風險很小(甚至沒有)，而我國地方債務卻面臨明顯的融資與償債風險。這是因為：一方面，與地方債務相比，國債是中央政府發行的債務，中央政府不只是財政政策的制定者，同時也掌握著貨幣政策的工具。即當國債無法償還時，中央政府可以通過貨幣政策工具將其對沖，但為了避免通貨膨脹，國債的發行額度是受到限制的。然而，我國地方政府沒有制定貨幣政策的權力，不能通過貨幣政策工具對沖地方債務，因此其風險要高于國債，同時收益率也會高于國債。另一方面，地方債務缺乏可靠穩定的財政來源。前已述及，地方債務有項目私有化、PPP、政府資產再配置、稅收、項目收入等五種財政來源，雖然廣泛多元，但欠缺可靠性、穩定性。在我國現有財政體制下，地方政府尚未形成穩定、可靠的收入來源，即地方政府現有的稅收收入連經常性支出都難以彌補，仍大量依賴轉移支付，導致用以償還債務的稅收與居民的獲益之間的跨代不匹配?；A設施與公益性項目本身都具有準公共產品與公共服務的性質，能夠形成的項目收入并不可觀，且收入的回收期要嚴格滯后于債務的發生期；而且，社會部門將其私有化的可能性較小。因此，私有化與項目收入這兩個類別因基礎設施項目本身固有特征的限制，決定其不能成為地方政府償債的主要資金來源；PPP是目前正在力推但效果顯現不足，需要進一步完善與擴展；土地出讓收入是我國地方政府主要依賴的途徑，但土地出讓收入不僅列支在預算之外難以監管，還在融資功能上具有不可持續性。在我國地方政府的資產結構中，非金融資產和金融資產所占比例分別為78%、22%，地方政府的資產流動性遠遠不足，難以形成地方政府的償債來源。因此，由于地方債務的自身固有特征，以及我國地方政府缺乏穩定、可靠的財政來源，地方債務產生償債風險的概率較高。

(三)金融市場不完善加劇地方債務風險

從資金供給的角度看，金融市場是地方融資風險控制的重要組成部分。金融市場的成熟程度決定了投資人是否能夠根據公開的信息正確地對風險和收益定價，從而形成合適的融資價格，從融資成本的角度對地方融資風險形成控制。因此，金融市場的成熟程度也是地方融資管理手段的決定性因素。一方面，根據金融市場的供需規律，地方政府的信用評級水平決定其在債券市場上的融資能力與利率水平。從各國實際來看，地方政府的信用評級標準取決于政府是否具有穩定、可靠的收入來源，亦或是政府的資產與負債結構狀況。在我國，地方政府缺乏可靠、穩定的收入來源，不具備進行市場化融資的基礎與條件。在財力不足、融資渠道不暢的情況下，地方政府只能通過地方融資平臺等預算外方式進行融資，形成了大量的地方政府或有債務，加劇了地方債務風險。另一方面，地方債務遵從市場化舉債模式，其發行利率與發行規模服從金融市場的供需規律。在不完善的金融市場條件下，市場規則對于地方政府的舉債行為的實際約束力較弱?？赡艿慕Y果是，市場無法正確識別債務風險，并對地方政府債券進行定價，導致投資者的投資風險加大。

四完善地方債務管理的改革邏輯與路徑選擇

國家治理能力和治理水平越高的國家和地區，其地方債務管理體系就越健全、越完善，政府對債務工具的使用就越充分。因此，我國地方債務管理體系的改革邏輯應以提高國家治理能力和治理水平為目標，實現制度設計從靈活性向可持續性延伸。概括來講，應堅持以“自我調節為主、集中調節為輔”的基本原則，實現“自上而下”與“自下而上”改革路徑的同時并舉。

(一)地方債務的自我調節機制

地方債務自我調節機制的側重點在于從規范地方政府舉債行為與金融市場環境出發來控制地方債務風險，體現的是“自下而上”的路徑選擇。主要政策工具包括預算約束、地方收入體系、市場約束、居民問責與破產機制五方面。

1.強化預算約束，即要求將地方債務納入政府預算管理，嚴格規范地方政府的舉債規模與支出范圍。主要措施有：將地方債務分門別類納入全口徑預算管理，對地方債務實行規?？刂疲幻魑胤秸馁Y產負債表，提高其管理與使用效率；嚴格限定地方政府的舉債程序和資金用途。

2.完善構建地方收入體系，形成穩定、可靠的財政來源。一方面，盡快培育地方主體稅種，如房產稅、環境稅、遺產稅等；另一方面，完善地方輔助稅種，如按照簡并稅率、拓寬稅基的思路，改革和完善城建稅等稅種，以及擇機立法開征新稅種，并停征已過時的稅種。

3.完善金融市場。完善金融市場約束機制，可以有效地規范地方政府在債券市場上的舉債行為，在地方債務管理中強化金融市場的市場識別和價格信號功能，從源頭上控制債務風險，并保證地方政府舉債的可持續性。主要措施包括建立地方政府信用評級制度和實現地方政府債券的市場化定價機制兩方面。

4.構建居民問責機制。居民問責機制是指地方政府行為應對居民負責，滿足居民對公共服務的數量和質量需求，并能夠同時規范政府支出的用途。主要措施包括完善地方債務的報告與公開制度，提高財政透明度；強化債權人的約束，為存量債務的妥善處理提供渠道和方式。例如，抓緊將存量債務納入預算管理；通過債務置換降低存量債務利息負擔；妥善償還存量債務；確保在建項目后續融資等。

5.建議實施地方債務破產機制。對地方政府實行債務破產機制是消除“公共池”問題與道德風險的有效措施。地方政府無力償債時啟用破產機制更能夠還原地方債務的市場風險，從而促使投資者謹慎投資，同時避免了中央財政的兜底行為。

(二)地方債務的集中調節機制

集中調節機制是為了修正地方債務自我調節機制的不足而提出的，應屬于中央政府的職能，所體現的是“自上而下”的改革路徑。本文提出的集中調節工具有三個，分別是宏觀管理、財經紀律與債務預警機制。

1.加強宏觀管理。中央政府作為地方債務的監管者，應該承擔強化地方債務宏觀管理的職能。一方面，應賦予地方政府依法適度舉債的權限，允許地方政府直接在金融市場上融資；另一方面，建立規范的地方政府舉債融資機制，盡可能地將地方債務風險發生率降到最低。

2.嚴肅財經紀律。具體的要求有：其一，遵循黃金法則，地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出；其二，地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準；其三，地方政府不得通過企事業單位等舉借債務，地方政府舉借債務要遵循市場化原則。

3.建立債務預警機制。根據地區經濟發展和財政收入情況，結合政府存量資源，科學、動態測算地方債務風險預警點，并根據預警點嚴控新增債務，同時加強債務到期情況監測，提前作好貸款歸還的資金預算，避免出現財政債務危機。

注釋：

①比例數據根據國家統計局財政數據計算而得。

②數據來源于Wind資訊庫中國政府資產數據。

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[責任編輯：鐘秋波]

中圖分類號：F812.7

文獻標志碼：A

文章編號：1000-5315(2016)02-0048-06

作者簡介：鄭小平(1982—)，女，北京人，中央財經大學中國公共財政與政策研究院博士研究生，主要研究方向為公共財政理論與政策、政府債務。

收稿日期：2015-08-03