優質與公平：*中國基礎教育的戰略選擇

●　楊克瑞

優質與公平：*中國基礎教育的戰略選擇

●楊克瑞

中國政府在基礎教育發展中歷經波折，始終處于優質與公平的兩難的選擇之中。其中的誤區就在于，二者的責任都集中于政府一身。破解之道就在于教育市場體制的建立，這也意味著政府應當從過去的全能型政府走向有限責任政府，實現政府教育職能的轉身，即政府保障教育的基本公平，由市場提供優質教育資源的供給，如此方可以最終形成政府與市場各司其職的現代化教育新體制。

基礎教育；義務教育；優質教育；公平教育；教育市場化

“學區房”、“擇校難”這些人們熱議的話題背后，無不反映出人們對于優質教育的強烈需求。的確，優質教育是人們都渴望的，公平教育同樣是人們的基本追求。然而，優質與公平，這是魚與熊掌的關系，其內在的沖突性，卻一直沒有引起充分的重視。中國基礎教育的基本政策，恰恰就是在這二者之間左沖右突，左右為難。正是在這種困境之中，中國的基礎教育才不得已選擇了均衡化發展戰略。顯然，對于基礎教育優質與公平的最終追求，基礎教育的均衡化戰略似乎只能是權宜之計。因此，如何走出優質與公平的二難處境，正是中國基礎教育必須正視的戰略選擇。

一、政府無限教育責任的反思

基礎教育，通常是指小學階段至整個中學階段的教育，其相對于高等教育而言，具有基礎性作用。之所以將教育的優質與公平問題限定在基礎教育階段，這是因為它與高等教育乃至幼兒園教育都有著鮮明不同的特點，即它基本上屬于義務教育的范疇。新中國成立以來，中國的基礎教育政策幾經變遷，雖然人們能夠透視出其中的歷史背景，但仍然繞不開一個最為基本的理論認識，即教育一定是政治化的產物？是否可以有自己的發展邏輯？顯然，教育要走出自己的發展邏輯，就必須走出泛政治化的陰影。政府與教育的關系，也必須從曖昧走向清晰，即能夠清晰界定政府的教育職能。

應該說，政府與教育的關系，特別是基礎教育階段政府職能的確立，這是義務教育運動的一項成果。義務教育意味著政府主動承擔起全民基礎教育義務，但在具體的理解與實踐過程中，各國有很大的不同。這不僅有義務教育年限長短的參差不一，更重要的是，具體到義務教育的意義及實施方式方面，世界也并沒有統一的模式。通常，人們認為義務教育是現代化工業發展的必然。但是，在工業革命的發源地英國，其并非義務教育運動的發源地，而且其推廣力度也明顯低于歐洲大陸國家。英國直到1870年才通過了《福斯特法案》，即教育署署長福斯特提出的義務性質的初等教育法案。更值得注意的是，該法案的目標，也僅僅旨在彌補基礎教育發展的不足，即在沒有學校的學區，設立公立初等學校。所以，英國政府介入基礎教育的使命，在于彌補教育資源的不足，為社會提供充分的教育機會，就此而言實現了教育機會的公平。

如果非要探究其中的關系，歷史的真相恰恰是，義務教育運動的興起，并非工業革命的使然，反而是宗教改革的一項副產品。1517年馬丁·路德在德意志地區所掀起的宗教改革運動，就是希望人人直接閱讀《圣經》以實現個人的信仰，即“因信稱義”，從而擺脫天主教牧師的愚昧教育。這種教育啟蒙的思想，在后來的啟蒙運動中得到了進一步的發展，形成了影響廣泛的公共教育思想。例如，曾任法國任布列塔尼高等法院的總檢察長拉夏洛泰（La Chalotais），在1761年和1762年兩次為高等法院草擬《關于〈耶穌會規程〉的報告》中都嚴厲抨擊了耶穌會對法國政治與教育的不良影響，強烈主張教育的目的應是培養國家公民，這樣的教育，無疑應由政府來承擔實施。［1］不難看出，當初歐洲一些國家的政府建立公共教育的初衷，在于限制羅馬天主教的教育權，從而使民眾的教育擺脫宗教思想的束縛，走向世俗化的公共教育。換句話說，公共教育思想的源頭，來源于世俗化教育，而非今天公共產品理念。然而，正是因為有了公共教育的長期實踐，后來又附會出了教育公共產品的理論，這顯然是一種典型的因果倒置認識。

明白了英國義務教育的緣起，有助于澄清一項基本的理論認識，政府在義務教育階段的職能到底如何界定？英國的情況至少表明，政府義務教育的職能，是有限的。其在推進義務教育運動中，并沒有包攬義務教育活動。換句話就是，政府有提供教育的義務，但這決不是一項排他性規定，并沒有排斥其它社會個人或團體舉辦教育。正是有了這種看似保守的教育制度安排，英國保留了大批收費高昂的優質學校，即公學（public school）。換用今天經濟學的話語分析，義務教育的供給，可以是政府，但更應該是市場。二者選擇的合理機制應當是，只有在市場供給不足的情況下，政府才有必要彌補市場的失靈。確立義務教育的政府有限責任，恰恰是明確政府教育定位的基本前提。

義務教育過程中之所以往往難以界定政府的職能邊界，原因還在于，政府義務意味著社會福利，而擴大福利往往可以占據道德的制高點。正因如此，義務教育運動總是被人們視為正面的積極活動，對于其發展的邊界很少受到社會的反思，政府的教育職能也隨著膨脹，日益走向無限責任狀態。［2］反觀一些冷峻的批判觀點，更顯得尤為可貴。1979年，美國著名經濟學家弗里德曼（Milton Friedman）對美國的教育體制提出了尖銳的批評，“學校的問題在哪里？”在他看來，公立學校如同公共衛生事業一樣，低效與浪費。他甚至把公共財政體制比喻為經濟宇宙中的“黑洞”，它在吸收資源的同時，“釋放”的生產卻在收縮。［3］既然不經濟，政府的公立學校為什么又能夠大行其道呢？弗里德曼對此問題進行了更為深入的剖析。在他看來，視教育為國家的責任，這并非教育觀念的進步。“盡管這些論點都是在增進公眾利益的名義下提出的，但教育和行政管理人員對公立學校運動的支持，大部分出于自私自利的狹隘動機。他們期望，由于是由政府而不是由學生的家長直接交學費，他們將得到更牢靠的職業、更有保障的薪金收入以及對教育更大的控制權。”［4］這樣的分析，的確給人以入木三分之感。然而，說出了問題的真相，未必就能夠受到社會的歡迎。不過，即便退一步而言，貌似免費的義務教育，也不等于家長不交學費，只不過是用納稅的方式，完成了間接交費而已。

無論怎樣，在義務教育的名義下，政府到底應當提供何種質量的教育水平，顯然是難以界定的，但決不是無限責任的。一方面，政府提供義務教育的財政來源是有限的；另一方面，市場化背景下的政府，本身就應當是有限的，其只能提供最為基本的權利服務。這種最為基本的權利服務，實質就是為社會提供公平與正義。如2000年美國克林頓總統簽署“農村教育成就計劃”（Rural Education Achievement Program），就是美國政府為農村學校教師和學生所提供的專項補助，這就是政府在教育公平方面所做出的努力。［5］而優質教育根本就不是美國政府的議題，市場，為其供給了充足的來源。

二、優質教育有效供給途徑分析

提供大量的優質教育，這是我國社會主義建設的重要使命。正是由于我國基礎教育階段優質教育有效供給不足，才出現了廣受詬病的“擇校難”問題，這既加劇了人們對于教育公平的渴望，同時也助推了出國留學的低齡化，形成了巨大的外匯流失。那么，面對巨大的優質教育需求，政府如何來承擔這一歷史使命呢？

傳統上，人們往往會不加思考地將這一希望寄托于政府，希望政府能夠提供充足的優質教育。然而，這里事實上包含著一種理論上的悖論，即全部優質的教育，是否還被認可為優質教育？部分優質教育，這顯然又回到了重點學校模式，有悖于當今的教育公平理念。換句話來說，優質教育靠政府供給，這可能就是一種認識誤區，亟需批判，也亟需當前教育政策部門對此能夠清醒地認識。為什么說優質教育的實現不能依靠政府提供？這在中國是一個較為復雜、被人們所長期誤會的一種認識。首先，誤會的根源在于義務教育的福利觀。既然人們相信義務教育應該由政府來提供，自然，人們也希望政府所提供的教育是優質的。可這里的問題就在于，政府所提供的教育，首先必須保證公平，即統一。如果政府舉辦的公立學校是標準統一的，其優質又如何體現呢？

“擇校難”成為了中國特色的一道教育難題，它既沖擊了傳統貌似公平的教育秩序，也限制了一些富裕家庭的子女對優質教育的消費需求。中國的教育主管部門充分發揮了行政管理職能，以學區模式嚴防死守，畫地為牢。完全以行政命令的方式建立的僵化教育制度，是一種人為的制度壁壘，其結果只能是怨聲載道。那么，有沒有一種疏導的方式來化解擇校過程中的矛盾呢？這就應當從理論源頭上來梳理優質教育的有效供給問題。

優質教育的有效供給是否充分的問題，實質上是一種市場均衡問題。首先，優質教育的產生，是市場競爭發展的結果，其必須依靠市場的機制與力量。這是因為，優質首先是比較的產物，沒有競爭與比較，自然無從判斷優質的存在。其次，優質教育體現了經濟發展到一定階段后人們對教育消費的差異化需求。生活水平的提升，必然帶動消費品牌化的發展，反映在教育上，就是人們對于優質教育的大量需求。顯然，差異化的教育需求，只能是教育市場充分發展的結果，而不應是來自政府供給。

從實踐上來看，國內外真正的優質教育，都是市場供給的結果。眾所周知，英國在基礎教育階段擁有舉世公認的優質學校，這就是以伊頓公學為代表的貴族學校，一種歷史悠久的私立學校，即所謂的公學。顯然，英國的優質教育，來源于市場供給，而非政府供給。市場自動形成了優質教育的均衡，政府反而靜享其成。美國上世紀末興起的特許學校（Charter School），更是將教育的自由選擇權交給學生及家長，借助于市場的力量來推動教育的優質化發展。［6］特許學校之“特”，就在于它打破了學區制的弊端，鼓勵家長的自由選擇，讓家長掌握教育評價的話語權。［7］由此看來，如果建立了順應市場的疏導機制，家長消費的自由就是可以得到尊重支持的，品牌學校就可以享受到市場的青睞，“擇校難”的問題，自然迎刃而解。只不過，公辦學校的收費，屬于財政性收費，統一上繳財政，再反過來支持薄弱學校的發展，這其實是一舉兩得的妙棋。只不過，由于當前中國僵化的教育體制，“擇校”問題不僅難倒了學生及家長，甚至也捆著了教育主管部門的手腳。

堅持教育的改革，就要勇于攻克“深水區”。中國未來優質教育的供給改革，必須依賴于教育市場的發達。可喜的是，中國的改革開放為教育市場的發育提供了前提條件，借助于市場的力量已經初步形成了一批優質教育資源，這既有完全意義上的私立學校，如北京私立匯佳學校、上海民辦金蘋果學校，也有公辦學校改制后形成的民辦公助學校，如山東省昌樂二中。特別是后者，對于以公辦學校為主體的中國基礎教育界而言，更具有借鑒推廣價值。

2002年，昌樂縣政府與山東科文科技有限公司達成了為期九年的教育合作協議。山東科文科技公司負責昌樂二中新校區的投資，獲得了學校品牌的使用權。強大的資金注入也使學校煥發了新的生命力，其從2008年開始相繼整合了濰坊市奎文實驗初中、濰坊實驗中學、濰坊峽山雙語學校，以及濱州行知中學等。顯然，借助于市場的力量，昌樂二中猶如滾雪球般發展壯大，依靠品牌完成了學校管理和教學理念的輸出，成為了山東當地優質教育的典型代表。［8］因此，當地盛傳這樣的認識，“濰坊教育看昌樂，昌樂教育看二中”。昌樂二中，可以說就是依靠市場力量辦好優質教育的成功典范，為中國的教育體制改革探索了一條成功之路。值得注意的是，鑒于昌樂二中在市場改革中所取得的巨大成功，其合同即將到期時，昌樂縣政府和投資方協商決定，保持著昌樂二中目前的民辦高中模式！

民辦優質教育的成功之路，充分表明，市場才是優質教育的最佳提供者，優質教育的發展，也只有借助于市場機制才能形成均衡。這是因為，市場具有自發的競爭機制，只有在市場中，優質教育才可能脫穎而出，并在市場中走向飽和狀態。再者，優質教育可以產生一種示范帶動效應，促進教育水平的整體提升。改革開放之初，鄧小平提倡“讓一部分人先富起來，先富帶后富”，就是這個道理。應當說，中國經過30余年的改革開放，社會主義市場經濟早已建立，政府與市場的關系問題，應當成為人們的共識，不應當再成為教育問題討論的爭議。然而，由于基礎教育階段的義務教育特點，政府與市場的關系反而趨于復雜。我們認為，政府負責基本義務教育的公平實現，市場負責優質教育的供給，二者共生的教育機制，才是一種成熟的教育體制，才能實現教育優質與公平的共贏。這就需要探索一條政府與市場的均衡發展模式，共生共贏。

三、政府與市場：一種教育均衡模式的構建

我國基礎教育的發展戰略，經歷了公平、優質，再回到均衡的不同階段。政策的搖擺變化，既反映了國家頂層政策設計良苦用心，也反映出了政策的壓力與困惑。充分反思這一歷史變遷，更有助于人們對于政府教育職能與使命的深刻認識。

第一，公平至上階段：1949年新中國成立以來，隨著社會主義改造的全面進行，教育領域也進行了所謂人民教育制度的全面改革，之前近乎半壁江山私立學校與教會學校，逐步被關閉或者改造為社會主義的新學校。公平至少成為了政府辦學的道德制高點，政府單方舉辦教育的模式由此形成，這也就是后來所說的窮國辦大教育，教育資源供給不足也就成為了當時的教育常態。

第二，優質教育階段：隨著中國政治的撥亂反正以及1977年高考制度的恢復，特別是改革開放的持續推進發展，快出人才、出好人才成為了中國社會的普遍共識，勇于攻克“哥德巴赫猜想”的陳景潤成為了時代的精神象征。在這種背景下，用有限的教育資源推動優質學校的發展，就成為了上世紀八十年代的一項基本教育政策，各級各類的重點學校由此誕生。在當時分數公平的背景下，學校之間的不公平乃至個人接受教育的不公平，已經難以兼顧了。

第三，均衡教育階段：實際的教育不公平，終于在市場經濟的浪潮下被撕開。在市場經濟面前，當初政府以政策及財政的傾斜所打造的各級重點學校，逐步顯示出差異化的市場價值，教育收費逐漸形成了市場化的差異。教育公平問題，再次成為了政府各項辦學政策所繞不開立論基礎。在公平模式無法統一、絕對公平不可能實現的背景下，教育均衡成為了進入21世紀中國基礎教育界無可奈何的一條折中選擇，這也成為了當今基礎教育的主旋律。

在上述的政策歷史變化之中，人們處處感受到政府的力量。然而，這恰恰是中國教育若干教育弊端存在的根源所在，即單一的政府行為，缺乏市場機制的構建。這在某種程度上，也回應了“擇校難”的根源所在。可喜的是，2013年9月30日，國務院公布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，該政策的基本精神，要借助市場主體的效率和專業化優勢，來解決一些領域公共產品短缺、質量績效不高的問題。在這份政府購買公共服務的范圍之中，教育被明確列在首位。這無疑表明，中國政府舉辦教育的模式，已經從舉辦向購買逐步轉型，中國教育市場的空間，正在逐步被打開。［9］

正如前面的分析，只有堅持政府與市場兩條腿走路，才能實現政府與市場的共贏，教育公平與優質的共生。這就是，政府保障充分的教育機會，市場提供優質的教育資源。二者職能清晰，才可能形成一種教育整體均衡的和諧發展模式。當然，主張政府放棄優質教育資源的供給，而提倡由市場供給優質教育，這勢必對當前中國的教育政策產生強烈的沖擊。總體而言，研究的政策建議是：放棄教育均衡發展的戰略，轉向教育優質與公平兩手抓戰略；政府堅持公辦學校的公平招生，同時鼓勵民辦學校的優質化發展；條件成熟后適時推進基礎教育的民辦公助、國退民進，創立公平與優質整體均衡。

［1］張斌賢，王晨.外國教育史［M］.北京：教育科學出版社，2008：256.

［2］楊克瑞，謝作詩.政府在教育中的作用——過度消費的中國教育問題［J］.國家教育行政學院學報，2012，（04）.

［3］［4］米爾頓·弗里德曼.自由選擇：個人聲明［M］.胡騎等譯.北京：商務印書館，1982：89.91.

［5］李穎.美國農村教師保留策略及其對我國的啟示［J］.沈陽師范大學學報（社會科學版），2014，（01）.

［6］陳武林.公平與優質：英美兩國基礎教育均衡發展政策評介［J］.外國中小學教育，2010，（10）.

［7］金添，王文.美國政府大力推動：特許學校再受追捧［N］.中國教育報，2011-11-1（11）.

［8］鄭鑫.BOT模式下昌樂二中的多贏之路［N］.山東商報，2013-05-15（7）.

［9］楊克瑞，李廣海.再論教育的市場化［J］.中國教育學刊，2015，（3）.

（責任編輯：劉君玲）

*本文系遼寧省經濟社會發展重點課題：“政府購買社會服務背景下遼寧教育資源配置的改革研究”（2016lslktzdian-14）研究成果之一。

楊克瑞/沈陽師范大學教授，博士，主要研究教育經濟與管理