《讓每個學生取得成功法》之立法演變與政策走向
——基于問責的視角

●　聞凌晨

《讓每個學生取得成功法》之立法演變與政策走向
——基于問責的視角

●聞凌晨

無論從縱向的立法歷程來看，還是橫向基于考核、表現目標、指定與干預維度上的分析，都可看出《讓每個學生取得成功》乃是民主、共和兩黨在教育政策上的妥協產物，更是分權與集權、問責制度與發展改進、頂層設計與本土變革之間的博弈結果。由此，有必要重新厘定分權與集權二者之關系；推進基于高風險測試的問責制度向績效責任與發展改進共存發展；在變革力量上，由政治家、教育專家的頂層設計向地方教育管理人員、教師的本土變革傾斜。

《讓每個學生取得成功法》；問責制；發展改進；頂層設計；本土變革

2015年12月10日，美國參眾兩院投票通過《初等與中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act，簡稱ESEA），總統奧巴馬簽署名為《讓每個學生取得成功》的法案（Every Student Succeeds Act，S. 1177，以下簡稱ESSA），意味著實施13年之久的《不讓一個孩子掉隊》（No Child Leave Behind，以下簡稱NCLB）正式退出歷史舞臺。

一、立法歷程

NCLB暴露出來的問題，使得政教兩界尋求對ESEA的重新授權，幾乎未曾間斷。2010年3月，美國教育部發布 《改革藍圖——對〈初等與中等教育法＞的重新授權》（A Blueprint for Reform：The Reauthorization of the Elementary and Secondary Education Act）。2015年，適逢《初等與中等教育法》（1965年4 月11日）頒布五十周年。此外，為了給2016年總統大選增加競選籌碼，兩黨各自都有徹底修訂NCLB的意向。于是，對《初等與中等教育法》的重新授權正式納入到國會的立法日程。

2015年1月13日，參議院衛生、教育、勞工和養老金委員會 （Senate Health，Education，Labor，and Pensions Committee，HELP）主席拉馬爾·亞歷山大（Lamar Alexander）在《每個孩子都為升學或就業做準備法》（Every Child Ready for College or Career Act of 2015）中提出兩套考試方案：方案一（Option 1）提出年度學業測試（yearly academic assessment）與年級段學業測試（grade-span academic assessment）兩種模式。方案二（Option 2）則維持現有的考試種類與頻率，即各州要對三至八年級學生進行年度數學和閱讀統考，高中階段至少考一次，科學科目在三年級到十二年級之間進行三次。［1］該草案一經公布，立即招致國家公共教育聯盟（national coalition for public education）的反對，該聯盟指出草案中“可轉移條款”（portability provision）違背了Title I縮小貧困兒童學業差距的初衷，也阻礙了對高度貧困學校的補助。［2］教育信托基金（Education Trust）也從考試制度、績效制度以及數據報告等方面，提出了諸多建議。如考試方面建議取消方案一保留年度學業考試；學業目標上關注學業成就以及縮小學業差距等。［3］該法案最終未能在議會通過。

隨后的2015年2月2日，同為共和黨的眾議院教育與勞動力委員會（House Education and the Workforce Committee）主席約翰·克萊恩（John Kline）發布《學生成功法案》草案。法案規定：（一）將學生學業職責返還給州、學區與家長，與此同時對學生保持較高的期待。（二）削減成效不足的聯邦項目，明智地限制資金投入。采取“靈活撥款策略”，允許將針對特定人群（如貧困學生、少數族裔等）的聯邦撥款用于此類項目下的其他活動；（三）支持地方進行教師評估，取消 “高度適任教師”（Highly Qualified Teachers，HQT）；（四）維持并加強保護州與地方的自主性。［4］

該草案一經公布，立刻引來委員會內少數黨的反對。副主席鮑比·斯科特（Bobby Scott）指責該法案破壞ESEA確立的民主審議的原則，更是公立學校中公平政策與績效制度的全面倒退。［5］具體表現在：草案損害了聯邦在推進機會公平發揮作用；聲稱設定高標準，卻未對高標準做出界定，同樣也未對高品質的學業測評提出要求；問責與學校改進上，法案對學業表現目標、待改進學校采取的措施、確保人人都能進入優質學校均不做要求。因此，在《〈學生成功法＞之民主黨修正案》中，民主黨要求在績效制度方面，制定涵蓋全體學生學業、發展以及畢業目標的問責制度，給予州更多的彈性來使用學習的多元評估手段、學校氛圍的公平指標以及資源公平的指標來評估學校表現。學校改進方面，不能僅憑測試成績衡量學校改善與否，而使用公平指標（學生參與度、紀律、發展、藝術及拓展課程、資源配置公平性）；通過地方驅動的干預措施（locally-driven intervention），確保受幫助與干預的學校切實做出改進。在公平撥款上，不允許地區不公正地減少對低收入學校撥款，其次要確保資源的公平配置信息的公開、透明。［6］經過兩黨協商，在修正相關條款之后，眾議院于2015年7月8日以218：213的《學生成就法案》（Student Success Act，H.R.5）。

與眾議院不同，參議院則更加重視兩黨內部的協商，因此兩黨間公開的爭議略顯溫和。2015年4月7日，由拉馬爾·亞歷山大以及少數黨領袖帕蒂·默里（Patty Murray）制定的《每個孩子成就法》草案出臺。法案指出：（一）由州、學區、教師共同制定績效制度，聯邦規定考試須計入其中，但可以決定考試所占的比重。畢業率、大學入學率、學生的英語等級水平同樣需要納入。此外，允許將學生、學校的表現納入績效責任系統，從而為教師、家長以及利益相關者的決策提供有效信息；（二）幫助州改進表現不佳的學校 （lowperforming schools），即在州政府的技術支持下，由學區負責對表現不佳學校進行基于證據的干預措施，聯邦政府無權干涉學區采取的具體舉措；（三）確保全體學生（包括少數族裔分組）達標，并保持分類數據的持續匯報，包括低收入家庭學生、有色種族學生、殘疾學生的學業狀況是否達標。在此基礎上，設置具有挑戰性的學業標準，聯邦政府無權干涉州標準的制定；（四）實行同行審議（peer review），即州政府向上遞交的教育計劃，由教育部組織經驗豐富的專家與一線實踐者共同審議。［7］2015年7月16日，參議院以81：17通過 《每個孩子成就法》（Every Child Achieves Act of 2015，S.1177）。

二、法案變遷中的政策演變

單就ESEA、NCLB兩部法案的目錄來看，新法案第一篇由原來的“改進弱勢學生學業成就”改為“改善州與地方管理的基礎項目”，第五篇為“州教育改革與當地彈性”，由NCLB中的第四篇“擴充家長的教育選擇及其創新計劃”、“彈性與績效”合并而成，第九篇改至“流浪人員教育與其他法律”。［8］

除了章節的變化外，從NCLB到ESSA更蘊含著問責制度的變遷。曾在美國教育部供職的共和黨教育政策專家Andy Smarick在考察各項立法草案的基礎上，將問責制劃分為考核、表現目標、干預與指定等四個維度，［9］并繪制出如圖1所示的績效責任圖譜。

圖1　教育法案之問責譜系

資料來源：Andy Smarick，Understanding the federal accountability spectra［EB/OL］.http：//edexcellence.net/articles/understandingthe-federal-accountability-spectra.

（一）考試制度

從考試政策變遷來看，NCLB采取年度學業測試的形式，規定各州要對三至八年級學生進行年度數學和閱讀統考，高中階段至少考一次。與測驗成績相關的“適度年度進步”，要求各州依照現況，自行決定州內每校每年必須要達到進步標準的最低門檻（即各州在年度基礎上設定學生在數學、閱讀兩科達到熟練水平的人數比例）。通過二者之比較，由聯邦決定給予經費補助或施加懲罰。因此，NCLB的評估手段為高風險考試（high-stakes test）。

鑒于NCLB帶來的 “為考試而教”（teach to test）等弊端，共和黨因此計劃通過年級段學業測試來替代NCLB的年度學業測試，以此減少測試的頻率；通過增加形成性評價、檔案袋評價以及非州統一性測試來改變考核的種類。當然，也不乏激進者企圖通過降低標準來緩解考試壓力。對此，民主黨人士默里指出，我們有必要與州、學區攜手以減少不必要的考試，尤其是多余的、劣質的測驗……但這并不意味著降低標準或問責來提供優質教育。［10］ESSA最終延續了NCLB的年度學業測驗，但廢除基于考試的問責制度（testbased accountability）。各州須將測試成績納入到績效制度中，但是可自行確定其所占比重。并采納《每個孩子成就法》方案，使得績效考核向多元化的方向發展。畢業率、大學入學率、英語學習水平、學生表現與學校氛圍等納入績效責任系統，［11］從而避免了“一考定教育”的現象。

（二）學校、地區指定與學業目標

針對測驗成績，NCLB法案基于 “適當年度進步”，要求各州必須要有“單一且全州適用”的“適當年度進步”。該制度的要點包括：精熟目標、設定門檻、提高門檻、改進學校、矯正行動、重組學校、達成改進（out of corrective action）。［12］可以看出，這其中前三者屬于學業目標層次，剩余四項隸屬于學校、地區定級。鑒于“一刀切”的目標劃定與定級制度忽略學校間的差異性，奧巴馬政府制定更具靈活性的NCLB豁免政策（waiver of NCLB）。關于校級項目，允許各州所有“優先關注學?！保╬riority school，即處于州績效排名的最后5%）或“重點關注學?！保╢ocus school，即除上述5%之外的10%Title I學校）［13］全額使用聯邦資金開展校級項目?？荚嚨膬热莺托问絼t需按照新的目標來組織——“為升學和就業做準備”，各州和學區亦可采用 “共同核心標準”（Common Core State Standards）。針對NCLB要求的2014年實現所有學生英語和閱讀百分之百達到熟練水平的標準。使不能達到熟練水平的學生百分比在六年內減半；保證到2020年使所有學生的水平達到百分之百熟練水平；采用全面、合理的方法是所有學生完成宏偉且可實現的目標。［14］

在各立法草案中，共和黨《學生成功法案》聲稱“保持較高期望”，但卻未將高學業標準落實于實處。民主黨則將學業標準以及學校定級具體化，并引入學生參與度、資源配置等公平指標來實現對學校的評估與定級。ESSA最終則實行 “年度重大區分”制度（annual meaningful differentiation）。該制度要求從2017-2018年度開始，此后至少三年一次的學校認定。認定標準為學業表現最不佳的5%的學校、高中畢業率低于三分之二的高中、弱勢群體學生學業成績始終不佳的學校。［15］可以發現NCLB名目繁多的定級到豁免政策三類定級，再到ESSA單一定級，對學校定級的種類逐漸減少，這便在一定程度上緩解了來自定級而來的“標簽”壓力。

（三）干預

根據學業表現劃定學校等級之后，干預措施便隨之開展。2009年《美國復蘇與再撥款法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009），其中“學校改善補助金計劃”（School Improvement Grant，SIG），該計劃旨在通過特殊干預與資金扶持相結合的方式，幫助各州表現最不佳的學校扭轉局面。［16］在ESSA中，該計劃名稱被取消，但是在第一篇（Title I）給予相應活動的撥款卻由4%卻增加至7%。［17］換句話說，盡管“學校改善補助金計劃”之名已亡，但是學校改進的行動與資金之實仍存。除了資金保障外方面，在制度層面ESSA還要求州、學區與學校對“年度重大區分”所認定的學校進行干預，即由當地教育部門制定基于證據的發展規劃，并負責學校的改進任務。［18］

三、結論

在NCLB遭受眾人聲討、成為眾矢之的之際，世人很容易忘記NCLB當初乃是破解 “聯邦三十載巨額撥款，教育上卻收效甚微”這一困境的有力之舉。因此，只有理清法案重新授權的歷史脈絡，方能明晰問責制乃至美國教育改革的變遷，方能洞悉教育變革的奧秘之所在。正如邁克爾·富蘭（Michael Fullan）所說，“變革的真正杠桿在于：看到相互關系，而不是線性的原因—結果鏈；看到變革的過程，而不是一閃而過的畫面。 ”［19］

（一）實現集權與分權“擺動式”前進

在法案變遷中，如圖2所示各項政策在最強聯邦問責與最弱聯邦問責之間的擺動，即體現了聯邦權力與州權力的博弈。以NCLB中“適當年度進步”為例，其計算公式成為聯邦政府與州政府的角力場，聯邦政府立下標準，州政府反彈；聯邦松綁政策，州政府尋找最有利的計算方式繼續爭取補助金。［20］另外，在集權式教育改革之下，齊一式標準（one-size-fits-all）便再所難免。所以此番《初等與中等教育法》的重新授權，不可避免地觸及集權（centralization）與分權（decentralization）二者之間的權衡?！都~約時報》稱ESSA是一項“全面徹底的法案”（sweeping bill），掃除了聯邦政府對教育的一切過度干預。的確，從上面進行控制是一種錯覺，沒有人能夠從上面控制復雜的結構。［21］

但是，這并不意味著教育變革走向另外一端——完全擺脫聯邦的約束。事實表明，在教育生態圈中，地方力量與價值觀決定了什么在學校、教室中發揮作用；州可以發現問題并提出應對策略，而這可能是地方政府所不及的；聯邦政府可以促進公平，并提供超出州與地方財政、管理能力所不及的資源。因此，集權與分權都行不通，自上而下和自下而上的策略都是必要的。改革所需要的是一種不同的雙向關系，相互給予壓力、支持和不斷協商，這就是同時自上而下和自下而上的相互影響。［22］

（二）尋求教育評價的績效責任導向與發展改進導向二者間的平衡

剖析美國學業評價現狀，可以發現其基于高風險考試（high-stakes testing）的問責制度，實則是將學生的身心發展、教師的專業成長、學校的內涵發展裹挾在績效的“戰車”之上。為了績效達標，各州、學區以及學?？芍^“煞費苦心”。有研究者發現，NCLB實施后期的狀況是靠弱勢背景的學生“留在”少資源的學校，將學業成績不好的“留級”或“留在”家里，以及學校重新“詮釋”法規意涵所呈現的“漂亮成績”單。面對這種“上有政策，下有對策”的做法，前任教育部長阿恩·鄧肯（Arne Duncan）評論此策略為“向低點競賽”（race to the bottom）。［23］究其原因，問題的根源或許正在于績效責任的“求好”窒礙了發展改進的“尋短”。［24］也就是說，績效責任目的常伴隨后續的獎勵或懲處，對學校教職員將構成實質威脅，而不愿意真誠地接受評價以求真正的改進，他們更指稱發展改進與績效責任是相互沖突的，一旦教育機構符合了績效責任的要求，就會妨礙其改進的功能。

如上所述，績效責任與發展改進處于教育評價的兩端，如何尋求兩者之間的調和則關乎教育改革的成敗。所以，成績指標是責任體系的資料，不是體系本身?？冃ж熑我仓皇墙逃u價的目的之一，而非教育評價的唯一目的。在上海PISA兩輪奪冠之后，我們是否用考試成績取代了績效責任，是否用績效責任取代了教育評價的全部目的，是否用教育評價取代了學生的發展與教師的成長，是值得社會做出反思的。

圖2　各教育法案之政策定位

（三）發現教育變革的本土力量

對于這部頗具保守主義色彩的法案出臺，美國評論界普遍將之歸結于“總統奧巴馬消耗殆盡的政治資本，教育部長阿恩·鄧肯引發兩黨的眾怒以及參議院委員會主席拉馬爾·亞歷山大精明老到的立法策略”。然而，有評論員注意到：此乃保守派與教師工會的聯手，方能以壓倒性票數終結聯邦政府對學校事務的干預。聯系到近期懸而未決的“弗利德利奇斯訴加利福尼亞教師協會案”（Friedrichs v.California Teachers Association）。

資料來源：根據下列文獻整理而成Andy Smarick.Accountability and the Every Student Succeeds Act［EB/OL］.http：//edexcellence.net/articles/accountability-and-the-every-student-succeeds-act.

上述種種跡象表明NCLB以及奧巴馬政府的教改如同其“醫改”一般，遭到保守派與民間勢力的否定。反觀兩股勢力之聯合，可以發現：保守派與教師工會交集之所在正是對當地傳統與民間智慧的敬重。反之，奧巴馬教改之所以阻力重重，或許也是因為其內在地缺乏一種“地方化的藝術”，是因為“一般化的公式沒有，也不可能將粗糙的一般理解翻譯為成功的、細膩的應用所需要的地方知識。如果要取得在當地的成功，那么越是一般適用的規則，就越需要通過翻譯?！保?5］對于政治高層、學者專家“精心”制定的教改政策，不可謂不科學系統縝密，然而“一般化”的頂層設計終究需要一線實踐者的轉化，更需要家長以及其他利益相關者的社會支持（至少不反對）。換句話說，如何讓頂層設計的“精心”與本土變革的“民心”心心相印，這關乎著教育改革的成敗。因此，教育變革不僅僅是政治家的事，更是教師、家長共同的事，每個人都是變革的動力……也不能把變革只交給專家，個人的思維模式和熟練掌握是最后的保障。［26］對此，在實踐中地方教育行政部門和教師協會應該設法共同分析問題，尋找答案。參與式的過程與協商不是解決問題的靈丹妙藥，但它們實際上是消除懷疑、為制定和實施教育政策創造積極氛圍的必要途徑。［27］

［1］Every Child Ready for College or Career Act of 2015［EB/OL］. http：//www.help.senate.gov/imo/media/AEG15033.pdf.

［2］National Coalition for Public Education，We oppose the portability provision in the discussion draft of the“Every Child Ready for College or Career Act of 2015”［EB/OL］.http：//blogs.edweek.org/edweek/ campaign-k-12/2015-01-26%20NCPE%20Alexander%20Portability% 20Sign-on%20-%20final.pdf.

［3］Comments to Senate HELP Committee on“Every Child Ready for College or Career Act”Discussion Draft［EB/OL］.https：//edtrust. org/press_release/comments-to-senate-help-committee-on-everychild-ready-for-college-or-career-act-discussion-draft/.

［4］Student Success Act［EB/OL］.http：//edworkforce.house.gov/uploadedfiles/bills-114hr5pcs.pdf.

［5］Opposing The Student Success Act［EB/OL］.http：//bobbyscott. house.gov/media-center/floor-statements/opposing-the-student-success-act.

［6］Minority View-H.R.5，“Student Success Act”［EB/OL］.http：// democrats.edworkforce.house.gov/sites/democrats.edworkforce.house.gov/ files/MinorityViews_HR5-FINALwSignatures_0.pdf.

［7］The Every Child Achieves Act of 2015-summary；Summary of H. R.5 as reported by the committee［EB/OL］.http：//edworkforce.house. gov/uploadedfiles/hr_5_detailed_bill_summary.pdf.

［8］［11］［15］［17］［18］Every Student Succeeds Act［EB/OL］.https：// www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-114s1177enr/pdf/BILLS-114s1177enr. pdf.

［9］Andy Smarick，Understanding the federal accountability spectra ［EB/OL］.http：//edexcellence.net/articles/understanding-the-federal-accountability-spectra.

［10］No Child Left Behind：Murray Outlines Priorities，Calls for Bipartisan Fix to Broken Law［EB/OL］.http：//www.help.senate.gov/ranking/newsroom/press/no-child-left-behind-murray-outlines-prioritiescalls-for-bipartisan-fix-to-broken-law.

［12］陳明印.美國2001年初等及中等教育法案修正法案之分析［J］.教育研究資訊，2002，（1）.

［13］ESEA Flexibility Policy Document［EB/OL］.http：//www2.ed. gov/policy/eseaflex/approved-requests/flexrequest.doc.

［14］陳艷萍，洪明.美國聯邦政府基礎教育改革的重大調整——《不讓一個孩子落伍法》之豁免政策探析 ［J］.外國中小學教育，2014，（4）.

［16］Every Student Succeeds Act：More Programs and Federal Intervention in Pre-K and K-12 Education［EB/OL］.http：//www.heritage. org/research/reports/2015/12/the-every-student-succeeds-act-moreprograms-and-federal-intervention-in-pre-k-and-k12-education？h= 116

［19］［21］［22］［26］［加］邁克爾·富蘭.變革的力量——透視教育改革［M］.中央教育科學研究所，加拿大多倫多國際學院譯，北京：教育科學出版社，2000.

［20］陳佩英，卯靜儒.績效責任與社會正義之連袂：從美國NCLB政策實施談起［C］//北京師范大學首屆教育社會學論壇論文集.北京：2007.

［23］吳清山，王如哲，陳清溪.各國中等教育制度［M］.臺北：國家教育研究院，2012：26-27.

［24］郭昭佑．教育評鑒研究：原罪與解放［M］．臺北：五南圖書出版股份有限公司，2007：133.

［25］［美］詹姆斯·C.斯科特．國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的［M］.王曉毅譯.北京：社會科學文獻出版社，2004：436.

［27］［德］安德烈亞斯·施萊克爾.建設高質量的教師專業：來自世界的經驗［M］.孔令帥，丁笑炯，呂杰昕譯.北京：北京大學出版社，2014：68.

（責任編輯：金傳寶）

聞凌晨/華東師范大學教育學系