我國普通高中“特色發展政策”執行困境的制度分析*

●　　楊潤勇

我國普通高中“特色發展政策”執行困境的制度分析*

●楊潤勇

國家提出中小學“特色發展”目標以來，政策落實取得了一定進展。但調查發現，部分普通高中在政策執行中出現了“非常態”狀況，陷入了“普遍滯后”、“偏差頻現”以及“效能不高”等現實困境。從制度的視角剖析，正式制度缺失、非正式制度“大行其道”以及政策變遷受阻等因素是政策“執行難”的具體制約因素。全面有效落實“特色發展”目標，需追根溯源，在制度創新中尋求突破。

普通高中；特色發展；政策執行；困境；制度分析

1993年以來，我國普通高中明確了“特色發展”的政策目標?！吨袊逃母锖桶l展綱要》（1993）率先提出包括普通高中在內的 “中小學要辦出各自的特色”；教育規劃綱要（2010）中首次明確針對普通高中提出了“多樣化、特色發展”的政策目標。①從政策學的角度審視，一方面，“‘多樣化、特色化’是教育規劃綱要提出的新時期我國普通高中教育發展的新目標，是國家教育政策文件中對普通高中的發展提出的明確方向”，［1］一經正式提出，就是實現了“教育政策合法化”；另一方面，教育政策經合法化之后，就已經進入政策執行階段。［2］教育政策重在執行。沒有政策的有效落實，普通高中實現“特色發展”的目標就會落空。

制度分析是一種跨學科的研究方法，對于教育政策執行研究具有獨到的價值。按照制度分析的理論，“特色高中政策”的落實行為，需在一定制度的規約與保障下展開。因此，政策執行出現問題，往往與制度因素有著千絲萬縷的關聯。

一、普通高中特色發展政策執行“困境”調查

我們從全國東中西部抽取了30所普通高中，②對學校校長、教師以及學生家長、區域教育局相關管理人員100余人進行了訪談。調查發現，為落實教育規劃綱要要求，一些地區立足學校或區域，對普通高中“多樣化、特色化”發展進行了初步探索，政策執行有所進展，有所成效。但是，總體講，特色發展政策執行“滯后現象”明顯，政策目標落實陷于現實“困境”之中。

（一）政策執行普遍“滯后”

調查發現，特色高中政策普遍推進緩慢。除了少數各級普通高中為“多樣化、特色發展”試點學校外，大多數被調查教師認為學?！熬嚯x特色發展目標還相差甚遠”，“多年下來，沒有見到學校有不同于其他學校的獨特性出來”，而且“區域內各個學校情況大同小異”?？傮w看，“特色高中政策”落實“滯后”現象比較普遍。政策執行“滯后”，主要表現在各地政策落實時間上出現“遲滯”。教育規劃綱要頒布已近5年時間，其任務期限已經時間過半，但很多學校、地區依然“千校一面”；政策執行“滯后”，也表現在行為上的擱置。較多的學校“只有口號，缺乏行動”；相當一部分學校還“置身于政策之外”，對政策的要求“無動于衷”。

分析訪談結果，一部分學校對于政策的落實，屬于“無意滯后”，受到了客觀條件、環境的強力制約；也有一部分學校則明顯帶有“主觀意愿”，認為特色發展目標在目前普通高中而言，“說起來，非常正確；做起來，根本不可能”，較真實反映了政策執行“滯后”的現狀。

（二）政策執行頻現“偏差”

“特色發展”政策落實陷入“隨意化”怪圈。一是政策執行“表面化”，沒有實質性的進展。“特色發展只是擺擺樣子、走走形式”；“只提出了空洞的口號”，“沒有全校共同特色目標，沒有行動方案，沒有長遠計劃”；“領導們不想來真的，不愿來真的”。有的校長反映“上級（主管部門）對此不提不念，學校如果太積極反倒是喧賓奪主，自找沒趣”。

二是政策執行“面目全非”，特色發展目標被嚴重曲解。特色高中政策在執行中被擴大、被歪曲。很多老師反映，特色發展“如今成了一個筐，學校任何想要的都往里面裝”；有的學?！昂茈S意地確定了學校的所謂特色目標”，更有甚者，有的學校竟提出了“最大特色就是高考成績”。

三是政策執行“一窩蜂”，凸顯急功近利的傾向?！疤厣l展，就是一個運動，像一陣風，來得快走得也快”?！埃鋵嵐ぷ鳎┰凇V要’剛頒布后熱鬧了一番，上級曾要求各校在保證高考成績的情況下謀劃各校的特色項目，以后動靜越來越小，現在（特色發展）基本不提了”。一些地方短期內“迅速”評定出若干特色高中，追求“立竿見影”，把原來重點校換名充數；還有的地方給各學?！胺峙涮厣保粚W校“定位在迎合上級要求，不能夠面對特點和優勢，盲目照抄外地經驗”；一些地區搞“一校一特色”，很多事“以小規模項目充當整體特色，以小范圍代替全體學生”。

特色高中政策執行表面化、隨意化導致政策的權威性不足，政策嚴肅性受到較大挑戰。這反映出教育主管部門，特別是普通高中學?！安唤狻闭弑疽?，無法正確執行；但更多時候是“有意”為之，表達的實際上是“拒絕執行”的態度。“上有政策，下有對策”成為選項，部分學校“我行我素”，以“應付”態度回應特色發展落實。

（三）政策執行“滿意度”不高

被訪談教師、校長及地方教育局管理人員普遍對特色發展“滿意度”不高。普遍認為“‘千校一面’的問題并沒有得到有效解決”，“學校的特色發展目標根本不切實際”；“學校特色課程體系構建方面沒有實質性改革，還是高考占據絕對上風，壓倒一切”；“課堂教學一如既往，沒有改變”；有的學?！耙蚕鹿Ψ蛟O計了一些項目，但只是少數幾個人負責，絕大多數師生并不參與，中看不中用”。

校長們認為，政策執行效率不高的根本在于“政策的貫徹上，上下政令不甚通暢”?！霸谶@個問題上，上級領導說的與做的，并不十分一致”；在政策落實的問題上，“設置了一些人為的條件，比如高考不能受影響，保證家長們不能提出意見”等；“評價導向、標準沒有把‘特色發展’作為重點，只能走過場”。

地方教育管理人員認為，“從區域角度講，普通高中走向特色發展，時機還不是很成熟，應該先從大城市，重點高中來”；“如果冒進推行，不確定性太大”。所以“上面不抓緊，下邊學校有顧慮，這個事情快不起來，一時半會不可能有顯著的推進”。

“特色發展”落實陷入困境，會導致政策執行低效；反過來，政策執行滿意度不高，客觀折射出政策執行中效益不高，也會引發政策執行進一步陷入 “困境”。

二、“特色高中政策”執行困境的制度分析

以制度分析的視角，制度是造成“特色發展”政策落實困境的重要因素。

（一）正式制度缺失，政策執行“無章可循”

按照制度經濟學的理論，正式制度包括法律制度框架、組織細則以及具體組織運行的特定規則。

與普通高中“特色發展”相關的正式制度，可以具體概括為：上級明確規定并公布的，對普通高中“特色發展”的行為和活動具有規約、保障作用的規則體系和行為要求。

因此，特色發展政策即為正式制度的重要內容之一。顯而易見，作為一種正式的制度，特色高中政策體系呈現明顯“缺失”狀態。一是特色發展專項政策、相關法律制度缺失。教育規劃綱要發布后，各地都積極試點，探討特色發展的路徑。但國家層面始終沒有出臺特色發展的專項政策；在整個國民教育體系中，特色高中政策目標還沒有上升到國家法律層面，普通高中領域沒有專門的法律規約。正式制度缺失，直接導致普通高中面向多樣化、特色發展的定位、目標、管理，以及相關的與政府、社會之間的關系的法律界定和規約均有缺失或不甚清晰之處。二是特色高中政策的內容缺乏系統性。普通高中特色發展的目標，是教育規劃綱要明確提出的。目標落實于政策文件，對普通高中發展趨勢提出了方向。但特色發展的落實，既沒有明確的標準，也缺乏“應該如何”、“不應該如何”的要求，更缺乏各地政策執行中必要的“如何運行”的安排。缺乏系統的配套政策，政策內容就呈現“不系統、不全面”的特征，“特色發展”就成了一句口號。三是特色高中政策執行所需機制不健全。組織制度是法律政策所涉及目標實現的必要載體。政策過程，尤其是政策執行過程，一般都是在復雜的組織中進行的。［3］特色高中政策落實中，教育政策執行的組織結構并不完整，教育主管部門相關的監督機制、激勵機制沒能及時落實到位，普通高中學校的落實政策的動力未有充分發揮，整個落實組織未得到有效整合，力量沒有充分展現。整體看，政策執行所必需的組織制度，特別是微觀運行機制都有短缺之處。

正式制度是一種“外在、強制”的規約。正式制度“缺失”，政策執行主體便“無章可循”，政策就會喪失權威性、強制性，政策執行力度就會減弱；不僅如此，正式制度核心要素“缺損”，也造成政策執行者“無所適從”。正式制度不完善，是造成政策落實緩慢、偏差頻現的重要原因，必然影響政策執行的有效性。

（二）非正式制度“喧賓奪主”，政策執行行為受到“潛規則”強力影響

特色高中政策落實，離不開非正式制度。非正式制度，一般包括價值觀念、倫理道德、風俗習慣以及意識形態等。在政策過程中，非正式規則與正式制度是同時存在的。正式制度必須嵌入于非正式制度之中，才能發揮作用。二者之間的關系一般可分為“相容”或“相?！眱煞N情況。根據調查情況分析：

其一，特色高中政策執行中，正式制度與非正式制度呈現“此消彼長”狀況，非正式制度發揮了“喧賓奪主”的作用，“非正式制度”在特色高中政策的執行中發揮了“一家獨大”的作用。

其二，特色高中政策落實面臨的環境中，非正式制度的基本取向與“特色發展”的目標是格格不入的。也就是說，當下的非正式制度屬于“與正式制度相?！钡念愋停且环N對政策執行起負面作用的非正式制度?，F在盛行的“非正式制度”是在多年來普通高中深陷“應試教育”的激烈競爭不斷積累“壯大”起來的，雖然不能一言以蔽之，但它造成了普通高中學校在辦學理念、管理方式等日益趨同是個不爭的事實。而應試的取向成為共同的追求，這與特色發展的政策目標是完全背離的。

特別是，當下普通高中教育中“潛規則”盛行，左右了特色高中政策執行的政策環境，極大地影響了政策落實的行為和進程。受訪人員描述的教育教學中的諸多“弊端”、“擔心”和糾結，其實都可列為“潛規則”的影子?！皾撘巹t”背后，實際是多年來社會形成的“功利”價值觀，是對高中教育的片面理解，對學生全面發展的淡漠，以及對特色發展的曲解、不理解，以及由此形成的“教育教學慣性”。“潛規則”特點是“隱秘”，卻普遍存在而作用巨大，“對人不對事”，能極大影響人的行為。

總之，在正式制度有所缺失的大背景下，有悖于“特色發展”的價值取向的非正式制度，一定程度上主導著特色高中政策執行。

（三）“路徑依賴”現象嚴重，政策執行“穿新鞋走老路”

普通高中“特色發展”目標的實現，實際上是一個制度變遷的動態過程。制度變遷，是指制度的替代、轉換與交易過程。［4］制度變遷理論認為，過去的東西，都會起作用，強調“路徑依賴”對制度變遷具有極強的制約作用?！奥窂揭蕾嚒奔粗浮耙环N制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內，持續存在并影響其后的制度選擇，就好像進入一種特定的路徑，制度變遷只能按照這種路徑走下去”。［5］

多年來，“普通高中政策雖然不同階段各有側重、各有特點，但卻顯現了“重點發展”、“規模擴張”、“調整改革”三條政策主線”，［6］形成了我國普通高中獨有的發展路徑。特別是上世紀50年代以來我國基礎教育經久不衰的“重點校”政策，以及近十多年重視普通高中“規模擴張”等政策取向都對普通高中辦學產生了重大影響?；蛘哒f，特色高中政策是在這樣背景中展開實施的。各地、學校出現了較為明顯的“路徑依賴”現象，表現為“穿新鞋走老路”的傾向和做法。

“穿新鞋走老路”有兩種表現形式。一是故步自封，對已有的發展模式形成“依賴情結”。無論是地方教育主管部門、普通高中學校領導、教師還是學生家長，他們都希望“穩固”普通高中現有的環境與局面，普遍希望“重點學?！崩^續存在，以確保升學需要。雖然，不同群體對于“特色發展”的要求各有差異，但有一點卻達成了一致，即認為“已經存在的，就是最好的”，不愿意做出輕易改變；二是政策變通，搞“換湯不換藥”。原有的“重點高中”、“示范高中”搖身一變即成為“特色高中”。這些“快速制造”出來的“特色學校”，雖然都經歷了“合法”的遴選程序，但實際上是地方教育管理部門采取的“政策變通”的方式。也就是說，經過巧妙的“包裝”，一批特色學?！懊摲f而出”了。

總之，“故步自封”導致人們鐘情以往，不愿嘗試新的發展模式；“政策變通”則不斷變換辦學理念、隨意跟風，造成特色高中政策被各取所需式的“改動”、“調整”而“面目全非”。兩種情況都是普通高中發展中“路徑依賴”的典型標志。

普通高中為什么“路徑依賴”現象如此普遍？一方面，放棄已有的路徑，走上特色發展模式，學校辦學、管理等都需投入較為高昂的轉換成本，所以人們寧愿“恪守以往”；另一方面，學校師生對于“特色發展”的未來預期并未看好。實現特色發展固然是趨勢，但當下風險很大，搞不好就會“竹籃打水一場空”。因此，按照原來路徑按部就班成為最穩妥的選擇?！奥窂揭蕾嚒钡膶嶋H存在，束縛了人們的行動，禁錮了制度變遷的腳步，阻礙了特色高中政策執行的進程。

（四）制度變遷方式“漸進性”，政策執行“剛性不足”

分析我國特色高中政策推進模式，可透視出“漸進性”色彩，并產生執行不力的問題。

從國家層面審視，政策落實采取了“摸著石頭過河”的方式。如教育規劃綱要頒布后，國家采取了先試點后推廣的策略。國家教育體制改革小組批準北京、上海、黑龍江、新疆和南京市4?。▍^）1城市等5個單位實施“普通高中多樣化、特色化發展”項目辦學試點；采取了自上而下的變遷路線，即由國家高層發動，進而推至全國；為了減少阻力，選擇部分“條件適宜”的地區率先突破；同時，政策推進過程中，采取了在繼承普通高中發展優勢的基礎之上，融入“特色發展”的新要素。也就是說，試圖通過部分地區試驗取得一定成效后，再進行深入、全面改革?！懊^過河”的變遷方式，先易后難，循序漸進，初衷是確保特色發展目標實現的穩妥性。

但是，漸進的推進方式給普通高中學校落實特色發展帶來了兩方面的問題，其一，部分學?！爸蒙砥渫狻?。部分高中學校校長教師覺得“特色發展”與己無關，導致了落實政策的積極性受到影響。其二，引發政策落實中的沖突。漸進式的路徑，造成上下不協調、不相容。上級往往是“特色發展”的積極倡導者，而區域教育管理部門，乃至于學校態度則顯“曖昧”：既不想得罪上級，獲得一個“違反國家政策”的罪名，更不能在區域內失去“原有位置”；以學生家長為代表的社會群體，則認為“特色發展，只能保證學生們成績不受影響的絕對前提下，才可一試”，實際上站在了“政策的反對者”一方。多種矛盾的對立，導致在原有問題解決未果之時，又不斷衍生新的問題。

采用漸進性制度變遷方式，一定程度上導致了特色高中政策執行中，剛性不足，推動乏力；加之，上文提到的相關核心制度缺失，制度供給滯后等因素，勢必會造成國家政策權威不足，地方對于政策執行的“推諉”、“觀望”甚至在某些具體操作中“變相抵制”現象時有發生。這種狀況，勢必導致政策不能及時推進，政策落實遲滯。

總之，實現“多樣化、特色化”發展，是我國普通高中教育改革的必然趨勢，也是國家的政策明確要求。沒有有效的政策落實，“特色發展”的目標就會落空。當前“特色發展”政策執行困境，折射出當前相關制度體系對特色發展保障性、約束性以及激勵性等不足的問題。而“離開相應制度的建構、變革和創新，普通高中特色發展將失去方向，失去必需的保障，也會失去動力”。［7］在這種背景下，擺脫困境，需全力實施“制度創新”。當務之急需著手做好三項工作：一要創新制度環境。制度環境的創新，本質是一種深刻的制度創新。各級政府要盡快特色發展所需教育法律、法規，為特色發展構建強有力合法性基礎；盡力引導全社會逐步認同“特色發展”的內涵；同時，各普通高中學校樹立“特色發展”的理念，逐步培育形成各自的特色文化。通過正式制度與非正式制度有效融合，創新特色發展落實的環境。二要創新落實機制。進一步明確特色發展落實機構的職責。明確各級教育管理部門在普通高中多樣化、特色化發展中的責任，搞好區域特色發展頂層設計，切實加強政策落實過程中的督導機制，落實政策執行的激勵、問責制度；確立普通高中特色高中政策落實的主體地位，全面調動政策落實的主動性、積極性。同時，加強完善教育主管部門對特色高中政策執行的宏觀調控機制，豐富調控手段，逐步形成上下聯動，“保障、激勵、約束一體化”的落實機制。三要創新“關鍵”制度。一是盡快形成“特色發展”的評價標準，清晰基本要求；二是要形成全國推進“特色發展”的專項制度，明確推進路徑和措施。在關鍵制度上率先取得突破，并逐步完善特色發展相關的配套制度體系。

注釋：

①為行文方便，本文把“我國普通高中特色發展政策”簡稱為“特色高中政策”。

②2009 年，中央教育科學研究所啟動“普通高中特色學校研究項目”；訪談學校是從實驗學校中分層遴選的。下文中凡沒有專門標注的引用語，為被訪談要點的摘錄。

［1］楊潤勇等.我國普通高中“多樣化、特色化”發展新目標及其落實的政策分析［J］.當代教育科學，2012，（24）.

［2］袁振國.教育政策學［M］.江蘇教育出版社，2000，115.

［3］［英］米切爾·黑蕘．現代國家的政策過程［M］.趙成根譯．中國青年出版社，2004，129-132．

［4］盧現祥.西方新制度經濟學［M］.北京：中國發展出版社，1996，71.

［5］盧現祥，朱巧玲.新制度經濟學［M］.北京大學出版社，2007，474.

［6］楊潤勇等.我國普通高中發展二十年政策回顧與分析［J］.教育理論與實踐，2010，（7）.

［7］楊潤勇等.完善政策制度，推進普通高中特色發展［J］.人民教育，2013，（9）.

（責任編輯：張斌）

楊潤勇/中國教育科學研究院研究員，教育學博士

*本文系全國教育科學“十二五”規劃教育部重點課題“我國普通高中特色發展的制度保障研究”（課題批準號：DHA110248）的研究成果之一。