論依法行政視角下的行政回應彈性

○何藝丹

論依法行政視角下的行政回應彈性

○何藝丹

依法行政的目的是為了將“權力關進籠子里”，規范政府行為，提高政府的服務水平。行政回應彈性體現的是政府行政效率與質量，是體現政府服務水平的標準之一。依法行政滿足了行政的合法化，而在依法行政的原則之下保持行政回應彈性則是在合法化的范圍內提高行政質量。然而，在行政改革的過程中，一些地方政府和行政部門沒有認清依法行政和行政改革的關系，把二者完全對立起來，認為要堅持依法行政就不能推行改革，要堅持改革，就要突破法律的束縛。這種觀點與通過行政改革建設法治政府的目標是不符的，既制約了行政改革的推行，又阻礙了法治政府建設。如何正確處理依法行政與行政改革的關系是行政改革實踐中不可回避的難題。

一、依法行政與行政回應彈性間的辯證關系

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，首次明確了法治政府的本質就是實施法律。依法行政是中國落實行政法治、建設法治政府的根本路徑選擇。在關于《決定》的說明中，習近平總書記強調，“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。這個基本要求與2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》中關于法治政府應具備的“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的要求相比較更加突出行政權責法定化。行政權責法定化必然會導致行政回應彈性空間在一定范圍內的收縮，也就是說自由裁量權會相對減小。

依法行政的目標就是建設法治政府，法治政府的核心就是政府活動的合法性。依法行政既要滿足法律的“正當性”，又要滿足行政的“目的性”。法律是由民意代表機構通過民主化程序而制定的，依法行政藉由法律的民主正當性而具備政治意義上的“正當性”。從邏輯上來講，依法行政是通過行政活動合法化而得到“正當化”的邏輯［1］。弗朗西斯·福山提出“向上負責制”和“向下負責制”的觀點，認為政府責任制不是傾向于向上級長官負責，就是傾向于向基層民意負責。“向下負責制”的政府主要傾向于通過選舉這種正式機制來獲取民意，而“向上負責制”的政府主要是高層領導通過一些其他非正式渠道來獲取民意［2］。我國政體是人民代表大會制度，通過人民代表大會這種民主途徑來收集民意，因此從行政體制上來說，中國政府屬于“向下負責制”的政府責任形式。中國近些年在基層嘗試通過類似西方普選的大眾選舉方式來產生基層干部，是更加尊重民意的體現。但這種基層選舉還存在一些問題，導致民意不能完全真實得到反映。因此，中國政府責任形式是“向下負責制”，但同時還表現出“向上負責制”的特點，這一現實情況使得中國未來面臨一個很嚴峻的問題，也是很多“向上負責制”國家共同面臨的問題，那就是如何從基層收集足夠真實的民意信息。

無論是哪種政府責任形式都必須以某種形式回應權力和責任的賦予者。中國的國家性質是人民民主專政，國家的一切權力屬于人民。因此，與許多采用非正式程序收集民意的國家不同，中國通過正式的程序收集民意，雖伴有信息偏差的情況，但是不可否認，中國政府十分關心民意，政府部門始終堅持為人民服務的原則，而政府的行政活動也不斷向更加高效的滿足人民需求的方向改革。

綜上所述，一方面，行政機關要遵守依法行政的基本要求，必須深入推進依法行政，滿足法律的“正當性”；另一方面，行政回應要滿足行政的“目的性”，即通過正當化實現行政意義，達到合法化目的。人民要求政府向服務型政府轉變，依據民意所做出的行政回應是公民對政府的理性要求，這也是服務型政府建設的重要內容。目前，我國行政改革的一個重要目標就是提高行政效率，行政回應就是政府行政效率的體現，行政回應彈性直接反映出政府的服務能力，這都是政府行政正當化的表現。正如依法行政與行政改革并行不悖一樣，依法行政與行政回應彈性的關系也是辯證統一的，保持行政回應彈性必須是在依法行政的前提下進行的，不能置現有的法律于不顧。另外，法律對行政程序做出硬性規定的同時，對于行政實體則需給予一定的自由裁量空間。

二、行政回應彈性的價值解析

婁成武和顧愛華認為，行政回應是指政府對社會及公民的要求做出快速反應及答復，政府要回應社會的需要、公民的需求。行政回應是現代民主社會中公民對政府行為的理性要求，是民主政府和責任政府建設的重要內容，是建立公共服務型政府的價值取向之一［3］。行政回應是民主政府、公利政府、公正政府、責任政府、服務政府的價值體現：行政回應是讓人民做國家的主人，體現了政府的民主性；行政回應要為人民謀取公利，為人民提供公平與公正的公共服務，體現了政府的公利性；行政回應是實現政府公正的手段，唯有通過行政回應，切實地實現公正才可成為可能，體現了政府的公正性；行政回應是對人民負責，體現了政府的責任性。服務是政府的一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公民服務作為政府存在、運行和發展的根本宗旨，這是行政回應體現出來的深層內涵及人民性特點，因此行政回應還體現了政府的服務性［4］。

筆者認為，行政回應彈性是指在法律對政府干涉行政領域的行政行為做出硬性規范的前提下，政府在服務行政領域可對社會及公民的要求做出能動反應的變通空間。行政回應彈性除了體現政府的民主性、公利性、公正性、責任性、服務性之外，還是政府效率和誠信的體現。

首先，人民需要一個高效的政府，效率成為衡量政府能力的標準。政府行政既要體現高效率，又要實現公共利益的最大化。民眾覺得政府好不好最直接的衡量就是能不能“馬上辦事”。在依據法規的基礎上，政府對社會和民眾需求的回應速度、回應靈活度就是政府效率的衡量。

其次，不僅公民應該遵守誠信，政府更應該作出表率，將誠信提高到治國理政的高度。違反誠信不僅要承擔道德責任，而且也應承擔法律責任。建設社會主義政治文明離不開法治和德治的雙重保障。依法行政是通過法律對政府的行為加以規范，徒法不足以自行，我們不能忽略德治的重要性。法律的規范作用是有限的，離不開道德的力量，以德行政主要就體現在誠信政府上，政府在行政回應彈性空間中的行政回應度就是政府誠信的體現。政府定位于服務者的角色上，將服務作為政府的一種基本理念和價值追求，在行政回應彈性空間內對行政回應彈性度的把握體現了政府對服務這一承諾的遵守。

三、依法行政視角下對行政回應彈性的思考

（一）加強法的約束與保障

行政回應的彈性不是無極限的，需要法律來給予約束。我們要求行政回應應該有其彈性，并不是否認法律規范的約束性，而是強調在堅持法律至上的理念下，政府對社會或民眾的回應應該富有效率。依法行政的價值在于確立了行政權力必須在法律授予的基礎上依法行使的原則。對于政府權力而言，意味著在依法行政狀態下，靜態的政府權力受到法律的約束，動態的政府權力受到法律的控制，即行政回應的彈性空間在法律的控制范圍內。法律至上的理念是法治的核心理念，不僅要求行政權力來源于法律，行政在法律之下，無法律即無行政，行政職能和行政組織也必須實現法定化，行政活動必須依據法律，受法律的約束，并不得違反法律的規定。依法行政中依法是行政的正當性，而行政回應彈性則是行政的目的性。行政機關及其人員在進行行政活動時不僅要具有正當性，還要符合行政的目的性。行政機關及其工作人員在實施行政時，要正確認識正當性與目的性的關系。正當性是行政的基礎，法律是行政的制度基礎，追求行政目的必須依據法律，法律是追求行政目的的保障。法律具有規范人們行為的力量，不論是個人還是政府都必須受法律約束。

法律約束行政權利是為了保障行政目的的實現。假設失去了法律的控制，動態的行政回應彈性空間將發生泡沫式的爆炸。法律規范與回應彈性之間的區間就是在法律作出原則性約束的剩余空間里，行政主體針對對象的需求能夠自由裁量的彈性區間，法律規定的行政職責和自由裁量發揮的最優效率是這個彈性區間的兩個端點，自由裁量所發揮的最優效率表現出來的就是最優的行政服務，最優行政服務所在的端點就是法律規范與回應彈性的最佳分割點。行政回應彈性空間與法律所作出的規范是相對的，因此沒有了法律的壓制，這個回應自由裁量的空間就會徹底失去束縛，完全的自由就意味著再無效率可言，這對于政府形象和民眾的訴求而言都是十分可怕的。所以依法行政既確保了行政的正當性，又保障了行政的目的性。

法律構成行政的依據和規則。依法行政要求行政依法律進行，但是服務型政府的建設還要求行政機關追求公共利益最大化，不斷提高行政的質量和效率，不能只限于法律的執行者和規則的維護者。因此，設計行政依據時，也要注意不能規定得過于刻板，要給行政機關以充分的自由裁量權，針對特殊情況賦予行政機關一定的行政彈性空間，以保證行政目的充分得到實現。

（二）加強政府行政人員的自律與引導

行政人員是行政事務的直接實施者，雖然有法律的約束，但是法律是“他律”，還需要行政人員對服務信念的內在認可，才能在自由裁量時做到“自律”。

政府行政人員首先一定要學習和堅持對馬克思列寧主義的信仰，堅定對社會主義的信念，堅持與黨中央保持高度一致，不斷增強執行黨的基本路線、基本方針和基本政策的自覺性和堅定性。其次要服從組織，服從領導，具備組織紀律性。再次就是在可自由裁量的彈性空間內要能廉政拒腐，體現行政執法人員的政治和道德修養。最后是要具備專業的業務能力，既對本部門業務工作熟悉，又對業務相關的法律法規熟悉，在此基礎上靈活運用對辦事程序。程序得當，對行政回應的效果至關重要。

（三）加強行政機制的完善

行政回應的高效率還需要一套明確而完整的機制來保障。我國行政機制正在不斷完善，但僅僅依靠政府自身的改革是不夠的，橫向來說還需要社會、市場力量補充。行政機制在完善的過程中必須正確處理政府與社會和市場的關系：理順政府和市場的關系。凡是市場能干的就交給市場干，市場干不了的事政府來干；理順政府與社會的關系。政府不要包攬權力，而是要還權于民，向社會下放權力；理順中央和地方各級政府的關系。向地方下放權力，釋放地方活力；理順政府部門內部間的關系。明確部門權責，避免職權不清、職能交叉、相互推諉等問題。2013年3月《國務院機構改革和職能轉變方案》提出“簡政放權”，要求行政改革把“該放的權放掉，該管的事管好”，發揮市場的配置作用，發揮社會的組織作用，發揮地方政府貼近基層的優勢，這對提升行政回應彈性是非常有利的。明確政府職能和權力的界限，既不要失責，也不要越權，樹立社會、市場自治理念，政府僅在社會、市場失靈時起到補充作用。政府應重視社會的自治能力，強化社會的自我組織狀況，在法律規定的范圍內政府可以加以干預，但要注意不得破壞社會自主性，區分政府與社會、市場各自發揮作用的領域，樹立社會本位、市場本位意識，將社會、市場的自由通過行政權利加以固定和保護。政府將一部分行政事務交由社會自治，不能或不適宜分離出來的行政事務仍由政府實施，允許社會成員參與，實現行政多元化、民主化。最終形成政府權威組織、社會中介組織、市場交換組織三種相對獨立而又相互支持的整體機制。

行政回應彈性的一項重要指標就是行政執行效率。高效率的行政執行需有完善的行政執行機制來保障。完善的行政執行機制要求行政執行權的來源、存在和行使必須依據和符合法律，不得與法律相抵觸，政府能做什么，不能做什么，要于法有據、程序正當。進一步加強和改善行政執行行為，要規范執行主體，界定行為權限，減少執行層級，整合行政資源。要進一步完善行政執行程序，規范工作流程，依法細化、量化自由裁量權。

（四）加強基層信息收集的即時性與準確性

行政回應首先要獲取民眾需求信息，然后政府針對民眾需求做出回應。中國政府面臨的一大嚴峻問題是如何快速并準確的獲取基層民眾的需求信息。正如弗朗西斯·福山所認為，缺乏一個真正意義上正式的信息獲取機制，將難以了解真實的基層民意，政府不能在民眾訴求引起廣泛共識之后才捕捉到信息。信息收集的滯后性使得政府的行政形象很被動，后知后覺的行政回應喪失其效率。另外信息經過層級上傳往往使得其準確性發生偏差，民意得不到真實體現，這必然使得行政回應的質量大打折扣。

行政回應彈性體現的是政府能力，滿足民意要求而提供的行政服務是反映政府能力的基本標準。政府在行政改革的過程中需要不斷探索，建立一套正式的信息收集途徑，在確保回應正確的基礎上進一步要求行政回應的效率和質量。

［1］王錫鋅.依法行政的合法化邏輯及其現實情境［J］.中國法學，2008，（5）.

［2］弗朗西斯·福山.政治秩序的起源［M］.南寧：廣西師范大學出版社，2014.

［3］婁成武，顧愛華.行政回應的哲學解讀［J］.中國行政管理，2006，（9）.

［4］徐紅.公民期望與地方政府公共服務均等化［J］.湖北行政學院學報，2015，（4）.

（作者單位 新疆克拉瑪依市委黨校）

（責任編輯 崔光勝）