農村土地確權引發的糾紛及其化解策略※
——基于P鎮“六權同確”試點村的分析

○唐跟利　盧彥伶

農村土地確權引發的糾紛及其化解策略※
——基于P鎮“六權同確”試點村的分析

○唐跟利盧彥伶

2016年3月5日，李克強在《2016年國務院政府工作報告》中指出：“積極發展多種形式農業適度規模經營，完善對家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型經營主體的扶持政策，鼓勵農戶依法自愿有償流轉承包地，開展土地股份合作、聯合或土地托管?！保?］農村土地政策的改變，使農村面貌發生了巨大的變化。土地確權是土地流轉的基礎和前提，土地確權這一工作在農村引發了很多矛盾糾紛，在一定程度上影響了農村社會穩定及發展。土地糾紛的解決事關農民的切身利益，其解決得如何，成為當前影響中國社會穩定和發展的重要因素，若是不能及時有效地遏制和化解農村土地糾紛問題，會威脅到我國社會穩定及全面小康社會建設。

一、調查區域的基本情況

（一）P鎮和試點村的基本情況

P鎮地處川東北，位于達州市通川區東郊，距離達州市市區僅13公里。全鎮國土面積75.14平方公里，耕地面積16654畝，轄區4個社區、15個行政村，總人口數6576戶，24343人。境內有條明月江貫穿而過，氣候溫暖濕潤，四季分明。盛產西瓜、草莓、柑桔等經濟作物。

P鎮土地確權最有特色的是W村和C村，這兩個村是該市正在規劃的“都市農業體驗區”核心區的核心村，同時還是“六權同確”工作試點村，具備城鎮化背景和土地確權的雙重因素。

P鎮W村、C村兩村總面積達9.8平方公里，共有15個村民小組。從2014年11月18日起，在通川區區委、區政府的領導和區“六權同確”辦公室指導下，國土、住建、農林、水務等4個區級部門主動參與，P鎮黨委、政府用3個月時間，完成了W村、C村“六權同確”試點工作任務，完成土地承包經營權頒證1182戶；集體土地所有權頒證15宗；集體土地使用權頒證553戶；房屋所有權頒證177戶；林權方面，集體11戶、20宗，個人750戶、1034宗；水利設施產權頒證40處。

（二）試點村土地確權的具體做法

在3個多月的“六權同確”工作中，P鎮黨委、政府抓實準備、作業、頒證、總結四個階段，抓好成立機構、宣傳動員、調查摸底、外勘調查、權屬認證、數據處理、公告公示、數據入庫、登記頒證、資料歸檔、自查總結、迎接驗收十二個工作步驟，抓住制定實施方案、培訓業務骨干、建立四類基本信息臺賬、測繪權屬數據、配合“巡圖”、集中補辦手續、簽字確認、發放權屬證書等二十四個重點工作環節，探索推行“四段十二步二十四節”工作法，高標準、高質量地完成了W村、C村2個試點村的工作任務。

二、農村土地確權存在的問題和引發的糾紛

（一）農村土地確權缺乏必要的人力和人才

城市的發展就像一場巨大的磁場，吸引著各種資源。在人力資源方面，農村的中年勞動力為了生活去城市打工，為城市貢獻了青春和力量。通過上學從農村走出去的大學生們，不愿回到農村，繼續在城市奮斗。這造成了農村人口空心化，導致農村大量人才流失。因此，在農村土地確權工作中缺乏專業確權人員，村中也沒有中堅力量來配合確權工作。

（二）釘子戶的涌現

面對城鎮化所帶來的利益，很多村民的行為表現得很盲目，在情理法理之外謀求著自己的利益。為此，村民不再顧及多年的鄉土情誼，不再畏懼法律的威嚴，為自己的不合理利益進行死纏爛打式的維護，這類人在土地確權過程中逐漸涌現出來。

（三）農村土地確權引發的糾紛

土地確權引發糾紛矛盾多發生在城鎮化水平較高的地方。就通州市P鎮來說，P鎮S村沒有在市規劃的重點區域內，就沒有投資項目落戶或經過S村，因此土地確權較為順利，而W村和C村在市規劃的重點區域內，矛盾糾紛就相對較多，沖突也比較白熱化。

1.農民與基層政府、干部的矛盾

具體體現在確權前進行的房屋質量鑒定，鑒定前收費，工作組只給農民收費的收據，鑒定后的意見書卻未及時發放。農民認為工作組不發房屋鑒定意見書是詐騙。在丈量房屋面積以及賠款時，從房屋主體墻壁開始丈量，而房屋鑒定交費的時候就依屋檐滴水算。村民認為賠款面積故意算小，而收費的面積卻算大，這不合理。在確權前干部沒有向農民仔細地解讀政策，同時，在確權過程中的違規行為和結果反饋不及時引發了農民對基層干部和政府的不信任?；鶎诱?、干部對此不重視，采取不正當方式處理農村土地確權糾紛，致使村民就此上訪。

2.農民與農民的糾紛

在農村城鎮化進程中，政府征用農地用于修建公共基礎建設，涉及到農民的宅基地和田地。然而，修這些公共基礎設施并不是該村所有家庭的土地都會占用，不是全村中所有村民所屬的地都會被征用，這就引發被征用地的村民和沒有被征用地村民之間產生矛盾，尤其是在補償方案確定方面。例如，P鎮W村因修高速公路和物流基地征用農地，政府對此進行撥款補償，W村的操作方案是：國家補償款項用于村中所有中老年人購買社保；被征用宅基地的家庭，會另選地用于建設集中居住地；被征占田地的家庭，會對村里所有田地進行調整，把沒有因修路被征用地的家庭田地分出三分地給被征用的家庭。該方案看似很合理，然而被征用地一方認為國家占他們的地，賠款不應該給沒有被占地的人買社保，沒有被征用地一方認為給被占地的人安排了集中聚居地，就不該再分出地給他們。

3.家庭內部成員權屬爭議

農村被動的城鎮化發展使得農民對利益看得越發重要，甚至家庭、家族內部都會有爭議。以前村中沒有開展土地確權、沒有搞開發，房屋、土地的所有權不論是屬于誰的，只要是自家人，宅基地誰都可以用，房子誰都可以住，田地誰都可以種。然而隨著農村城鎮化的建設，一些農民看重的不再是親情，而是賠償的金錢。在W村就出現幾起家族成員內部的權屬爭議，比較典型的就是繼母與兒子爭搶房屋所有權、養子與叔伯爭搶房屋所有權。這些矛盾糾紛，在農村具有傳染性特征，一家出現，另一家就會想到自己的情況，沖擊著農村的社會關系和社會結構，影響基層社會穩定，給農村基層治理帶來了嚴重影響。

三、農村土地確權存在問題和引發糾紛的原因分析

（一）人性——經濟利益驅動

根據馬斯洛需求理論，人最基本的需求就是生理需求，滿足人的生理需求首要是物質基礎?！叭藶樨斔溃B為食亡”，民以食為天，食以地為本。在農村，土地是農民最基本的保障。面對城鎮化迅速發展所帶來的經濟利益，村民抱有靠拆遷、征地而成為“暴發戶”的心理，即使沒有立刻成為“幸運兒”，基于未來升值空間的考慮，現在爭奪成功的每一分地都是未來的保障。

（二）政策宣傳不全面、不到位，致使農民理解有誤

地方政府政策宣傳沒有到位，農民對政策的理解沒有到位。在調查中有村民曾經去過廣州打工，了解到廣州的一些政策，如計劃生育政策，土地政策等，發現本地的政策和廣州的不一樣，他們認為國家政策應該一樣，所以本地的土地政策是假政策，不是國家的政策。他們對兩地土地政策簡單對比后，總結出廣東的政策好。殊不知，因地制宜，省情不一樣，政策也不一樣，適合自己的政策才是好政策。

（三）農村社區公共服務嚴重滯后

在城市里被認定的公共產品，有些在農村就不再具有公共產品的性質，農村有更多的公共服務支出需要村民自己來承擔［2］。如果農村社會保險、醫療保障體系完備，村民就不會再為此負擔支出。如上述P鎮W村的土地征用補償方案中社保購買、土地調整等要求就不會出現，村民之間的矛盾糾紛就可以避免。除此之外，村道路、水電、垃圾池等公共設施的建設、維修投入也不夠完善。在P鎮引起沖突頗多的詬病就是垃圾池的建造，垃圾池建在A村某民宅基地附近，方便了A村民，但其他附近村民倒垃圾，常常會引起該戶人的謾罵，原因是垃圾臟了他家的宅基地，同時，垃圾的難聞氣味也是謾罵理由之一。公共產品的缺乏和公共服務不到位，加劇了村民之間的矛盾糾紛。

（四）法律受到挑戰，政府遷就老百姓

基層干部深深體會到國家法律易受到農民的挑戰，有農民甚至不理睬法律的判決，通過信訪、鬧訪、常訪來解決問題，導致法院的判決無法執行。最為突出的就是家庭內部爭奪房屋所有權的糾紛，前期法院的判決都未有效執行，P鎮在進行土地確權工作的同時，因要修高速公路，征用土地，拆遷房屋，繼續引起矛盾糾紛，法律受到了挑戰。

四、農村土地確權問題和糾紛的化解策略

（一）健全城鄉發展一體化機制、人才回流機制

城市居民的公費醫療、養老保障等是城市居民的基本生存保障之一。對比城市居民，土地是農民的根。增加農民的非農業收入，不再依賴吃土地的老本，發展農村經濟，讓農民富起來，縮小城鄉差距，是減少農民因地產生糾紛的根本之道。因此，農村基層治理必須根據中央相關文件精神，致力于消除城鄉差距。實現城鄉一體化發展，加快構建新型農業經營體系，著力發展農村經濟，賦予農民更多財產權利［3］，加快形成新型城鄉發展一體化體制機制。

（二）加強農村土地確權政策宣傳

對土地確權工作的步驟、手續、確權標準條件、結果呈現形式、證書頒發時間等具體政策信息等都要向農民明說。不能認為農民沒必要知道而壟斷這些政策信息，政策不向農民說明白，就會有誤解，會產生“官民”、“干群”矛盾。分村組干部、農戶、外出人員三類深入細致地做好政策宣傳解釋工作，對個別存在抵觸情緒的村民加強溝通，耐心做好解釋工作，及時化解不滿情緒，避免讓農民誤以為政策是“上正，中歪，下亂來”。為此，要通過各種途徑，如地方電視臺和報紙等新聞媒體、鄉鎮和村公務欄、墻體標語以及代理人轉達會議內容等形式加強土地確權相關政策宣傳。

（三）基層政府的職能定位優化

重新認識和界定基層政府職能，正確處理政府、市場和社會的關系，實現基層政府職能轉變，強調基層政府社會管理職能和公共服務職能［4］。在保障基層政府的社會管理和公共服務的財政基礎之上，將農村基層治理重心集中在公共領域，同時，逐步擴大農村公共服務覆蓋面。積極優化基層政府在土地確權中的社會管理職能和公共服務職能是農村城鎮化建設的保障，也是健全農村基層治理機制的重要一環。

（四）村民自治：村委會和村干部在調節中的作用

農村土地確權工作必須要經過村支書和村主任以及村民小組長等鄉村代理人，鄉鎮及以上級干部因為不了解村中具體情況，也只能提供指導。確權工作必須要發動村中干部，最終責任也要落到村中干部身上，因為他們天天和村民打交道，有一定情感基礎，對農村事務也知根知底，知道哪些工作要從哪方面入手。尤其是在城鎮化背景下，土地確權涉及農民自身的經濟利益較大，沒有對本村知根知底的村干部的參與，涉農土地糾紛將會更多。土地權屬爭議問題必須發揮村委會、村民小組的調解作用。

另外，要有組織層次。在農村最低基層更多地是要發揮村民小組的作用，這一級更能傾向于村民自治。在具體糾紛中，各村民小組應當成立由當地退休村組干部、教師及德高望重的老人等公道正派、熟悉歷史情況的本組成員組成的議事小組，協助村組明確權屬、解決糾紛。

（五）針對釘子戶治理

確權首先應該是一個涉及社會穩定的政策問題，是一個化解人民內部矛盾的有效方法，其次才是行政管理問題［5］。對于不認可法律、調解無用又死纏爛打的釘子戶人員，可以“擱置爭議”。C村的做法是讓爭論的雙方自己調解，調解好再進行下一步；調解不好的，就不確權、不征用。不征用就不會拆遷，就沒有補償。這樣，雙方都會認識到調解的重要性進而有利于處理矛盾糾紛。

［1］李克強.政府工作報告——2016年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上 ［Z］. 2016-3-5.

［2］王利文，楊兵.新型城鎮化中的基層治理機制問題［J］.南方農村，2014，（12）.

［3］新華每日電訊.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定 ［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/ mrdx/2013-11/16/c_132892941.html.

［4］陳振明.政府改革與治理-基于地方實踐的思考［M］.北京：中國人民大學出版社，2013.

［5］馬智利，石昕川.基于城鄉統籌改革試驗區背景下的宅基地確權和流轉機制研究 ［J］.農村經濟，2011，（3）.

（作者單位 西華師范大學管理學院）

（責任編輯 田鶯歌）

2016年四川省省級大學生創新創業訓練計劃項目（項目編號：201610638040）；南充市“十二五”社科規劃2015年度課題（項目編號：NC2015B009）；2015年西華師范大學大學生科技創新項目（項目編號：427336）。