學術權力和行政權力要適度分離而非隔離

□ 韓喜平 武沁宇

學術權力和行政權力要適度分離而非隔離

□ 韓喜平 武沁宇

在中國由高等教育大國向高等教育強國轉變的過程中，高校學術權力與行政權力的適度分離是當前我國高等教育的必然趨勢。全國高?！皟蓹喾蛛x”在具體的實踐操作層面仍存在一些理念和認識的模糊與偏差：一是把去行政化粗暴地理解為去行政級別；二是把行政權力與學術權力相分離線性地理解為把擁有行政權力的群體排除在學術群體之外，人為地割裂學術群體與行政群體之間固有的交互性和關聯性。我們認為，去行政化不是簡單的去行政級別，更不是取消行政管理或行政決策，而是如何理順學術與行政的關系，有效遏制行政權力對學術權力的侵蝕和替代。學術權力與行政權力的適度分離并不在于其行駛主體上具體是誰，而在于學術權力與行政權力是否按照各自的運行原則運行。學術權力與行政權力相對分離，重要的不是對人員的隔離，而是其是否遵循各自的運行規則。當前，正確把握學術權力與行政權力的相對分離，要堅持權力責任對等、權力約束、權力運行公開透明等原則。

高校治理；現代大學制度；學術權力；行政權力；權利對等；權利約束

發展中國特色、世界水平的高等教育是中國高等教育努力奮斗的目標和方向。實現這一目標，要求建立科學、完善的現代大學制度。構建現代大學制度，其前提是必須形成有效、合理且有助于推動發展的權力運行體系，而學術權力和行政權力作為高校內部權力運行體系當中最為基礎的兩大權力，二者的適度分離在當前行政權力強勢擠壓學術權力的局面下顯得尤為重要。全國高校在“兩權分離”方面做了許多積極的探索和嘗試，雖取得不少可喜的突破，然而在具體的實踐操作層面尚存在一些理念和認識的模糊與偏差，需甄別和澄清。

一

高校行政權力與學術權力之間適度分離的目標是非常清晰的，國家和教育部的相關政策文件都做出了明確的規定和指示。2010年黨中央、國務院發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中就已經明確提出“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。”“充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用?！?012年教育部出臺的《全面推進依法治校實施綱要》進一步指明“要以教學、科研為中心，積極探索符合學校特點的管理體制，克服實際存在的行政化傾向，實現行政權力與學術權力的相對分離，保障學術權力按照學術規律相對獨立行使?！?013年黨的十八屆三中全會通過的《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確指出，“推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別”，對其進一步發展和確認。2014年教育部通過的《高等學校學術委員會規程》，更是明確規定“高等學校應當依法設立學術委員會，健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構；并以學術委員會作為校內最高學術機構，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。同時限制黨政領導在學術委員會中的比例不能超過委員總人數的1/4”。2015年教育部印發了《關于深入推進學校管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，要求建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，積極創造條件，逐步取消學校行政級別。這些政策文件及相關規定顯然是根據現代大學制度的基本要求、高等教育發展的一般規律以及中國大學行政權力強勢的現狀提出來的。一言以蔽之，高等教育要弱化行政權力，逐步取消行政級別，強化學術權力，形成行政權力與學術權力適度分離的大學治理結構。而且，對于這樣的改革方向，學界、社會輿論、公眾反響強烈，普遍認同，大家充滿了期待，將其視為中國特色高等教育辦學模式的自我完善和發展，更加充分地體現出我們制度的優勢，有助于激發國內高校創新驅動內涵式發展的內生動力，促進大學向學術本真回歸。

然而，在實際運行層面，這種改革的實施則矛盾重重，實施方式各種各樣。目前我國高校去行政化，學術權力與行政權力兩相分離主要集中在抵制科層、取消行政級別和強化學術委員會的權利三大方面。許多學者主張取消高校行政級別，有學者認為“大學行政化首先就表現在大學的行政級別上。可以說，大學級別化是大學行政化的要害所在。去行政化是否就是去行政級別？這毫無疑問必須作出肯定的回答?！保?］還有學者認為，“長時間以來，政府賦予高校行政級別，是不遵循高等教育規律，對高校‘學術自治’品質的粗暴干涉，行政級別意味著將高校分為三六九等，高校之間的競爭因行政干涉而導致不公，高校的聲譽往往靠行政級別而不是學術實力、學術聲望而有所區別。取消行政級別是保證教育相對獨立性的客觀要求，高校行政化的問題可迎刃而解”［2］。還有學者認為，“把高校分成不同的等級，使教育機構、學術機構變成了行政機構、官僚機構”［3］。更有學者主張抵制高?？茖踊墓芾矸绞剑J為“高校過度‘行政化’主要體現在管理部門過多和管理層級過多，因此，‘去行政化’在操作上就是要合并機構和減少層級，恢復高校的學術本位和教學科研的中心地位，讓高校行政機構不再擁有決定的權力而只有服務的義務”［4］?！爸袊髮W的教師就此而論實行的是等級制——無論教研室，還是學術（位）委員會。我國大學學術組織科層化及應對，都是等級制的表現”［5］。有的學校為了改變大學行政權力侵占學術權力亂象，決定以校長為代表的各級行政職務的人員“一刀切”式地退出學術委員會，寄望于藉此倒逼學術權力與行政權力恪守各自的“運行軌道”，以期恢復大學內部權力主體的良性互動與平衡，同時要求院士、長江學者為首的各級知名學者也不允許擔任校領導。例如山東理工大學第三屆學術委員會換屆選舉中，校領導班子成員就徹底“退出”了學術委員會。這種種思考與行動的背后，是公眾對高校行政權力與學術權力相分離的期待，在一定程度上的確推動了高校學術權力和行政權力的適度分離，在許多方面也取得了積極成效。

但是，我們在實際調研中也認識到，上述改革遠沒有取得預期成效。有的學者認為，行政權力不是領導從學術委員會退出了就弱化了，學術權力決定的許多學術事務是需要資源支撐的，而學校的資源調動仍然掌握在行政領導的手中?！皩W術權力的重要體現就是對學術資源的配置權力。在現行的大學管理體制下，學術資源的配置權更多地掌握在高校行政職能部門。”［6］不是學者行駛的權力一定就是學術權力，面對復雜的社會，大學已經不是象牙塔，學者們經常地按照行政權力運行學術權力，“一些學者曾經對官場上的東西深惡痛絕，但是現在卻己學到了游刃有余的地步，崇尚‘學而優則仕’，通過行政權力獲得學術利益”［7］。還有些學者明確反對學校取消行政級別，認為目前時機條件尚不具備，“取消了行政級別，大家還是要往官階上面靠，分個你高我低的。這不是制度問題，而是中國社會歷史沉淀下來的文化和觀念問題?！保?］“高校的行政級別是高校社會地位和教育地位的體現，作為事業單位的行政級別，只是一種政治地位的體現，并不擁有實際行政權力，與高校內部行政化沒有直接聯系。高校行政級別是高校學術發展的保護傘，是國家政治智慧的體現。取消高校行政級別，是一個無視中國國情、降低教育地位的短視的意見?！保?］

要解決高校行政權力與學術權力有效分離，強化學術權力的運行，首先要從思想上破除幾點認識上的誤區：（1）去行政化就是簡單的去行政級別。事實上，去行政化不是簡單的去行政級別，更不是取消行政管理或行政決策，而是如何理順學術與行政的關系，有效遏制行政權力對學術權力的侵蝕和替代。任何一個組織的正常有序高效運轉，都是科層的，都離不開有效的管理。高校作為一個正式組織，想要維持其有序而高效的運轉，分工明確又相互協調的工作運行機制是不可或缺的，而這種協調運行機制的正常運轉就需要有人組織，需要有著一定的科層推動。從這個意義上講，高校內部權力體系的有效運行必然離不開科層，包括學術權力也不例外。正因為學院的學術委員會和學校的學術委員會有著不一樣的決策權力，所以才有了“學術委員會作為校內最高學術機構，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權”。（2）行政權力與學術權力的分離就是把現在擁有行政權力的群體排除在外或者限制在一定的比例，而讓沒有任何行政權力的高水平教授行駛學術權力。這在一定程度上確實體現了教授治學，提升了學術權力的獨立運行強度。但是，這種制度建構顯然是對于擔任一定行政職務的學術人員的一種人為的學術隔離。我們承認，這種隔離針對現階段高校內部行政權力過大干涉學術權力有著抑制作用，然而，這種人員隔離與其說是一種有益嘗試，倒不如說是一種針對現實的無奈之舉。事實上，學術權力與行政權力的適度分離并不在于其行駛主體上具體是誰，而在于學術權力是否按照學術的運行原則運行，行政權力是否按照行政的運行原則運行。誰能夠保證一個沒有行政權力的教授行駛的必然是學術權力呢？我們經常聽到有人抱怨教授在行駛學術權力時不是按照學術水平而是按照其它標準衡量。況且，在高校的實際工作中，行政與學術在許多領域是不可分割的。舉一個簡單的例子，學?；A設施（如圖書館）的增加到底是歸屬于學術權力還是行政權力？對此，現任北大校長林建華在去年兩會期間接受媒體采訪時的一段話，很好地回答了這個問題：“做好學術，對做校長是很重要的。校長常常要做很多學術相關的判斷，如選擇什么領域，與學者交流等，都需要較強的學術功底。但同樣重要的是作為校長的基本素質和領導能力。因此，不能說只有院士才能做校長，也不能說院士就不能做校長，要綜合考慮，并不是非此即彼?！保?0］高校領導大多都是專家型領導，都是某一專業的學術帶頭人，他們當中許多之所以能夠成為領導，正是由于他們業務突出，他們對于學術權力的運行有著獨特的理解。決定學術事務把他們完全排斥在外，并不能充分地發揮他們的優勢，畢竟只有真正懂學術懂管理的專家型領導才有可能更好地駕馭高校行政權力。

二

學術權力和行政權力自世界上第一所現代意義上的大學博洛尼亞大學誕生以來，始終貫穿于現代大學發展的全過程，且在不同的經濟社會歷史發展條件下，在不同的歷史時期內呈現出此消彼長的關系，通過彼此“機智”的博弈與協作形成合力，攜手驅動現代大學向前發展。在中國由高等教育大國向高等教育強國轉變的過程中，高校學術權力與行政權力的適度分離是當前我國高等教育供給側改革不可回避的熱點問題。其實質是在全面實施依法治國和全面深化改革背景下學術權力與行政權力的激烈交鋒與博弈，促使其形成更為合理的權力運行邊界和運行原則。

我國近代著名教育家蔡元培曾說過，“所謂大學者，非僅為多數學生按時授課，造成一畢業生資格而已也，實以是為共同研究學術之機關；大學者，囊括大典，網羅眾家之學府?！保?1］高校作為一種典型的社會教育與學術機構，對人才的培養以及促進學術的繁榮是其發展的內生動力，學術性作為其本質屬性的同時也賦予了大學治理結構中獨有的彼此制約又彼此支撐的二元權力結構：學術權力與行政權力。同時，高校的本質屬性和基本職能也決定了學術權力應處于權力的中心。

事實上，高校學術權力與行政權力并不是截然對立的關系，而是相互依存的辯證統一關系。首先，它們二者相互獨立，相互矛盾。我國高校的行政權力是高校行政人員或行政機構根據國家法律以及相關的制度授予的一種以“科層化”為特征的管理高校行政事務的法定權力。行政權力的核心是“權”。作為一種強勢權力，憑借其法定強制力，行政權力崇尚提高效率、降低成本，有著學術權力無可匹敵的強大執行能力，追求迅速有效地貫徹決策以達到預期目標。但其強制性倘若得不到合理有效的約束就可能危及學術自由與自治。學術權力代表的是一種追求真理、探索科學的專業權威，其對學術事務等有著影響和支配的權力，并具有松散性、自主性和民主性等特征。正如著名教育家伯頓·R·克拉克所言：“專業的和學者的專門知識是一種至關重要的和獨特的權力形式，它授予某些人以某種方式支配他人的權力?！保?2］學術權力“盡管也存在著等級，但不以嚴格的制度為依托”［13］，其不計利害，只唯真理，主要依靠學術權威和平等、民主的討論來實施，與行政權力的強勢相比，學術權力“先天積弱”，故而極易遭受行政權力對其的僭越。學術權力和行政權力在權力主體、運行方式、運行規則、實施路徑等方面存在顯著的差別，作為兩種不同性質的權力，有時會表現出矛盾沖突的一面。注重有序和高效的行政權力，在學術權力與其相悖時，多數情況下會對學術自由和民主欠缺足夠的重視；而各有觀點的學術權力經常會由于過分注重“個體質量”，不按照學校行政安排進行，拖沓學校運行效率，影響整體目標的實現。

其次，雙方又相互聯系，相互統一。傳統意義上，高校行政權力的主體主要是以校長為代表的各級行政人員，而學術權力的主體則是以學術權威為代表的各個層級的教學與科研人員。同時，伴隨著現代大學制度的不斷完善和豐富，“大學管理日益精細化，單純的學術權力無法精準處理所有的學術事務”［14］，學術工作與行政工作之間相互交織融合的情況時有發生，使二者之間的邊界更為模糊。因而，“兩種權力的權力主體多元、交叉”［15］，其典型代表就是學術行政雙肩挑這一類多元主體的出現。學校是依靠學術權力和行政權力支撐發展的，高校學術權力和行政權力始終共存于高校內部，是其不可分割的有機組成部分。學術權力與行政權力“雖有分工和各種具體利益不同，但其根本利益卻是一致的”［16］，具有高度內在統一性。高校學術權力是行政權力存在的基礎與前提，同時學術權力的具體實施又離不開行政權力的支持與配合，行政權力是服務于學術權力的有力支撐與保障。

再次，“兩種權力系統運用規則不同。”［15］如果說學術權力與行政權力分別代表著一種求真與追求效率的文化，其本質特征迥異，權力的運行規則也不盡相同。行政權力系統的運行更多的是依托嚴密的科層化組織，通過行政命令等強制性手段來執行組織決策，以期快速高效地達到組織既定目標。同時，行政權力更加集中，主要掌握在學校領導、處長、學院院長等少數人手中；其追求規范化、高效率與低成本運行；其評價體系可量化，同時更強調學校的整體發展。而學術權力系統則是依托于學術標準同時扎根于學科專業組織之中，更多的情況下是作為一種學術權威，通過學科的學術權威所形成的影響力而實現運行，這種影響力只在某一學科以及相關學科范圍內有效。在學術組織內，成員享有大量的學術自由，成員交流也大多是開放和非正式的。與行政權力不同的是，學術權力的運行呈現分散性、個性化、專業化特點，其更強調公開透明，追求質量甚于效率。

三

在深刻了解正確把握學術權力和行政權力的之間相互關系及其不同特點的基礎上，我們不難發現，當前高校學術權力與行政權力的適度分離，高校去行政化的過程，實質是一個理順和擺正大學行政權力與學術權力關系，探尋雙方合理邊界和正當歸屬，從而實現大學向學術本真回歸的過程。學術權力與行政權力相對分離，重要的不是對不同類別人員的隔離，而是二者是否遵循各自的運行規則。為此，正確把握學術權力與行政權力的相對分離，當前最為重要的就是應該制定二者之間適度分離的基本原則。

1.權力責任對等原則

高等學校學術權力與行政權力分離，目前關鍵在于堅持權責統一，依法依規加快完善健全大學章程，明晰二者的責權邊界，有效構建行政權力與學術權力之間的責權對等關系。這里的“對等”就是指行政權力與學術權力雙方各自行駛權力主體所擁有的權力與其承擔的責任應該一致。以校長為代表的各級行政機構及行政人員不能只擁有行政權力，而不履行其相應的行政職責；同樣，以學術委員會為代表的各級學術機構及學術人員也不能只擁有學術權力，而不承擔其對應的學術責任。同時，也不能要求學術與行政兩大權力行駛主體只承擔其對應的行政與學術責任，而不對其進行充分授權。當前，高校內部權力體系普遍運行不夠規范，學術權力與行政權力權責不明，行政權力對學術權力的“越位”時有發生。因此，“兩權分離”不應停留在書面文件中，而是要納入到具體的大學章程和權力運行制度安排中。加快健全完善大學章程，首先，就是要厘清學術權力與行政權力的邊界與范圍，盡可能地予以量化，并據此對大學內部權力體系進行重構，保證兩者各自權力的有效實施。其次，鑒于目前行政權力強勢擠壓學術權力的現狀，還需要不斷強化以學術委員會為首的各級學術權力機構的職能與效用，依法依規對其在學科建設、項目申報、學術評價、職稱評定等涉及學術資源分配與管理的方面予以充分的授權，并嚴禁行政干預。此外，還需構建完善高校問責制度，實行責任追究，促使大學內部各權力主體在行駛權力的同時也必須對自己的決議負責。

2.權力約束原則

“一切有權力的人都愛濫用權力，這是萬古不易的經驗。要防止權力濫用，就必須用權力制約權力，權力不受制約必然產生腐敗”［17］。當前高校兩權約束監督主體多元分散，約束監督權力羸弱，約束監督機制長期處于亞健康，強勢行政權力偏離其自身運行軌道侵犯學術權力的情況呈現普遍多發態勢。因此，高等學校學術權力與行政權力的適度分離，除了厘清邊界明晰權責構建對等之外，遵循權力約束原則，探索健全完善科學的高校權力運行制約和監督的體制機制也是當務之急。首先，根據權力制衡理論，權力的制約主要是通過權力制約權力，進而達到權利約束權力的實現。目前我國高校行政權力強勢，學術權力勢弱，特別是在院系層面尚未形成行政權力與學術權力二者之間良性制衡的二元權力結構。在這方面，高校可以借鑒美國高校學院制經驗，通過分權，下移管理重心，強化基層特別是學院一級學術權力，防止一方獨大。以其典型代表哈佛大學為例，“教授通過教授會以及學術委員會行使學術權力，不定期地舉行會議代表全院教師制定學院政策；協助院長工作；給院長提出建議和意見；監督學院財政狀況，聽取院長財務報告。教授會負責學院的學術事務，除重大決策需上報學院商議外，日常工作可視具體情況自行決定。同時，院長對教授資格和職務的審核權力，甚至逼迫終身教授辭職也可對學術權力形成牽制。”［18］其次，應加強高校民主監督機制，實現權利對權力的約束。我國《教育法》第30條中規定，教職工代表大會是保障教職工參與民主管理和監督的重要組織形式，在高校民主監督機制中要以教代會與工會監督為核心，不斷完善其組織流程、制度和規章，明確其權力與責任以及監督主體地位，提高其在高校治理過程中的話語權，落實扮演好監督角色，從而更好地協調高校行政權力、學術權力，保障高校教職工通過教代會與工會參與學校民主管理和監督的權利真正得到有效發揮。

3.權力運行公開透明原則

公開是一種力量，信任來自透明。要加快完善構建新型權力運行公開透明機制，讓行政權力與學術權力在陽光下運行，進而實現不同權力主體之間的良好互動，確保兩種權力按照各自的內在邏輯正確有序運行。首先，應不斷完善快捷高效的校務信息公開、披露平臺，充分保證學校師生、社會公眾的知情權和監督權，有效提高高校師生參與學校民主管理的熱情。其次，除了校務信息的及時披露，高校行政機構與學術組織在各自職權范圍內處理諸如干部職務晉升、科研成果評價、崗位聘用、學術與行政評價等行政與學術事務之時，也要按照公平公開公正的原則，制訂諸如專家實名制、公開評委名單等具體規則，實現權力決策、執行以及結果全過程的公開透明，從而遏制兩種權力執行過程的灰色地帶，有效避免行政權力尋租和學術權力腐敗的發生。在這方面，國內一些大學做出了很多積極的嘗試，并且取得了明顯的效果。以遼寧石油化工大學的改革為例，其“圍繞權力的決策、執行、結果等環節，建立了權力運行記錄制度、公開發布制度和群眾舉報制度，充分發揮了校園網、校廣播臺、校報、校內宣傳欄等校內媒體的輿論宣傳陣地作用?！保?9］

綜上所述，以上三大原則，三位一體共同構織了學術權力與行政權力相對適度分離的基本準則。學術權力與行政權力相對分離的這三大原則，并不等于把二者對立起來。如果只看到學術權力與行政權力的沖突對立的一面，看不到二者協作統一的一面，就違背了學術與行政權力相分離的初衷。在“兩權”分離的改革實踐過程當中，學術權力和行政權力要分離而非隔離，單純地以簡單的人員身份的界定進而將其劃歸行政權力與學術權力，容易導致一種事實上的“人員隔離”，這本身就是對學術與行政權力分離的一種誤讀和誤解，是一種錯誤的實踐方式。學術權力與行政權力“今天”的適度分離，是為了“明天”更好地攜手合作，構建更為完善的高校內部權力治理體系，共同實現高校治理合力的最大化，推動高校向學術本真的回歸。

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（責任編輯 李震聲）

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1672-0717（2016）04-0015-06

2016-03-18

教育部重大委托課題“中國共產黨創立和發展高等教育的理論與實踐研究”（12JZDW007）；吉林大學廉政中心建設項目“中國教育中的尋租活動及其治理研究”。

韓喜平（1965 -），男，內蒙古巴彥淖爾市人，教育部長江學者特聘教授，吉林大學研究生院常務副院長，吉林大學馬克思主義學院院長、教授、博士生導師；武沁宇，吉林大學馬克思主義學院博士研究生。