加強水利基礎設施投資使用管理研究
——以安徽省大中型灌區為例

鮑睿寧（安徽財經大學，蚌埠233030）

加強水利基礎設施投資使用管理研究
——以安徽省大中型灌區為例

鮑睿寧
（安徽財經大學，蚌埠233030）

內容提要：新中國成立以來，安徽和全國一樣，各級財政投資新建了眾多大中型灌區水利基礎設施，但是由于長期受到計劃經濟體制等的影響，灌區水利基礎設施在投資使用管理上存在著投資主體單一、管理主體復雜、管理方式落后、管理基礎薄弱等諸多問題。這就必須順應社會主義市場經濟和全面深化改革的需要，采取改革性舉措，構建多元投資主體，改革管理體制，完善制度體系，健全績效考核機制，不斷提升管理水平，充分發揮好水利基礎設施投資使用的綜合效益，推動我國農業農村乃至整個經濟社會持續健康發展。

灌區水利基礎設施公共投資管理績效

水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，事關我國農業農村和經濟社會發展全局。新中國成立后，國家高度重視水利問題，各級財政共同投資新建了大量的水庫、大壩、水電站、灌區等水利基礎設施，這對加強水利基礎設施投資使用管理提出了諸多要求。2015年12月底，財政部從財政部門職責角度提出要加強研究，探索將各級主管部門和行政事業單位代表政府管理的公共基礎設施、自然資源資產等經營資產納入國有資產管理范疇，規范政府經營資產管理。但是，就水利基礎設施投資使用管理而言，存在著時間跨度長、空間分布廣、水管單位多等復雜情況。為此，本文選取具有代表性的安徽省大中型灌區水利基礎設施投資使用情況作為實證分析對象，剖析灌區水利基礎設施在投資使用管理中存在的一些問題，并進行相應的對策性分析。

一、安徽大中型灌區水利基礎設施投資使用的運行特征

安徽是農業大省，也是全國重要的糧食主產區，但是獨特的地理和氣候環境導致安徽旱澇災害頻發，也使安徽農業生產對灌排工程依賴性很強。經過50多年的各級財政共同投資建設，安徽先后建成了淠史杭、駟馬山、茨淮新河、花涼亭等9處大型灌區、97處重點中型灌區和427處一般中型灌區，分屬在全省各地。這些灌區水利基礎設施在投資使用中具有如下幾個鮮明的行業特征。

1.投資規模累計較大。跟全國很多地方一樣，安徽大中型灌區水利基礎設施建設起步于20世紀50年代，建設投資資金主要來源于中央、省、市、縣各級財政，但建設初期階段和后來的續建配套與節水改造階段分擔比例和籌資辦法有所不同。建設初期階段國家投資較少，地方自籌資金則以“投工投勞折資”為主。這一期間投資特別是投工投勞折資很難完整統計。2003年農村稅費改革取消投工投勞后，地方自籌資金以市縣兩級財政資金為主，部分來自于管理單位收取的水費和投資收益。20世紀90年代中期起，國家開展了大中型灌區續建配套與節水改造工程建設。1996年-2015年，全省大型灌區續建配套與節水改造工程累計下達投資計劃46.84億元，其中，中央財政30.55億元，地方財政配套16.29億元。同時，從2001年起，國家從農業綜合開發資金中列出專項，對全國重點中型灌區進行節水配套改造，特別是“十二五”期間，中型灌區改造投資規模不斷加大，進度明顯加快。截至2015年，安徽約有一半的重點中型灌區得到初步改造，總投資10億多元。

2.投資物態量多面廣。安徽大中型灌區分布全省各地，每個灌區都是一個相對獨立的系統，水利基礎設施投資物態呈現出種類多、數量大、分布廣的典型特征。由于這些水利基礎設施分別坐落在安徽不同的山區、丘陵、平原或沼澤地帶，無形中增大了灌區的覆蓋面積。僅從新中國成立后新建的全國最大灌區、也是全國三個特大型灌區之一的淠史杭灌區水利基礎設施投資來看，共有五大水庫、三大渠首、2.5萬公里渠道、6萬多座各類渠系建筑物以及1200多座中小型水庫、21多萬座塘堰，分布在安徽、河南2省3市17個縣，在3800多公里的渠道上平均每公里有2-3座建筑物，淠史杭灌區1.4萬平方公里的覆蓋面積已經占到安徽省13.96萬平方公里總面積的1/10。

3.投資維護需求較大。安徽大中型灌區水利基礎設施大多建于20世紀80年代之前，基本上暴露在潮濕的環境下，長期遭受風吹日曬和雨水侵泡，面臨著一些不可控的自然災害，同等條件下比其他基礎設施更易損壞。同時，在當時特殊的建設年代，因經濟社會發展條件所限，不少灌區規劃幾經調整、技術人員奇缺、物資十分匱乏，導致水利基礎設施投資建設不夠配套，工程建設標準較低，加之經過多年的運行，灌區一些水利基礎設施老化磨損比較嚴重，一些灌區整個工程的老損率已接近50%，盡管經過近20年的續建配套與節水改造，但灌區整個水利基礎設施投資損耗不可控性較強，運行維護和續建資金需求依然很大。

4.投資綜合功能較強。經過幾十年的投資建設和改造，安徽大中型灌區水利基礎設施具有防洪、灌溉、城市供水、交通、航運和生態等綜合功能，已成為安徽防洪安全的基礎、糧食安全的支撐、飲水安全的依托、經濟發展的命脈、良好生態的源頭活水，對安徽農業發展、糧食安全乃至打造“三個強省”、全面建成小康社會發揮著越來越重要的作用。根據安徽省水利廳的統計，截止2013年年底，全省大中型灌區有效灌溉面積已經突破3000萬畝，占到全省4430萬畝有效灌溉面積的67%以上，奠定了安徽糧食主產省的重要地位。不僅如此，一些灌區如淠史杭灌區自1959年開始就發揮效益，累計向合肥、六安等城市供水60億立方米，成為這些城市的主要水源，大大改善了1330萬人口的飲水條件。此外，順應市場經濟的發展，許多大中型灌區水費收入尤其是城市水費收入增長很快，水利施工、水力發電、水產養殖、水利旅游等多種經營不斷發展，進一步提高了灌區水利基礎設施投資的經濟價值，提高了水利基礎設施的綜合效益。

二、灌區水利基礎設施投資使用管理存在的問題

從前面的分析可以看出，安徽大中型灌區水利基礎設施投資在安徽經濟社會發展中起著十分重要的戰略地位。但是，由于受到體制機制特別是計劃經濟體制的長期影響，安徽大中型灌區水利基礎設施在投資使用管理中也暴露出一些問題。

1.投資主體單一，缺少科學建設改造標準。灌區水利基礎設施屬于典型的準公共產品，投資建設周期長、收益性差，導致投資來源十分單一。長期以來，安徽大中型灌區水利基礎設施投資建設及續建改造主要依靠中央、省級財政專項以及市縣財政配套資金無償投入，幾乎沒有再引進社會資本參與水利基礎設施投資建設。同時，經過50多年的建設，灌區水利基礎設施基建投資接近飽和，今后續建配套、節水改造和維護管養任務很重，但在實際過程中，許多灌區受到國家財政投資資金安排的不確定性約束，并未根據未來發展要求制定科學的水利基礎設施續建配套改造規劃和所要達到的標準，只能根據國家年度資金下達計劃的多少來確定當期建設改造的項目和建設改造的規模，導致安徽大中型灌區水利基礎設施建設改造缺乏系統性和長遠性。

2.管理主體復雜，組織協調不夠順暢。安徽大中型灌區橫跨不同市縣，絕大多數灌區都成立了獨立的灌區管理單位，有的屬于省管，有的屬于市管，也有的屬于縣管。同時，按照現行的管理體制，安徽大中型灌區水利基礎設施投資使用管理由灌區管理單位、市縣水利部門的專管機構和當地群管組織分別承擔。在具體職責劃分上，許多灌區管理單位統一負責全灌區水利基礎設施投資建設和維護改造工程的規劃、設計、招投標和驗收，投資建好后水利基礎設施根據灌區管理單位與市縣區專管機構各自分工分別管理，延伸到鄉鎮和田間地頭的水利基礎設施由當地的群管組織負責。比如，淠史杭灌區管理總局負責總干渠、干渠控制設施及相關水利基礎設施的日常管理及維護，資產量只占全灌區資產總量的1/4；其他3/4水利基礎設施的日常管理及零星維護分別由所在市縣專管機構和群管組織管理。由于市縣專管機構和地方群管組織設置在各市縣區水利局之下，資金和人事統一由地方管理，與灌區管理單位存在著統與分、條與塊的矛盾，灌區管理單位無法有效對此進行統一協調，特別是對地方政府借加快發展之名違規破壞水利基礎設施和灌溉良田時無能為力。

3.管理方式滯后，運行成本較高。按照國家規定，安徽大中型灌區管理單位大都定性為準公益性事業單位，實行差額預算財政供給，不足部分征收水費和發展多種經營彌補。同時，受管理體制和歷史因素的影響，安徽許多大中型灌區管理單位仍未真正實現管辦分離，灌區繼續實行建設、管理、維護集一體的模式，這在計劃經濟時代發揮了不可替代的作用，但與社會主義市場經濟發展要求相比，這種管理模式顯得十分落后，不僅增加了管理層級，增加了管護人員，增加了運行成本，還弱化了管理效率。比如，淠史杭灌區管理總局下設16個二級局、18個三級分局、40多個四級段所，人員眾多，財政供養人員占比很大，對財政補助依存度很高。同時，許多灌區水利基礎設施投資使用管理信息化、專業化、市場化水平較低，大都還是靠傳統的方式，采取管理單位管護人員實地查看和經驗判斷，與現代化管理的要求存在較大的差距。

4.制度建設缺失，基礎信息失真。長期以來，由于對水利基礎設施重投資、輕管理，重工程、輕資產，我國僅在1994年分別出臺了水利工程管理單位財務制度和會計制度，但對整個水利基礎設施的范圍、定義沒有進行科學界定，導致灌區無法準確分類統計，只能將水利基礎設施放在水工建筑物里一起統計，缺乏詳細的水利基礎設施具體數據，也給投資使用管理帶來難度。一些灌區只能根據國家相關規定，在水利基礎設施投資工程建設和續建配套節水改造項目建設方面制定相應辦法，但對水利基礎設施投資形成的資產并沒有明確的管理制度，也未進行分類管理。即便如此，1994年出臺的水利財務會計制度確定的記賬方法嚴重不符合現實情況，導致灌區水利基礎設施形成的資產賬面價值與其實際價值存在較大背離。以淠史杭灌區為例，按照2007年開展的一次清產核資推算，當時全灌區資產總額共計40億元，可是按照會計核算辦法，全灌區水利基礎設施資產原值只有20多億元，資產凈值則更少，與實際出入很大，信息嚴重失真。

三、加強灌區水利基礎設施投資使用管理的對策建議

當前，安徽大中型灌區水利基礎設施投資使用管理中暴露出的問題，充分說明加強灌區水利基礎設施投資使用管理尤為迫切。立足安徽大中型灌區實際，加強灌區水利基礎設施投資使用管理，必須順應社會主義市場經濟發展和全面深化改革的大局要求，堅持問題導向，樹立系統性思維，采取改革性舉措，創新管理體制機制，不斷提升管理水平，充分發揮好水利基礎設施投資使用的綜合效益，推動我國農業農村乃至整個經濟社會持續健康發展。

1.完善投入方式，構建多元投資主體。為保障水利基礎設施功能發揮，更好地促進經濟社會發展，要全面系統地對灌區水利基礎設施投資建設改造進行規劃，科學測算資金需求。在此基礎上，根據水利基礎設施準公共產品的性質，采取多管齊下的辦法，構建以財政投資為主、市場投資為輔的多元投資主體。一要繼續發揮財政投資主渠道功能。中央、省、市、縣各級財政都要進一步加大水利基礎設施建設的投入，尤其是要強化中央和省級財政的投入職責，減少市縣財政配套要求。二要整合資金資源。既要整合中央、省級建設專項資金和維護保養經費，又要充分利用水利單位的水、土資源及設備、技術優勢，通過資產重組、股份制、租賃、拍賣、承包等形式，盤活存量資產，籌集水利基礎設施建設改造資金。三要積極向社會融資。各類國企、民企、混合所有制企業等市場主體，只要愿意投入重大水利工程的，原則上優先考慮由這些社會資本參與建設和運營，對有直接經濟效益的水電項目，可積極利用社會融資和銀行貸款。同時，采取政府采購支持、財政投資引導、項目財政補貼、采用PPP模式、價格機制等優惠政策，保障社會投資收益。比如，鼓勵發展重大水利工程投資基金，政府通過認購基金份額、直接注資等方式予以支持；對社會效益較好的PPP重大水利項目，政府可對工程維修管養經費等給予補貼。

2.改革管理體制，明晰各級權責關系。水利基礎設施投資使用管理涉及到各級各部門，必須深化改革，構建權責統一、責任明確、運轉高效的管理體制。一要強化省級政府統籌的功能。要將水利基礎設施投資使用管理與所對應的農田土地使用管理、水資源使用管理等統籌起來，強化省級政府統一組織協調職能，合理配置資產資源，進行統一投資和綜合使用管理。二要積極推行管養分離改革。要按照管辦分離的要求，切實將灌區管理單位水利基礎設施工程建設和維修養護職能從日常管理運行中分離出來，分別交由水利工程單位、養護企業各自實施。要積極培育維修養護市場主體，建立市場競爭機制，實施水利基礎設施日常養護政府購買服務。要建立水利基礎設施養護基金，對新建的水利基礎設施和設施現狀較好的堤、壩等工程的維護，實行市場化外包養護，用市場的手推動“管養分離”改革。三要精簡管理單位機構。要根據管養分離改革進程，逐步推進灌區管理單位深化管理體制改革，擴大管理幅度，減少管理層級，精簡機構，精簡人員，真正將灌區管理單位的職能回歸到綜合管理上來。四要明確各級主管部門工作職責。要通過體制的規范，進一步明確各級財政、水利和相關行政事業單位的職責、定位、功能、作用，形成工作合力，共同履行水利基礎設施投資使用管理的職責，形成分工協作、各司其職的工作格局，綜合管好用好水利基礎設施。

3.引進市場機制，盤活投資經濟效益。長期以來，灌區水利基礎設施功能定位側重在防洪、灌溉、生態等方面，經濟效益沒有得到充分發揮。要順應市場經濟的發展，在繼續增強灌區防洪、灌溉、生態等功能的同時，盤活灌區水利基礎設施投資使用效益，增加灌區收入，促進灌區良性發展。一要提升投資使用價值。要充分利用灌區得天獨厚的水資源和生態資源，不斷完善灌區水利基礎設施投資，加大配套服務項目建設，培育灌區文化底蘊，拓展旅游發展產業鏈，打造灌區旅游群帶，做足灌區旅游大文章，推動灌區旅游業可持續發展。二要推行水價改革。要探索符合灌區實際的水權登記模式，打破政府限價低價管制，推行城鎮居民供水階梯水價制度，穩步實施農業供水水價綜合改革，提高灌區水資源利用效益，進一步滿足灌區水利基礎設施建設和續建改造投資資金需求。三要建立灌區生態補償機制。要積極借鑒新安江生態補償模式，國家財政要建立縱向轉移支付制度，灌區與相應的各市縣之間也要建立橫向轉移支付制度，給予灌區合理經濟補償，保障灌區生態收益，進一步推動綠色發展。

4.健全制度體系，不斷提升管理水平。要順應全面依法治國的要求，把制度建設擺在更加突出的位置，不斷提升灌區水利基礎設施投資使用管理水平。一要制定資產管理制度。要明確水利基礎設施概念，科學劃分水利基礎設施范圍。

可根據水利基礎設施的特征屬性，分為公益性和經營性水利基礎設施，并按照財政部的要求，研究探索將大中型灌區管理使用的水利公共基礎設施納入國有資產管理范疇，從資產的形成、管理、使用、調配、處置等方面入手，制定出一套較為完善和可操作性強的規章制度，力求以制度管人、按制度辦事。二要健全統計會計核算制度。要細化水利基礎設施分類，明確統計標準，定期統計匯總水利基礎設施增加量和減少量。要完善水利會計制度，科學確定水利基礎設施入賬計價標準，建立水利基礎設施的實際價值量與當期社會價值相適應的機制，必要時可引入第三方評估核定實際價值。三要夯實管理基礎。要加快人才隊伍建設力度，積極培養優秀管理人才，提升人才隊伍素質。要加強信息化建設，建立和完善信息管理系統，實現水利基礎設施投資使用的動態管理，提高管理效率，扎實做好水利基礎設施投資使用管理工作。

5.推行配套改革，健全績效考核機制。加強灌區水利基礎設施投資使用管理涉及到資產管理、財政預算管理等多個方面，必須推進綜合配套改革，加強績效考核，最大程度地發揮投資使用效益。一要促進實物管理與價值管理結合。要同步推進水利基礎設施投資使用與行政事業單位國有資產管理體制改革、預算管理體制改革等各項配套工作，積極推進投資使用管理與資產管理、預算管理等的對接，做到實物管理與價值管理的有機統一。二要健

全績效考核辦法。要按照水利基礎設施的功能定位，分類制定公益性和經營性水利基礎設施投資使用的績效考評標準和具體辦法。對公益性水利基礎設施，應以最小的管理支出及維修養護成本獲得最大的綜合性社會效益。對經營性水利基礎設施，要在保證發揮必要的公益性的同時，還要完成既定的經營目標，實現經濟效益最大化。同時，要對照績效考評標準和辦法，建立績效考評長效機制，定期不定期進行督促檢查，進一步強化水利基礎設施投資使用管理。

〔1〕紀冰.推進灌區續建改造服務美好安徽建設.中國水利，2013(21).

〔2〕安徽省第一次全國水利領導小組辦公室.安徽省第一次水利普查成果報告系列第七卷灌區專項情況.中國水利水電出版社，2013年9月出版.

〔3〕安徽省水利廳.安徽水利年鑒(2014年).合肥工業大學出版社,2014年10月第1版.

〔4〕蘇明.中國農村發展與財政政策選擇.中國財政經濟出版社,2003年5月第1版.

〔5〕吳戈.促進水利基礎設施建設投入的財政政策研究.財政部科研所博士學位論文,2014年5月.

〔6〕徐勇.遼寧省大型灌區基礎設施建設項目投資情況調查分析及政府投資方案優化研究.東北大學碩士學位論文，2009年12月.

【責任編輯連家明】

F812.8

A

1672-9544（2016）05-0083-04

2016-03-24

鮑睿寧，金融學院，研究方向為投融資管理。