政府購買公共服務：一個文獻述評

常晉劉明慧

（1.山東科技大學，濟南250031；2.東北財經大學，大連116025）

政府購買公共服務：一個文獻述評

常晉1劉明慧2

（1.山東科技大學，濟南250031；2.東北財經大學，大連116025）

內容提要：政府購買公共服務問題自十八屆三中全會之后成為學術界研究的一個熱門話題。為了進一步推進政府購買公共服務的理論體系構建和應用研究，適時地對相關研究進行梳理是十分必要的。本文系統收集與整理了國內外相關文獻，從政府購買公共服務的內涵、范圍、方式、績效評價和地方政府實踐五個方面進行了比較全面的闡釋和評析，并提出了未來政府購買公共服務研究的方向。

政府購買公共服務文獻述評

我國政府購買公共服務實踐起源于上海，此后廣東省、北京市、無錫市、深圳市、天津市等地方政府相繼開展了政府購買公共服務的探索和實踐，一些地方政府陸續出臺了相關政策制度。2013年11月12日，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，在全面正確履行政府職能這一部分專門論述了政府購買公共服務問題，2014年4月14日，財政部發布了《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》，將政府購買公共服務上升到國家政策層面，學術界對政府購買公共服務問題的研究掀起了新的高潮。

一、政府購買公共服務研究現狀

（一）關于政府購買公共服務的內涵

1.國內研究進展

李慷（2001）、賈康（2014）等明確了政府購買公共服務的起因是為了履行服務社會公眾的職能。馮俏彬（2014）認為其實質是采用公共產品的私人生產、公私合營（PPP）的具體形式，而易志堅、汪曉林、王叢虎（2014）認為政府購買公共服務的實質是財政資金轉移方式的變革。章輝（2014）提出政府購買公共服務同樣適用于《政府采購法》，屬于該法中關于各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者限額標準以上的貨物、工程和服務的行為中的一部分。許益軍（2014）指出，政府購買公共服務就是把原來由政府直接提供的公共服務，通過訂立契約并支付相應資金的方式，交由私營公司、非政府組織或者其他社會法人團體來提供的一種制度安排。

2.國外研究進展

國外學者普遍地把政府購買公共服務界定為POSC（Purchaseof Service Contracting），亦即公共服務合同外包，即政府通過與企業或民間組織簽訂承包合同的形式來提供公共服務。薩瓦斯（2002）認為狹義的合同外包僅指外包對象為私營部門和非營利部門的合同外包。廣義的合同外包是將政府間協議或合作，也就是公共服務外包對象是其他地方政府的也視為合同外包。美國學者Simon Domberger（1998）直接認定公共服務合同外包就是民營化。經濟合作與發展組織（OECD）（1997）在相關報告中指出，公共服務外包是在以所有權變更為標志的民營化不能進行時，政府模仿市場提供產品和服務，其核心在于促進服務供應商之間的競爭。Young Chool Choi（1999）指出，公共服務外包是政府只充當資金提供者，由私人承包商來生產公共服務。

（二）關于政府購買公共服務的范圍

1.國內研究現狀

賈康（2014）基于需求側的分析為政府購買公共服務劃定了邊界，從政府購買視角將公共服務分為公共性公共服務、公益性公共服務及介于兩者之間的社會管理服務三類；易志堅、汪曉林、王叢虎（2014）將公共服務分為維護性公共服務、經濟性公共服務和社會性公共服務三大類；馮俏彬（2014）依據服務質量標準是否清楚將公共服務分為“硬服務”和“軟服務”兩大類。

2.國外研究現狀

關于政府購買公共服務的范圍問題，西方學者也存在較大分歧。一種具有代表性的極端觀點是所有的公共服務都可以外包。另一種是多數學者認為絕非所有的服務都適合外包。Oliver Hart（1997）認為服務質量較易度量的公共服務才能外包。Kevin Lavery（1999）提出對于服務的可描述性程度較高、監督容易和競爭程度高的公共服務項目適合合同外包。Boston（1996）指出政策制定和建議、規劃、規制、法律強制執行和應急服務等傳統職能不能被外包。Donahue（1989）認為按照對服務的責任心和公正性要求的高低來劃分，要求低的公共服務可以交給私人組織提供，要求高的公共服務則應該交給政府提供。

在具體實踐中，英國將公共服務分為個人服務項目（Individual service）、社區服務項目（Neighborhood service）和委托服務項目（Commissioned service）三大類；歐盟政府購買公共服務體系較為健全，共包含27類；美國政府購買的公共服務包括公共設施（公共交通、水利、公園圖書館運營）、公共安全（治安、消防、監獄管理）、公共衛生、社會福利救濟、公共信息服務等諸多領域。

（三）關于政府購買公共服務的方式

1.國內研究概述

賈康（2014）提出應結合政府購買服務的分類，依據政府購買服務的類型以及生產主體的不同有針對性地選擇政府購買服務方式。馬海濤、王東偉（2014）主張綜合考慮公共服務特點和當地實際情況探索多樣化的公共服務購買方式，靈活運用流程外包、公私合作、政府津貼、憑單支付等方式。楊寶、王兵（2011）認為政府購買公共服務方式應當多元化，具體包括：第一，制度化與非制度化并存；第二，兼有競爭性與非競爭性，其中競爭性方式主要包含完全開放的招投標、有資質認定的招投標和邀約招投標三類；第三，政府購買公共服務主體間關系獨立性也有依附性同在。章輝（2014）認為，政府購買公共服務應該參照《政府采購法》的規定將公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式作為備選。李一寧、金世斌、吳國玖（2015）認為政府購買公共服務宜市場化社會化和社區供給、個人自愿捐贈等方式相結合。

2.國外研究概述

在長期的公共服務購買實踐中，發達國家根據所有服務的性質，以提高服務質量為導向，采用了包括公私合作、合同出租、個人賬戶直接付款、補貼制度和消費券等在內的多種購買形式。Rehfuss John A（1989）總結美國政府購買公共服務的主要方式是公共服務外包；Rimmer SJ（1998）指出澳大利亞政府公共服務的方式同樣是公共服務外包；陳書潔、張汝立（2011）分析了西方發達國家政府購買公共服務的兩種模式：一是政府依據關系民生的重要性和關鍵程度將社會公共服務項目進行分類，并由此來決定購買的深度和廣度；二是采用混合管理戰略，由完全合同外包為主改革為公私混合提供。

（四）關于政府購買公共服務的績效評價

1.國內研究現狀

閆海、唐屾（2014）借鑒西方國家政府支出績效評估的3E原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness），認為績效評價分為過程績效（包括配置績效和耗用績效）、成果績效和監管績效；李衛東（2014）提出了在政府購買公共服務的評估過程中應引入第三方評估機制；錢海燕、沈飛（2014）運用DEA（數學包絡分析）模型衡量地方政府購買居家養老服務的財政支出效率；張璇（2015）以政策執行及效果為研究對象，探究政府購買公共服務績效審計評價的基本原則、評價標準及基本步驟，并基于平衡計分卡設定績效審計評價指標，評價政府購買公共服務的績效。

2.國外研究現狀

西方學者很早就開始關注政府購買公共服務的績效評價問題，他們對于政府購買公共服務的效果持兩種觀點：一是完全沒有效果，甚至會損害市場運行的效率，另一種較為廣泛接受的觀點是政府購買公共服務的行為提高了資源配置的效率，且運用了多種不同方法評價政府購買公共服務的效果。Veiko Lember，Kenneth A.Kriz（2010）以問卷調查的方法對政府購買公共服務的績效進行評價；Barbara Peat，Dan L.Costley（2008）運用計量模型（相關性分析和回歸分析）來說明購買機制運行效果的影響因素。Debiprosad Majumdar（2004）運用問卷調查方法和面對面交談方法，對志愿機構提供政府購買公共服務的效果及不足進行了較為全面的評價。

（五）關于地方政府購買公共服務實踐的研究

現有文獻對我國地方政府購買公共服務具體實踐進行了研究，包括陳培浩（2014）對浙江省金華市的調研，何華兵、萬玲（2014）基于廣州市的調查和訪談，薛無瑕、蔣省三、裴建、蔡建旺（2013）對溫州市社會組織參與政府購買服務的能力及意愿進行調查，顧江霞（2014）對珠三角B市購買社會服務進行研究，李鳳芹、張秀生（2014）以北京市為例加以闡述，杜榮勝（2014）對合肥市政府購買社區居家養老服務的實證分析，李寧（2015）考察濟南市市中區購買青少年服務項目實踐等。

二、政府購買公共服務研究文獻評析

（一）國外政府購買公共服務研究文獻述評

國外的研究是基于20世紀70年代西方國家普遍面臨“經濟滯脹”的背景，各國政府為了實現在維持既定福利水平的前提下降低政府購買公共服務成本的目標，急于尋求新的提供公共服務的思路和制度。公共服務外包（POSC，purchase of service contracting）作為政府機構民營化的一種重要方式成為比較理想的選擇，因而西方學者把研究重點放在公共服務外包的數量、質量和成本方面。

在研究視角方面，西方學者從不同學科對公共服務外包問題進行了研究。一是從法學的角度分析了公共服務外包合同制定和執行涉及到的法律主體、法律事項和法律關系；二是從信息經濟學的角度探討了政府在公共服務外包招標過程中對承接主體的信息搜集、信息不對稱問題；三是運用制度經濟學交易成本的相關理論論述了公共服務外包的作用機制。在研究的具體內容方面，主要涉及公共服務外包的原因、類型、影響因素、作用機制、績效評價，并取得了一些有價值的研究成果。在研究方法方面，大多運用定量分析方法和歸納法。這些研究成果對于政府理解和解決公共服務外包中出現的問題，完善公共服務外包制度都具有重要的借鑒意義。

縱觀現有的研究，還存在以下不足，主要表現在三個方面：

第一，基于多視角的研究尚需深入。盡管西方學者在研究此類問題時采用了不同的研究視角，但是研究的視角相對比較單一，大多從某個學科自身的角度進行描述。鑒于政府購買公共服務實踐活動的復雜性，僅僅從單一學科的研究是遠遠不夠的，還應該與其他學科進行交叉性和綜合性研究。這樣不僅可以拓寬理論研究的視角，還可以拓展實踐分析的思路。

第二，宏觀層面研究有待加強。相當數量的國外政府購買公共服務文獻都是從微觀層面出發，通過某一地區或是某一特定購買事項的研究來提出問題、分析問題，而沒有通過總結共性的問題把研究上升到制度、機制或模式等宏觀層面。這使得一些可行的政府購買公共服務經驗不能有效推廣到更多地區和領域，因而難以充分發揮其示范性和指導性作用。

第三，影響政府購買公共服務外部條件的研究有待充實。西方學者大多對政府購買公共服務的內在機制加以研究，而從政府和市場活動邊界的劃分、社會組織的規模及運作、法制體系的建設與完善，以及社會契約精神的普及與接受等外部條件對政府購買公共服務影響的研究比較欠缺，而這些對保證研究的全面性及政府購買公共服務的行為都會產生重要影響。

（二）國內政府購買公共服務研究述評

國內的研究主要基于以下兩個方面背景：一是20世紀90年代地方政府購買公共服務的有益探索；二是適應2013年后政府購買公共服務問題上升到國家財稅體制綜合改革層面的需要。這些研究已經取得了一定成果，但在以下5個方面還有待進一步深入和完善。

第一，規范的研究體系尚處于構建階段。現有文獻側重于對政府購買公共服務的總體性研究，對相關問題的深入和細化研究不夠充分，諸如政府購買服務范圍的劃定依據、購買客體的培育與選擇、購買服務的定價機制、服務類型與購買方式的關聯性、購買數量的確定與質量的衡量、績效評估指標的設計與運用、相關政府預算的安排與管理等問題。

第二，跨學科研究尚有欠缺。政府購買公共服務是一個涉及到多學科的綜合性很強的問題。現有研究文獻大多依據新公共管理理論對相關問題展開研究，而對社會學、經濟學、政治學、財政學、管理學等其他學科的相關理論的綜合運用相對不足，難以保證理論支撐體系的完整性。

第三，研究的類型有待進一步拓寬。現有的對政府購買公共服務類型的研究主要集中在養老服務、醫療服務、學前教育服務、文化服務方面，對其他事務性管理服務購買的研究較少涉及。而按照十八屆三中全會的決定要求，凡屬事務性管理服務原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。

第四，地區間和不同類型間橫向比較的研究需進一步加強。現有的研究主要關注某個地區及其某一類型的公共服務購買問題研究，而對不同地區、不同類型的差異及共性的分析不夠重視。這種研究范式使得研究結論的解釋力相對較弱，運用的普適性也會受到一定的限制。

第五，定量分析方法的運用比較欠缺。目前學者主要運用定性研究和規范研究的方法探討政府購買公共服務的一般性機理，而運用定量分析方法對購買對象的特征與購買對象選擇的相關性研究、購買機制對購買服務規模效應的研究，以及購買支出對財政資金使用效率的影響研究還需加強，從而確保研究結論及政策建議具有更強的說服力和針對性。

三、政府購買公共服務研究的展望

（一）關于政府購買公共服務的內涵

政府購買公共服務的內涵是為了創新公共資金的運用方式，中央和地方政府向政府部門、企業和社會組織主要以合同形式購買公共服務的一種制度安排。具體從四個要素進行界定：第一，以創新公共服務提供與生產方式，切實提高社會資源配置效率為目標。第二，以中央和各級地方政府為主體。在政府購買公共服務的過程中其主體地位體現在：政府購買公共服務的目錄必須由政府部門制定和發布；政府主導購買公共服務的整個過程；政府購買公共服務的效果由政府評價等。第三，以政府部門、企業和社會組織為客體。公共服務生產者多元化的特點決定了在確保公共服務的質量、數量和效率的前提下，應拓寬公共服務生產者的范圍，特別是把更多的社會力量納入進來。因而購買客體的培育機制、購買客體的選擇依據將成為今后研究的一個重點內容。第四，以合同契約為載體。政府購買公共服務是一種市場行為，應該遵循市場交易的基本準則。即公共服務的購買方和出售方作為平等的市場主體，按照公平、公正、公開的原則，在法律許可的框架下訂立合同契約，依法明確政府購買公共服務的各項構成要素，以確保政府購買公共服務的有序進行。

（二）關于政府購買公共服務的范圍

國內外學術界關于政府購買公共服務范圍的劃分方法的研究一直存在著較大的爭議，在未來的研究中應該將重點放在以下兩方面：

1.明確購買公共服務范圍的劃定依據。在明晰政府與市場配置資源邊界的基礎上，以政府購買公共服務的需求為依托，以政府購買公共服務的可行性為出發點，結合各個地方經濟社會發展水平及政府購買公共服務需求的差異，因地制宜、因時制宜地確定政府購買公共服務范圍。

2.漸進式確定政府購買公共服務的范圍。地區經濟發展水平的變化會引起政府購買公共服務需求的類型、規模和層次發生變化，從而決定了政府購買公共服務的范圍需要適時地進行動態性調整。此外政府購買公共服務的管理水平和技術手段也在一定程度上制約政府購買公共服務的范圍，所以公共服務范圍的選擇具有漸進式和長期性的特點。

（三）關于政府購買公共服務的方式

在未來的研究中，政府購買公共服務方式的選擇應該主要依據政府購買公共服務各類方式的不同特點、適用的制度基礎與環境條件及其實施效果。具體而言包括以下兩方面內容：

1.與政府購買公共服務類型和項目相匹配。購買服務的類型和項目對服務方式選擇的作用機制、影響程度的衡量都是在未來研究中的重要議題，據此購買方式的選擇將有規律可循，可以有效避免選擇的隨意性和低效率問題出現。

2.依據政府和社會組織關系選擇購買方式。按照購買服務的客體與政府的關系，可以將購買客體分為官方、半官方、民間三類社會組織，而不同類型的組織在很大程度上決定了相應的購買方式，其對購買服務方式作用機制的研究有待進一步深入。

（四）關于政府購買公共服務的績效評價

政府購買公共服務的績效評價是政府購買公共服務制度的重要環節，直接關系到財政支出規模的適度性和財政資金的使用效率。未來研究的著力點是如何如建立健全科學有效的政府購買公共服務績效評價體系。

1.科學設計績效評價量化指標。對于政府購買公共服務的全過程分階段設計績效評價指標，第一，購買前的評價指標體系。針對購買客體可選擇諸如從事該項服務生產的年限、參與政府購買公共服務的年限、組織規模、信用評級等指標。第二，購買中的評價指標體系。針對購買的數量和質量設計合同執行的程度、質量等指標。第三，購買后的評價指標體系。針對購買服務的效果設計財政績效、經濟績效、社會績效指標。

2.采用有效的績效評價方法。績效評價方法是提升政府購買公共服務績效水平的重要手段，也是確保今后政府購買公共服務有序開展面臨的一項難題。目前針對企業、行業、財政支出的績效評價方法多種多樣且各具適用性與局限性，鑒于政府購買公共服務內容復雜且涉及面很廣，在具體運用時必須對現有評價方法進行充實與創新。根據績效評價的流程，購買前的績效評價可以采用結果導向性的績效評估方法，購買中的績效評價可以采用行為導向性的績效評價方法，購買后的績效評價可以采用圖解式評估量表法。同時針對評價指標采用單一或組合的評價方法，如可運用主成分分析法分析不同購買客體的競爭力，運用平衡計分卡法通過多個維度分析購買客體的績效，運用成本收益分析法評價財政資金的使用效益，等等。

3.適當引入第三方評價機制。第三方是獨立于政府和購買客體，具有專業性和權威性的中間機構。作為外部質量監控保障的第三方評價能夠避免受到各方的影響，克服傳統的自我評估的缺陷，從而顯著提高評估結果的客觀性和公正性，因而建立第三方評價機制是政府購買公共服務績效評價制度的重要構件之一，也是實質性推動財政績效管理科學化、精細化的重要舉措。鑒于我國政府購買公共服務中第三方評價機制建設總體處于起步階段和相對薄弱的現實，有序推進這項工作需要著眼于三個方面：一是根據科學的標準和適當的方式來選擇獨立的第三方評價機構，并充分利用其人才、技術在項目操作規范、實踐經驗豐富等方面的優勢進行客觀、真實的評價；二是依法確定第三方評價機構在政府購買公共服務績效評價中的職能定位與評判監督責任，真正做到參與各方各司其職，各負其責，從而有效實現實施、管理和評價相分離；三是健全評價報告與評價反饋機制，切實為政府購買公共服務制度的完善與行為的規范提供有價值的決策依據。

（五）關于地方政府購買公共服務的實踐

按照新制度經濟學理論，制度變遷可以分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種方式。我國政府購買公共服務的制度變遷無疑是這兩種制度變遷方式的結合，地方政府購買公共服務的實踐是誘致性制度變遷的具體形式，為由中央政府主導的強制性制度變遷積累了豐富的經驗和奠定了一定的基礎。鑒于不同地方實踐探索的深度、廣度和進展具有較大的差異，因而今后對地方政府購買公共服務實踐的研究應側重以下兩個方面：

1.重視橫向比較和縱向比較研究。政府購買公共服務制度的推進需要具備購買意愿、市場需求、資金支持、生產能力、管理機制等相應的制度條件和環境因素。通過對不同地方政府購買公共服務相同領域的模式進行橫向比較，揭示出不同模式的內涵差異、形成機理、選擇依據、適用條件；對同一地方政府不同時期購買公共服務的領域、范圍、方式、效果進行縱向比較，探討實行政府購買公共服務的階段性目標、制度基礎、環境支撐，為地方自主選擇適宜的且具有特色的制度提供決策參考。

2.探析漸進式發展的路徑選擇。隨著政府購買服務領域的拓展、規模的擴大及機制的健全，縱深推動其漸進式發展的路徑選擇就成為未來研究的重要課題。一是從制度頂層設計角度來制定地方的總體發展規劃和具體實施步驟；二是合理界定政府購買公共服務各個參與主體的職能邊界和作用方式；三是改革和完善財政預算管理方式，將政府購買公共服務的資金管理納入到地方政府預算的安排中，以確保預算管理的有效性和透明度。

〔1〕財政部科研所課題組賈康等.政府購買公共服務的理論與邊界分析.財政研究》,2014年第3期.

〔2〕陳培浩.政府購買社會組織公共服務研究——以浙江省金華市為例.經營管理者,2013年第6期.

〔3〕陳書潔，張汝立.政府社會服務觀與社會公共服務改革——英美政府購買社會公共服務的比較研究.探索，2011年第4期.

〔4〕杜榮勝.政府購買公共服務問題和對策研究.財政研究，2014年第6期.

〔5〕馮俏彬.論政府購買服務與當前財政管理新任務.地方財政研究,2014年第4期.

〔6〕何華兵，萬玲.政府購買社工服務的問題與長效機制構建——基于廣州市的調查和訪談.嶺南學刊，2014年第3期.

〔7〕李鳳芹，張秀生.社區養老中政府購買醫療衛生服務的成本測算辦法與應用.財政研究，2014年第7期.

〔8〕李衛東.政府購買公共服務引入第三方評估機制的分析.經濟研究導刊，2014年第13期.

〔9〕李慷.關于上海市探索政府購買服務的調查與思考.中國民政，2001年第6期.

〔10〕李寧.政府購買公共服務的新探索——以濟南市市中區購買社區青少年服務項目為樣本.中共山西省委黨校學報，2015年第3期.

〔11〕李一寧，金世斌，吳國玖.推進政府購買公共服務的路徑選擇.中國行政管理，2015年第2期.

〔12〕馬海濤，王東偉.完善政府購買公共服務制度的思考.中國政府采購，2014年第4期.

〔13〕錢海燕，沈飛.地方政府購買服務的財政支出效率評價——以合肥市政府購買居家養老服務為例.財政研究，2014年第3期.

〔14〕許益軍.政府購買公共服務：從制度設計到操作細節.群眾，2014年第2期.

〔15〕薛無瑕，蔣省三，裴建，蔡建旺.從財政經費視角研究政府購買社會組織服務——基于溫州市社會組織參與購買服務的能力及意愿的調查.經濟研究參考，2013年第29期.

〔16〕楊寶，王兵.政府購買公共服務模式的中外比較及啟示.甘肅理論學刊，2011年第1期.

〔17〕易志堅，汪曉林，王叢虎.政府購買公共服務的幾個基本概念界定.中國政府采購，2014年4期.

〔18〕閆海，唐屾.論政府購買教育服務的制度建設.地方財政研究》,2014年4期.

〔19〕章輝.明確與完善政府購買服務的制度保障.地方財政研究,2014年第4期.

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〔29〕Kevin Lavery.Smart Contracting for Local Government Services:Processes and Experience,Praeger Publishers, 1999.

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【責任編輯張兵男】

F812

A

1672-9544（2016）05-0087-07

2015-08-23

常晉，講師，博士研究生，研究方向為財稅理論與政策研究；劉明慧，財政與稅務學院教授，研究方向為財稅理論與政策研究。

本文為國家社會科學基金(13BJY159)，濟南市社科基金(14CGT12)的階段性成果，受到山東科技大學訪問學者項目支持。