加快《公共圖書館法》的立法進程

邵鳳君

摘要：在建設法制社會的大背景下，如何才能使我國圖書館事業走上科學、合理、可持續發展的軌道，進而在信息時代全面到來之際，順利促進全民閱讀的高潮，加快公共圖書館的立法進程就顯得十分必要。本文作者結合自己多年的調查論證，就公共圖書館的現狀及存在的問題進行了較為系統的分析，明確指出了經費不足、人才缺乏是制約圖書館發展的關鍵因素，并提出了通過立法形式解決的途徑。此外，本文還就圖書館設置的原則、數字化圖書館建設等問題提出了自己獨到的見解，值得借鑒。

關鍵詞：公共圖書館；圖書館法；立法進程

中圖分類號：G251文獻標識碼：A文章編號：1674-120X（2016）08-0107-02收稿日期：2015-10-21

全國人大代表、前國家圖書館黨委書記、常務副館長詹福瑞在2013年全國兩會建議：要加快《公共圖書館法》的立法進程，使我國圖書館事業走上科學、合理、可持續的發展軌道，推進全民閱讀。我國的公共圖書館近十年來尤其是十七大以后，發展很快。中央和國家高度重視文化發展，圖書館的發展被納入國家發展戰略之中。地方各級政府也高度重視文化發展，“十一五”期間，縣級以上圖書館基本全部建成，基本實現了“十一五”的預期目標。同時，各級政府對公共圖書館的投入也在逐年增加。2010年各級政府對公共圖書館的投入已經達到58億，增速也是比較快的。2011年公共圖書館已經達到2952家。

面對公共圖書館的快速發展，現在整個公共圖書館的發展仍然存在瓶頸，有些根本性的問題仍未得到有效解決。所以，加快整個圖書館立法的進程是十分必要的。《公共圖書館法》對圖書館的發展至為重要，而且十分急迫，其意義、重要性、必要性不言而喻，為適應自身的發展和市場經濟的需要，圖書館立法已是大勢所趨。

一、《公共圖書館法》的立法進程

圖書館法是由國家立法機關制定或認可的有關圖書館事業和圖書館活動的專門法規。它是建立和管理圖書館、制定圖書館行政法規和規章制度的總依據。圖書館法是調節國家和圖書館之間、圖書館與其他組織之間以及圖書館與讀者之間等在圖書館互動中所產生的各種關系的法律規范，是國家領導、組織和發展圖書館事業的重要手段，具有強制性、規范性、怪廓形、穩定性等特點。

1947年教育部公布《圖書館規定》，除中央政府級有關部門公布的法規外，這一時期公布的還有各省的地方圖書館法規，如《湖南圖書館暫行章程》《臺灣省圖書館組織規程》等。這一時期由于民國時期的戰亂，圖書館法規名存實亡。但是這些規程與條例作為我國早期的圖書館法規的萌芽，為早期“圖書館”取代私人藏書樓并廣泛為人們所認可提供了法律保證，擴大了圖書館的影響。

1982年，文化部頒發了《省（自治區）市圖書館工作條例》。尤其是第五屆全國人民代表大會通過的我國憲法第二十二條規定，“國家發展為人民服務為社會主義服務的文學藝術事業，新聞廣播電視事業、出版發行事業，圖書館博物館文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動。”這是我國首次在《憲法》中出現圖書館等文化事業，說明了黨和政府對圖書館事業的重視，在方針政策上，為以后圖書館的立法工作提供了憲法上的支持。

1987年，中國科學院頒發了《中國科學院圖書情報工作暫行條例》，同年由原國家教委修改頒發了《普通高等學校圖書館規程》。

中國圖書館法制研究真正的實質性推進是從2001年開始的，在當年全國人大上，郭鳳蓮等3～4名代表提出了制訂《圖書館管理法》的議案。這是我國圖書館立法在立法程序上走出的第一步——提案。《公共圖書館法》立法工作在2008年11月正式啟動，在文化部召開的立法活動工作會議上，決定首先由中國圖書館學會和國家圖書館牽頭，組織全國的專家開展立法支撐研究，為法律條文的起草提供資料、事實、思路、方案、準備后，立法工作實質性開始。

2010年3月，條文草案的“征求意見稿”由文化部辦公廳發至相關部委和各省、市、自治區文化廳局，征求意見。2010年7月，文化部通過中國圖書館學會秘書處就條文草案涉及的一些重要問題征求支撐研究專家組和圖書館法律與知識產權研究專業委員會的意見。

二、《公共圖書館法》立法存在的幾個問題

1公共圖書館的經費數額

公共文化服務保障是基本權益，滿足的是基本需求。對公共圖書館來說，公共圖書館基本服務的內容和形式包括：①文獻的檢索、閱讀、外借；②電子與網絡信息資源的檢索、視聽；③參考咨詢服務；④開展閱讀指導和推廣活動。

公共圖書館提供的基本服務的經費需求包括兩個方面：一是基本服務本身所需要的經費需求，二是提供基本服務保障和支撐條件所需要的經費需求。“公共圖書館服務規范”在“文獻購置經費”條文中提出了人均購置費應達到1元以上，并相應地分配至省級館的人均052元以上，地級館的人均03元以上，縣級館的人均018元以上。在“教育培訓”條款中明確了“每年用于人員教育培訓的經費預算應占職工年工資總額的15%—25%”。

我國圖書館的組成比較復雜，主要有公共圖書館、高校圖書館和科學院系統圖書館，另外還有各企業或機關單位自辦的圖書館，每一種類型圖書館的經費來源主要由各系統自己分擔，經費比例和數額均沒有統一固定的標準和規定。這種現象的存在意味著圖書館的辦館經費本身就是變量，對圖書館的長遠發展極為不利。所以說經費不足是公共圖書館發展動力不足的首要原因。為此，在公共圖書館立法中，要對明確規定經費來源，并用立法形式給予保證。只有這樣，才能從根本上解決圖書館發展的經費不足這一最大難題。

2公共圖書館人員的數量和比例

人員是一個非常復雜的問題，我國公共圖書館人員的保障面臨三個問題：職業準入、館長選任、數量與結構。從現狀看，公共圖書館的從業人員可以說是人才緊缺與人浮于事并存，從本質上說是數量與結構不合理并存。“公共圖書館服務規范”關于如何計算館員數量和比例中對于“人員配備”的條款中規定：“各公共圖書館應配備數量適宜的工作人員，具有相關學科背景的專業人員應占在編人員的75%以上。各級公共圖書館所需的人員數量的配備還應兼顧服務時間、館舍規范、館藏資源數量、年度讀者服務量等因素。”

近年來，圖書館人才資源狀況令人擔憂，主要表現在急需和有用的人才難以留住，出現這種狀況的原因是：一是圖書館工作人員的物質待遇和社會地位偏低，事業心不是太強而有活動能力的人自然想方設法另謀高就。二是圖書館的繼續培訓在很多圖書館是空白的。一方面，分配來的人員只能吃自己的老本，一部分人感到在圖書館工作沒有什么進步，還是趁早走人為好；另一方面，圖書館又成為安置相關單位家屬的理想之地。要改變這種堪憂局面的根本途徑就是通過制定《公共圖書館法》來規范圖書館的用人制度。

3公共圖書館設置的原則

公共圖書館設置的原則明確提出依據地區人口分布情況及經濟、文化、教育、科學事業發展需要確定公共圖書館的數量、規模、結構和布局，把本地區人口作為設置公共圖書館的首要依據。公共圖書館的數量、規模、結構和布局首先服從于人口數量，這是公共文化服務均等性、便利性原則的體現，也是對以往主要有行政級別決定公共圖書館規模、布局的突破。

《公共圖書館建設標準》于2008年11月1日起正式施行，該標準注重公共圖書館建設規模、建設的指標體系、用房類別及其使用，為圖書館的設施建設提供了規范的文本。從而為已建、在建和將要建設的公共圖書館建筑的決策規劃、審查監督提供了權威的標準文獻。

4公共圖書館服務資源數量的確定

公共圖書館的服務資源除了一般的紙質圖書外，還包括一些電子資源，如計算機以及網絡等。“公共圖書館服務規范”在“服務資源”一章的“計算機”條款中對省級館、地級館、縣級館的計算機配備數量分別確定了100臺、60臺、30臺以上的最低標準。在“網絡與寬帶接入”條款中規定了省級館、地級館、縣級館的互聯網接口分別為100M以上、10M以上、2M以上。呈繳本的入藏應符合本館文獻入藏的原則和范圍，征集的品種、數量應達到地方正式出版物的70%。

5公共圖書館對于讀者個人信息的保護

《公共圖書館法》不是公共圖書館或者圖書館館員利益的保護法，而是公眾、讀者利益的保護法。公共圖書館是一個掌握著大量讀者個人信息的機構，保護讀者的個人信息是保障讀者權益的基本要求。公共圖書館應當做好對讀者信息的保護和管理，不得向他人泄露，不得利用讀者信息從事其他活動。

6公共圖書館的數字化建設

數字圖書館是采用現代化高新技術所支持的系統工程，信息技術的集成在數字圖書館的建設中扮演了非常重要的角色。數字圖書館涉及數字化技術、超大規模數據庫技術、網絡技術、多媒體信息處理技術、數據庫與分析處理技術、信息抽取技術、基于內容的檢索技術、自然語言理解技術，等等。

數字圖書館建設必須以建立豐富的數字資源為基礎，否則要實現數字圖書館就是一句空話。數字圖書館的建設和發展離不開高素質人才，圖書館工作要求管理人員具有較高的學歷和專業素質，需要掌握多方面知識結構的人才。

2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》正式開始施行，2010年5月，由文化部牽頭，中國圖書館學會召集成立的“全國數字圖書館建設與服務聯席會議”發布了《數字圖書館政策指南》，這些文件規范了新形勢和新技術條件下公共圖書館服務的內容，是對公共圖書館法規、標準的有益補充。

三、結語

立法是法制社會里最強有力的保護與促進措施，因此，一切重要的國家事業的發展都需通過立法程序來加以保證，圖書館事業也不例外。圖書館的法制建設則直接影響到圖書館事業的生存和發展。《公共圖書館法》的制定目前還處于初級階段，隨著立法進程的擴大和推進，需要修正、補充、完善的問題也還很多，工作不可能一蹴而就。

參考文獻：

肖維平，馮守仁，董海，等公共圖書館工作人員保障機制研究中國圖書館學報，2010，（4）：10—16.

楊玉麟，李國新，趙洗塵，等《公共圖書館法》立法基礎與必要性研究中國圖書館學報，2010，（2）：9—15.

中華人民共和國政府信息公開條例北京：中國法制出版社，2010.

全國數字圖書館建設與服務聯席會議數字圖書館服務政策指南http：//wwwlscorgcn/Attachment/Doc/1275990299pdf，2011-05-15.