朝鮮第四次核試后韓國對外政策的調整與變化

董向榮

朝鮮第四次核試之后，韓國的安全認知發生變化，樸槿惠政府大幅調整對朝政策，由合作與高壓并舉轉向全面施壓。在大國外交層面，對美國安全保護的依賴進一步強化，對美日韓三方合作的訴求有所上升，但這些舉動卻導致其與中俄關系出現了某種程度的疏離。

世界上很少有國家像韓國這樣，既享有戰后“漢江奇跡”的經濟繁榮，又深陷無處不在的安全枷鎖。2016年1月6日，朝鮮不顧各方強烈反對，進行了第四次核試驗，并聲稱是“氫彈”。2月7日，農歷新年除夕，朝鮮宣布成功發射“光明星4號”衛星。作為朝鮮半島問題的重要當事方，韓國認為朝鮮在擁核的道路上越走越遠，原有的對朝措施無法應對新的安全威脅。為此，樸槿惠政府大幅度調整對朝政策，由合作與高壓并舉轉向全面施壓，動用手中所有能用的政策工具，力求切斷朝鮮與外界的經濟聯系，阻止朝鮮擁核。在大國外交方面，韓國進一步倚重美國的安全保障，提出要部署“薩德”導彈防御系統，強化韓美日安全合作。韓國雖說要“繼續重視與中俄的聯系”，但“薩德”牌不可避免地損害了與中俄的關系。

韓國對當前地區緊張局勢的認知與基本判斷

首先，韓國認為朝鮮的核開發與彈道導彈發射相聯系，嚴重威脅韓國國家安全。由于一個國家進行五至六次核試驗之后一般就被認為是有核國家，因此當前是阻止朝鮮擁核的最后機會，生死攸關。韓國前統一部長官玄仁澤指出，“留給韓國的時間非常有限，如果錯失此次機會或許將會后悔終生、后患無窮。一旦朝鮮將二者相結合開發出洲際導彈，那么國際社會近20年來的無核化努力將宣告徹底失敗?，F在韓國的危機感和緊迫感非常強。”[1]

其次，韓國認為朝鮮國內沒有能夠制衡金正恩核開發的政治力量，必須從外界施壓。韓國前統一部長官玄仁澤指出，“當前朝鮮金正恩體制下的外交政策，已經喪失了制約和均衡的機制。在恐怖感支配的社會中，誰能向金正恩提出所謂的‘合理化建議？朝鮮如一輛沒有剎車的快車，在核開發的道路上狂奔?！盵2]如不改變現狀，朝鮮將會部署核導彈，韓國則將飽受恐懼與恐慌的折磨。

第三，韓國相信經濟制裁是解決朝核問題的最有效手段。玄仁澤認為，“迄今為止，對朝鮮制裁措施中最有效的是凍結朝鮮在澳門匯業銀行（BDA）的賬戶”[3]。2005年9月，美國把與朝鮮有貿易往來的BDA指定為暫定洗錢嫌疑對象之后，要求其凍結2500萬美元的朝鮮資金。第四次核試驗后，聯合國安理會的制裁決議輔之以單邊制裁。韓國期待新的制裁措施能夠復制和放大BDA措施的效果，切斷朝鮮的外匯流入，約束朝鮮的核計劃。

第四，韓國主流輿論相信“薩德”系統有助于維護韓國的國家安全，認為“薩德”系統弊大于利的聲音相對邊緣。韓國KBS和聯合通訊社2016年2月11—12日進行的輿論調查顯示，67.1%的受訪者認為，“為應對朝鮮威脅需部署‘薩德導彈防御系統”；只有26.2%的受訪者認為，“考慮到中國等國的強硬立場不要部署‘薩德”。[4]韓國亞洲大學中國政策研究所所長金興圭教授持相對謹慎的立場，他撰文指出，“通過美國‘聲東擊西式地打壓中國是非常危險的想法，也是不可持續的，失大于得的可能更大?！_德部署問題，中美應通過戰略對話予以處理，在此過程中應充分表達韓國對于安全的憂慮，發揮外交努力將中美引向合作而不是對立。部署‘薩德的爭議，如果走入朝鮮希望的那種框架，韓國將可能成為大國政治、朝鮮離間、新冷戰到來、國際資本等虎視眈眈的囊中之物”。[5]

樸槿惠政府對朝政策的變化：全面中斷開城工業區是轉折點

一般認為，近20年來韓國的對朝政策可分為兩個時期：一是1998—2008年間金大中政府和盧武鉉政府時期，韓國“進步政府”對朝鮮實行“陽光政策”與“和平繁榮政策”；二是2008年以后，李明博和樸槿惠的“保守政府”實施對朝強硬政策。十年“進步政府”的政策基調是和解與合作，重視與朝鮮的溝通，實現了兩次首腦會晤。其間，韓國積極參與六方會談。但朝鮮還是在2006年進行了第一次核試驗。韓國國內的強硬派指責對朝經濟支援導致朝鮮開發核武器。2008年李明博政府上臺后，對朝政策轉向強硬，提出“無核、開放、3000”政策，誘導朝鮮發生變化。然而，朝鮮不但沒有發生韓國所期望的變化，而且還在2009年和2013年進行了兩次核試驗。樸槿惠與李明博同屬保守派、強硬派，她此前曾訪問過朝鮮并會見了金正日，結合自己的經歷、綜合進步派和保守派的對朝政策，在競選總統的過程中醞釀提出了“半島信任進程”。朝鮮第三次核試驗不到兩周后，樸槿惠宣誓就職。新政府就任之初國事紛繁復雜，人事任命問題又相當棘手，樸槿惠很難專心應對朝核問題，沒有實質性地調整對朝思路來應對變化的新環境，而是延續了競選時的對朝承諾，推進信任進程。在此過程中，樸槿惠相對強硬而妥善地處理了2013年的朝鮮中斷開城工業區事件、2015年的地雷事件，開展了離散家屬會面活動，其對朝政策獲得國內民眾的支持。

當前，另外一種劃分方法正在顯現，即以朝鮮第四次核試驗后韓國關閉開城工業區為界，從1998年到2016年年初，都視為“包容政策時期”；2016年以后，轉向對朝高壓強硬政策時期。韓國總統樸槿惠在國會演講中全面闡述了朝鮮的威脅性、時局的關鍵性和政策調整的必要性及緊迫性，表示要充分利用韓國手中的政策工具，強力應對朝鮮，闡述了關閉開城工業區的原因。這被視為韓國對朝政策根本性轉變的重要節點。

韓國峨山政策研究院院長咸在鳳分析認為，1998年以“陽光政策”為開端實施的包容政策一改以往韓國對朝強硬態度，實施至今已有近20年。在此過程中，盡管朝鮮發起多次挑釁，但成功的可能性微乎其微，保守政權上臺后也一直保持著這一政策基調。韓國寄希望通過經濟支援與和平交流能夠促使朝鮮實現無核化?，F在韓政府想對政策做根本性的方向調整，要認定包容政策是失敗的政策，重新回到對立和高壓的方向上來，這是根本性的轉變。前青瓦臺外交安保首席秘書千英宇指出，2013年朝鮮第三次核試驗后韓國就該這么做。相反，樸槿惠政府三年來一直實行的是包容朝鮮的政策，寄希望朝鮮能放棄核武器，這是不現實的。朝鮮第四次核試驗是韓國拋棄不現實的對朝政策的契機。如果說第四次核試驗與第三次相比有差異的話，就在于它擊碎了韓國人的迷惘。樸槿惠政府的“半島信任進程”是方向混亂的政策。這次國會演講將以往的混亂徹底厘清，是以當前時局現狀的深刻性、嚴重性為基礎，尋找新的政治方向的契機。[6]

此次韓國對朝政策轉變的標志性事件是重新定性和全面中斷開城工業區。開城工業區是2000年朝韓首腦《南北共同宣言》后啟動的最重要的合作項目，2005年投入運營，關閉之前約有5.3萬名朝鮮工人受雇于124家韓國企業，其中多為中小企業。開城工業區一般被看作南北和解與經濟合作的象征。2016年2月10日，韓國率先采取緊急措施，撤離韓方人員。次日，朝鮮祖國和平統一委員會發表聲明，譴責韓國政府“以朝鮮核試驗和發射遠程火箭違反聯合國決議為由”中斷開城工業園區運轉，宣布全面封鎖開城工業園區及附近的軍事分界線，封鎖朝韓管理區的西海岸陸路，關閉開城工業園區，并將園區劃為軍事管制區。

樸槿惠總統在國會演講中，對開城工業區進行了兩方面的重新定性：第一，該項目“助紂為虐”。樸槿惠指出，“眾所周知，我們通過開城工業區向朝鮮以美元方式支付的現金，僅去年就有1320億韓元，截至目前共計6160億韓元（約6億美元）。我們支付的美元現金，大部分未用于提高朝鮮居民生活水平，而是上繳到負責研制核武與導彈的朝鮮勞動黨指導部。一言以蔽之，我們實際上是在援助朝鮮政權開發核武器和導彈，而這一情況絕不可能再繼續下去?！币虼?，韓國全面中斷開城工業園區的運營，切斷朝鮮外匯來源以阻止朝鮮核武器與導彈能力升級。第二，投鼠所忌之“器”。半島出現緊急事態時，在開城工業區的韓國人極易淪為朝鮮的“人質”，束縛住韓國政府的手腳。樸槿惠在上述演說中指出，“2013年朝鮮單方面停止開城工業園區運營時，七名韓國國民被當成人質，扣押了約一月之久。為了他們的安全回國，我們曾煞費苦心”。為了避免類似情況再次發生，韓國政府此次未提前通知，采取了緊急措施，確保國民在最短時間內平安回國。從此，韓國在采取對朝政策時，無需再“投鼠忌器”。

如果說樸槿惠政府對朝政策有不變的話，就是其政策目標的核心仍然是“統一”。執政伊始，樸槿惠把國家發展目標確定為“希望的新時代”，提出“經濟振興”、“國民幸?！?、“文化育成”、“構筑和平統一的基礎”四大國政基調?！皹嬛推浇y一的基礎”是涵蓋國防、外交、統一三大部門的政策基調。樸槿惠政府比近期任何一屆韓國政府都更加積極地準備統一。為此，她在2014年1月6日的新年記者會上提出“統一大發論”，以扭轉國內民眾特別是年輕人對統一會降低生活品質、不愿意統一的認識。2014年2月25日，樸槿惠總統提出成立“統一準備委員會”，該機構由50名政府官員和民間人士組成，直屬總統府管理，樸槿惠擔任委員長，旨在探索實現半島統一的建設性方案，促進朝韓之間的溝通和民間交流。2014年，韓國《國防白皮書》指出，為“構筑和平統一的基礎”，韓國政府將國家安保目標確定為：“守護領土主權與國民安全幸?！薄ⅰ鞍雿u和平穩固與為統一時代做準備”、“增進東北亞合作與世界和平發展”。要凝聚國內外對半島統一的意志和能力，積極實現統一[7]。在此次對朝政策調整中，樸槿惠嚴厲警告，“要讓朝鮮慘痛醒悟發展核武器不僅無法圖存，反而會加速垮臺”。由于韓國判斷在外界高壓、內部不穩的情勢下，朝鮮的政治不可持續，所以韓國比以往任何時候都更加積極地應對“統一契機”可能會隨時出現的局面。

韓國與大國關系的調整

韓國的外交戰略一向是圍繞著“四大國外交”來展開，基軸是韓美關系。朝鮮第四次核試驗之后，韓國與四大國之間的關系都做了調整。樸槿惠在國會演說時指出，“我們不僅要與同盟國美國加強合作，更要加強韓美日三國間的合作。同時要繼續重視和中國及俄羅斯的關系”。這意味著韓國的大國關系出現了明顯調整。

第一，韓美同盟得到深化。與以往任何危機出現時的情景相類似，韓國總是通過采取加強韓美同盟的方式來應對，美國也很樂意順勢而為，巧妙地利用半島危機加強在東北亞的軍事存在。朝鮮第四次核試后，美B-52戰略轟炸機、“北卡羅來納”號核動力潛艇等戰略武器接連在朝鮮半島亮相，“鷂鷹”、“關鍵決心”美韓聯合軍演規?？涨埃槍π浴⒋碳ば源蟠蠹訌姟ｍn國還主動回應了美國提出已久的薩德導彈防御系統議題。

第二，加強與日本的安全合作。在其前半個任期內，樸槿惠在歷史問題上對日本保持施壓態勢，一直到慰安婦問題談判有了初步結果、韓國推動重啟韓中日三國首腦會晤。朝鮮第四次核試驗后，日本作為聯合國安理會非常任理事國，積極支持美韓對朝制裁決議。日本還推出了單獨的對朝制裁的舉措。韓國對日本的表態和行動比較滿意。樸槿惠提出加強“韓美日”合作，肯定了日本的作用，也是美日韓于2014年12月簽署《關于朝鮮核與導彈威脅的情報交流協議》備忘錄之后，韓國再次重申加強與日本實質性的安全合作。

第三，聲稱“重視與中俄的聯系”，韓中、韓俄關系難免會受到沖擊。金興圭教授認為，在朝鮮第四次核試后，樸槿惠政府的外交安全基調與此前已經完全不同，過去是“聯美和中包北”，即維持良好的韓美同盟關系，同時改善對華關系，對美對華并重。通過這一政策，將朝鮮從同周邊國家分離開來再予以包圍，同時通過朝鮮半島信任進程試圖容納朝鮮?，F在韓國政策出現了巨大的轉變，政策基調變成了“盟美牽中壓北”，即加強韓美同盟，支持美國牽制中國，借美國之力改變中國的行為模式，試圖顛覆朝鮮體制。[8]

一旦出現朝鮮“挑釁”，韓中關系總會受到影響，主要原因在于：首先，在韓國看來，因為中國沒能有效約束朝鮮，才會導致這些挑釁事件的發生。其次，中國對朝鮮挑釁行為的表態不夠強硬，中國在對朝制裁中比較溫和，與韓國的期望有很大距離。再次，朝鮮第四次核試后，“薩德”問題成為新的議題。中方認為“薩德”超出防御朝鮮的范圍，威脅中美、俄美戰略平衡。韓國則認為“薩德”系統是自衛、防御性的。2016年2月7日，中國外交部緊急約見韓國駐華大使，就韓方宣布韓美啟動正式商討在韓部署“薩德”系統問題提出交涉，表明了中方的嚴正立場。2月24日，韓國外交部召見中國駐韓大使，對其稱“薩德”問題會給韓中關系帶來負面影響的言論表示抗議。受朝鮮核試和“薩德”議題的影響，中韓關系受損明顯。

“薩德”牌是能夠“一箭雙雕”地既損害韓中關系、又損害韓俄關系的措施。韓國簡單地認為主要是中國在反對韓國部署“薩德”，事實上，俄羅斯的反對聲音并不弱。半島距離俄羅斯的核心區域比中國的核心區域要遠得多，即便如此，對于有損于俄美戰略武器平衡的反導系統，俄羅斯也是堅決反對。中俄在聯合國安理會層面同意對朝鮮進行史無前例的強硬制裁措施，已經充分表明兩大安理會常任理事國對于朝鮮核試驗的立場。如果美韓的反制措施遠遠超過應對朝鮮之需要，中俄當然會堅決反對。2016年3月中國外長王毅訪問俄羅斯后中國外交部發言人表示，美國在韓國部署“薩德”系統遠遠超出朝鮮半島實際防御需要，直接損害中俄戰略安全利益，也將破壞地區戰略平衡。這是對美韓發出的清晰信號，也是韓國始料未及的。

結語

此輪朝鮮半島緊張局勢升級的起點是朝鮮第四次核試驗和衛星發射活動。受此影響，樸槿惠政府大幅度調整對朝政策，由合作與高壓并舉轉向全面施壓。韓國力圖讓朝鮮知道，開發核武器不僅不能維持政權生存，還會加速其垮臺。為此，韓國進一步強化韓美同盟，強化韓美日安全合作。韓國從自身國家安全的角度采取對朝高壓態勢無可厚非，但這其中也蘊含過度反應帶來新的危機的可能性：一是聯合國安理會推出史上最嚴厲的制裁決議，美韓加緊了對朝鮮的制裁和武力高壓，短期內朝鮮很有可能“以強硬對抗強硬”的方式加以應對，地區局勢進一步緊張的可能性在加大，朝鮮半島受困于安全困境的狀況會得以延續。二是部署“薩德”的提議，不可避免地損害了韓國與中國和俄羅斯的關系。這對韓國“四大國外交”所造成的損傷不可小視。三是韓國國內的分裂。朝鮮的挑釁行為給韓國實施強硬的對朝政策提供了較為適宜的輿論環境，即便如此，韓國國內進步派并不見得會支持政府的行為。若因為朝鮮議題而導致國內政治力量嚴重撕裂，樸槿惠政府欲在其他議題上尋求在野黨的合作會異常困難。

（責任編輯：張凱）