奧巴馬訪問古巴：美古關系正常化中的變與不變

楊建民

2016年3月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬對古巴進行歷史性訪問，美古關系正常化邁出重要一步。但訪問成果有限，美古之間的重大分歧仍難以解決，因此看待美古關系正常化的前景并不能過于樂觀。

美古關系正常化取得重要進展

2014年12月17日，美國和古巴兩國領導人宣布啟動邦交正常化進程，使一直處于敵對狀態(tài)的兩國關系出現(xiàn)了重大的歷史性轉折。一年多來，美古關系正常化取得了重要進展。

首先，已經(jīng)實現(xiàn)了將古巴從“支恐名單”中刪除、恢復外交關系和實現(xiàn)高層互訪等美古關系正常化第一階段的三大目標。通過2015年進行的多輪會談，美國在2015年5月29日宣布正式將古巴從“支恐名單”中刪除。兩國首腦在2015年4月的美洲峰會上實現(xiàn)了首次會晤，并于7月20日分別在哈瓦那和華盛頓重開使館，正式恢復外交關系。7月27日，美國又宣布將古巴從販賣人口的國家名單中刪除。美國國務卿約翰·福布斯·克里于2015年8月14日訪問古巴，拉開了雙方高層互訪的序幕，成為70年來首位訪問古巴的美國國務卿。2016年3月21日，奧巴馬總統(tǒng)訪問古巴，成為88年來首次訪問古巴的美國總統(tǒng)。

其次，在克里訪問古巴期間，兩國成立了雙邊委員會，邁出了兩國關系正常化的機制化步伐。美古雙邊委員會就法律實施、打擊販毒、人權、賠償?shù)葐栴}展開對話，已經(jīng)達成了有關環(huán)保、恢復直郵等方面的協(xié)議，開展國際醫(yī)療合作。美古銀行機構還簽署了往來賬戶的協(xié)議，便于與古巴有業(yè)務往來的美國企業(yè)進行交易。奧巴馬政府也采取了一些措施放寬了對貿易和僑匯的限制，未來還可能允許古巴在國際貿易中使用美元、獲得私人信貸、實現(xiàn)雙向貿易。2016年2月23日，奧巴馬總統(tǒng)正式向國會遞交提案，關閉關塔那摩監(jiān)獄。

美古關系正常化對美古雙方和美拉關系產生深遠的影響，但兩國在移民、封鎖和人權等問題上的分歧仍然很大。美國堅持1966年以來的“古巴調適法”和“干腳、濕腳”政策，而古巴則認為該法案為非法移民推波助瀾。美國政府關于古美關系正常化的目標是重建外交關系，修訂法律以實現(xiàn)旅行、貿易、民間交往、信息自由流動的便利化。古巴則認為，改變非法移民相關的政策、歸還關塔那摩、結束顛覆行為、取消封鎖才是實現(xiàn)關系正常化的關鍵。雖然美國財政部在2015年3月將45個涉古單位從制裁黑名單中刪除，但美國對古巴的封鎖政策并沒有改變，仍有第三國企業(yè)因違反封鎖政策被處以罰金。

關于人權問題，古巴方面認為美國不了解古巴的現(xiàn)實，也不理解古巴的人權概念，美國應該充分認識到古巴國情與美國的差異。古巴堅持在平等和不干涉內政原則下進行對話。古方還指出美國也存在嚴重的人權問題，如歧視和種族主義、壓制工會自由、警察濫用職權、以反恐為借口侵犯人權、司法折磨關塔那摩囚犯等。目前，美國政府每年都發(fā)布關于古巴人權問題白皮書，要求古巴改善人權狀況，支持古巴的持不同政見者。

我們看待美古關系正常化的前景卻并不能因此而過于樂觀。雙方關系在變化中仍然有不變的因素在起著重要作用。

美國孤立和封鎖古巴的政策已經(jīng)失敗

首先，美國對古50多年來的孤立封鎖政策不僅沒有達到目標，而且在道義上失去了制高點。自1959年古巴革命勝利，通過國有化、土地改革等措施逐步走上社會主義道路起，美國就以顛覆古巴的社會主義政權、在古巴實施民主改革作為對古政策的目標。1961年的美國策動“豬灣入侵”，1962年發(fā)生了古巴導彈危機。在美國的授意下，1962年古巴被排除出美洲國家組織，拉美國家紛紛與之斷交，到1964年底，拉美國家中只有墨西哥與古巴保持外交關系，這種局面直到1970年以后才有所改變。20世紀90年代，蘇東劇變使古巴失去了經(jīng)濟和政治依托，美國借古巴經(jīng)濟嚴重倒退之際加強封鎖，先后出臺“托里切利法”（即《古巴民主法》）和“赫爾姆斯—伯頓法”（即《古巴民主和自由聲援法》），妄圖壓垮古巴社會主義政權。然而，50多年過去了，美國的封鎖政策不僅沒有使古巴的社會主義垮臺，而且在世界上失去了道義的制高點。2015年11月，聯(lián)合國大會第24次通過支持古巴要求美國取消封鎖的決議，在全部195個聯(lián)合國成員中，188個國家支持古巴，只有以色列一國支持美國。

其次，古巴問題成為美國改善美拉關系必須要解決的關鍵問題。蘇東劇變之后，古巴將外交重點從蘇東國家轉向拉美國家和其他社會主義國家，并將回歸拉美大家庭作為重要的外交戰(zhàn)略。2008年12月16日，里約集團輪值主席國墨西哥總統(tǒng)卡爾德隆宣布古巴正式加入里約集團，這被看作是拉美國家歡迎古巴回歸的重要標志。2009年奧巴馬上臺后，承認美國的古巴政策已經(jīng)失敗。截至2009年6月，古巴已經(jīng)與除美國以外的所有西半球國家建立了外交關系。2009年6月，在洪都拉斯舉行的第39屆美洲國家組織大會決定，宣布廢除該組織在1962年通過的驅逐古巴決議，為古巴重回該組織掃除障礙。2014年6月在巴拉圭舉行美洲國家組織會議上，包括阿根廷、巴西和墨西哥在內的16個拉美國家邀請古巴參加在2015年4月召開的美洲國家組織峰會。多數(shù)拉美國家表示如果美國再次阻撓古巴與會，將抵制參會。最終，美國被迫同意邀請古巴與會，奧巴馬總統(tǒng)和勞爾主席實現(xiàn)了美古關系正常化過程中的首次會晤。

美國試圖藉美古關系改善重塑美拉關系

首先，美國推動美古關系的正常化，意在整個拉美。美古關系正常化進程不僅是美國國內政治的需要，也是美國試圖重返拉美，增強在拉美影響力的重要舉措。從戰(zhàn)略層面來看，美國不可能在“后院失火”的情況下追求全球戰(zhàn)略利益。早在1971年，美國國家安全委員會就得出結論，如果美國不能控制拉美，就更不可能指望在其他地區(qū)建立起任何一個成功的秩序。將古巴重新納入美洲國家組織，消除拉美國家的反美情緒，甚至提出新的西半球經(jīng)濟一體化方案，美國會獲得強化其影響力的戰(zhàn)略利益。因此，美國對古巴關系的變化是服從其全球戰(zhàn)略的。

美國對古巴50多年封鎖得不償失，還影響了美國與拉美、歐盟和其他國家之間的關系，損害了美國在西半球更廣泛的安全和政治利益。隨著拉美國家的一體化和多元外交深入發(fā)展，其政治獨立性和經(jīng)濟自主性逐漸增強，同亞洲和歐洲的關系日益密切，中國和俄羅斯等大國在拉美的影響不斷增強。為了重振美國在拉美的影響力，遏制歐洲、中國和俄羅斯在拉美影響不斷上升的勢頭，美國希望藉美古關系改善重塑美拉關系。

其次，美古關系改善會削弱拉美左翼執(zhí)政國家的反美傾向，美國可能再次成為拉美國家對外關系的重點。由于拉美左翼的崛起是在反對美國倡導的“華盛頓共識”和新自由主義改革的背景下發(fā)生的，在民主化中懂得了行使自己民主權利的拉美人民對新自由主義改革造成的貧富分化和社會兩極分化深惡痛絕，使得拉美左翼執(zhí)政后國家的對外政策都存在著或多或少的“反美情緒”，查韋斯更被稱為“反美斗士”。拉美左翼執(zhí)政后打出反美的旗號，一是抵制美國在拉美的傳統(tǒng)影響；二是反對美國所代表的、在拉美實行十多年的新自由主義政策。古巴、委內瑞拉等國組織“美洲玻利瓦爾聯(lián)盟”，就是為了推進拉美一體化進程，反對美國倡導的美洲自由貿易區(qū)計劃。

然而，隨著美古關系的改善，可能會影響拉美左翼政府的反美傾向。作為左翼思想大本營和策源地的古巴與美國改善關系，加上委內瑞拉正在面臨的經(jīng)濟困難和政治困境，都將使古巴和委內瑞拉難以像過去一樣凝聚反美力量。拉美其他國家也面臨經(jīng)濟衰退等問題。2014年以來，債務風險持續(xù)加大使阿根廷面臨金融危機。巴西的經(jīng)濟增速也不斷創(chuàng)出新低。面對美古關系的改善，未來巴西、智利等國可能加速向美靠攏。巴西總統(tǒng)羅塞芙也實現(xiàn)了訪美，修復因“竊聽門”事件陷入冷淡的美巴關系。同時，美國經(jīng)濟強勁復蘇，又擺出了重返拉美的態(tài)勢。拉美左翼政府的反美傾向可能發(fā)生轉變。

第三，美國可能重新推出西半球經(jīng)濟一體化方案，美古關系改善會影響拉美國家一體化和多元化的外交進程。美國可能藉美古關系改善，拉美國家重新重視對美外交的機會，重新提出西半球經(jīng)濟一體化方案，這可能對拉美一體化組織，尤其是美洲玻利瓦爾聯(lián)盟等左翼一體化組織形成挑戰(zhàn)。同時，美國可能乘拉美和加勒比國家共同體和南方共同市場、南美洲國家聯(lián)盟等次區(qū)域組織的能力建設亟需加強之際，分化拉美國家，破壞拉美一體化進程。

美古關系正常化對古巴的機遇與挑戰(zhàn)

美古關系正常化雖然面臨巨大困難，但形勢已經(jīng)不可逆轉，將對古巴產生深遠影響。從機遇方面來講主要有以下幾個方面。

首先，美古關系正常化利好古巴經(jīng)濟。古巴有 1100 萬人口，每年消費糧食 200 萬噸，其中 80%以上的糧食需要進口。如果對古巴的禁運解除，美古糧食貿易會進一步擴大，這不僅可以解決古巴糧食短缺的難題，還會有利于引進美國農業(yè)技術和帶動古巴農業(yè)就業(yè)人口的增加，刺激農業(yè)產值的增加，為古巴發(fā)展農業(yè)、解決人民溫飽問題提供基礎。

美古關系正常化進程中，美國將放松甚至取消旅游限制和僑匯限制，為古巴經(jīng)濟注入活力。旅游是古巴最重要的創(chuàng)匯產業(yè)，僑匯也是古巴最重要的外匯收入來源之一，每年來自旅游和僑匯的外匯收入超過40億美元。美古改善關系有利于古巴吸引更多的美國游客和投資。隨著古巴人民生活的改善，需要進口更多的糧食和藥品，而美國一直是古巴糧食和藥品的傳統(tǒng)來源國，有了更多的外匯收入，古巴人民的生活有望繼續(xù)改善。

其次，美古關系正常化可以提升古巴在國際上的經(jīng)濟政治地位。古美關系的改善會刺激古巴旅游基礎設施的建設，但同時對加勒比其他島國的旅游經(jīng)濟形成沖擊。如果美國不再封鎖古巴，目前巴西已經(jīng)非常感興趣的馬列爾港也將隨著巴拿馬運河擴建的完成顯得更加重要，勢必成為加勒比海最重要的港口之一。鑒于古巴經(jīng)濟的體量與前景，那么古巴經(jīng)濟將融入拉美經(jīng)濟和西半球經(jīng)濟，從而在加勒比海獨占鰲頭。

美國已經(jīng)將古巴從“支恐名單”中刪去，可能相繼推出放松和取消對古巴旅游和僑匯限制等取消封鎖的措施，美古還可能就關塔那摩海軍基地的歸還問題進行談判。再加上古巴在拉美一體化組織中的作用，古巴的經(jīng)濟和政治地位都會得到提高。

第三，美古關系正常化有利于古巴吸引外資，助力國內的經(jīng)濟改革。古巴經(jīng)濟的長期困難，既有美國封鎖和自然災害的原因，又有國內企業(yè)效率低下、勞動者缺乏積極性的原因。古巴的經(jīng)濟模式更新就是要解決效率問題和積極性問題。然而，改革不僅需要發(fā)揮市場的作用，更要擴大投資。由于古巴經(jīng)濟長期困難，人民生活仍然艱難，根本無力擴大投資，發(fā)展經(jīng)濟。2014年3月，古巴外貿、投資與合作部部長馬爾米耶卡表示，為達到政府6%—8%的增長目標，古巴每年需要吸引約20—25億美元的直接外國投資。古巴副外長阿韋拉多·莫雷諾指出美國長期對古巴施行經(jīng)濟封鎖在過去50年間帶給古巴的經(jīng)濟損失多達1168億美元。目前，古巴的投資率只有12%，吸引外資將有利于國內的經(jīng)濟發(fā)展。

當然，美古關系正常化也會給古巴帶來一些挑戰(zhàn)。

首先，美國的政策目標仍然是要求古巴進行“民主改革”，推翻社會主義制度，進而繼續(xù)影響和控制古巴。早在21世紀初，美國就成立了“支持自由古巴委員會”，聯(lián)系美國各重要政府部門全面設計古巴走向民主改革和自由市場制度的方案。當前，雖然美國同古巴改善關系，但只是手段上從遏制封鎖到和平演變的轉化，其政策目標并未發(fā)生變化。因此，在古巴改革和美古關系正常化的進程中，美國將利用其在封鎖、人權和歸還關塔那摩基地等方面的主動權，推銷美國和西方的民主價值觀和自由市場經(jīng)濟。美國利用古巴改革之機在經(jīng)濟上滲透和控制同樣值得警惕。此外，如果一旦美國的封鎖政策取消，古巴經(jīng)濟卻仍然難以走出低速增長的漩渦，古巴黨和政府的執(zhí)政壓力和改革壓力會更大。

其次，美古關系正常化可能會影響以古巴和委內瑞拉為首的左翼一體化組織，同時可能為美國重返拉美，建立西半球經(jīng)濟一體化組織提供契機。1990年，美國前總統(tǒng)布什提出了“美洲倡議”，1994年，包括墨西哥在內的北美自由貿易區(qū)正式成立。在此后的十多年里，實現(xiàn)北美自由貿易區(qū)南擴和建立覆蓋整個西半球的美洲自由貿易區(qū)成為歷次美洲峰會討論的最重要議題。而在21世紀初前后上臺執(zhí)政的拉美左翼反對新自由主義和美洲自由貿易區(qū)，查韋斯更是主張“埋葬美洲自由貿易區(qū)”。2005年，美洲自由貿易區(qū)計劃壽終正寢。2004年，古巴和委內瑞拉建立了“美洲玻利瓦爾替代計劃”，后改稱美洲玻利瓦爾聯(lián)盟，成員還包括厄瓜多爾、玻利維亞等左翼執(zhí)政國家。美國的西半球一體化計劃暫時遭到失敗。而美古關系和美拉關系的改善可能為美國再次提供倡導西半球經(jīng)濟一體化的機會。

美古關系正常化中的變與不變

美古關系正常化進程的開啟和迅速發(fā)展是兩國關系發(fā)展史上的重大轉折，將對兩國關系產生深刻的影響。但是在美古關系發(fā)展的諸多變化之中，不會改變的因素仍然值得注意。其中，最重要的是美國顛覆古巴社會主義制度的圖謀不會改變，而古巴堅持社會主義不可逆轉的決心也不會改變。

首先，美國顛覆古巴社會主義制度的圖謀不會改變。由于意識形態(tài)和社會制度的對立，美國50多年來實行的對古政策目標就是推翻古巴的社會主義政權，進行“民主改革”，建立排除卡斯特羅兄弟的政權。兩國關系正常化可能解除對古巴的封鎖，但這并不意味著美國對古政策目標的改變。古巴在2010年開啟的經(jīng)濟模式“更新”進程，美國轉而采取“接觸”政策和滲透政策。改變的僅僅是手段，從孤立封鎖轉變?yōu)椤昂推窖葑儭薄?015年8月，美國國務卿克里在訪問古巴時大講“民主”、“人權”，強調促進古巴政府對人權的尊重并倡導“民主改革”是美古關系的重點。2016年3月，奧巴馬訪問古巴期間，無論是勞爾和奧巴馬在記者會上的唇槍舌劍，還是奧巴馬會見古巴人權人士、持不同政見者以及公民社會代表，都表明美國希望此次古巴之行能夠促成古巴進行“民主改革”等變化的開始。

勞爾接任古巴最高領導職務以來，將古巴長期經(jīng)濟困難的原因歸結為國內的官僚主義和低效率，推行以市場為導向的漸進式改革。相比卡斯特羅時代的歷次調整與改革，美國各界均給予肯定性評價，認為雖然古巴的改革不一定會走向民主開放和自由市場經(jīng)濟，但畢竟是對蘇聯(lián)式高度集中的統(tǒng)制經(jīng)濟進行改革，該進程勢必會給西方企業(yè)提供更多的投資機會。這也是奧巴馬政府在對古巴進行孤立、封鎖50多年的政策失敗后轉而采取對話、貿易等“接觸政策”和滲透政策的原因。

古巴駐華大使白詩德（Alberto J.Blanco Silva）指出，美國不會改變一直顛覆古巴的圖謀，這一點古巴人非常清楚。就在2014年底兩國宣布啟動兩國關系正常化進程之后，美國國會仍然撥款2000萬美元，用于支持2015年在古巴的顛覆活動。

其次，古巴堅持社會主義不可逆轉的決心也不會改變。古共“六大”出臺的《黨和革命的經(jīng)濟社會政策綱要》明確了改革要堅持的基本原則和目標，即完善和鞏固社會主義制度，提高人民生活水平。《綱要》指出，古巴經(jīng)濟模式“更新”將繼續(xù)以發(fā)展生產資料社會主義公有制為主，在不放棄社會主義的前提下，發(fā)展個體經(jīng)濟，承認并鼓勵外資、個體和合作社等非公經(jīng)濟形式。

第三，在具體的外交政策方面，古巴方面多次重申，盡管與美國改善關系，但此舉絕對不改變古巴和委內瑞拉的戰(zhàn)略聯(lián)盟關系，不會削弱其與拉美國家的關系。2016年3月18—19日，委內瑞拉總統(tǒng)馬杜羅趕在奧巴馬之前訪問古巴，同古巴簽署了加強雙邊關系的一系列協(xié)議，還同菲德爾·卡斯特羅舉行會談。而奧巴馬訪問古巴，并沒有安排與菲德爾的會見。同樣，美國在宣布改善同古巴關系的第二天，即2014年12月18日，美國宣布對委內瑞拉進行制裁。美國拉一個打一個，試圖拆散拉美左翼聯(lián)盟的意圖昭然若揭。而且，在手段上也沒有根本變化，仍然是胡蘿卜加大棒的翻版。

正是因為外交政策根本目標乃至手段方面的差異，美古兩國在美古關系正常化過程中的摩擦和斗爭不可避免，雙方都將不得不應對美古關系中變與不變的各種因素。

（責任編輯：魏銀萍）